導(dǎo)語：價(jià)格聽證困境解決論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：價(jià)格聽證在當(dāng)下中國的制度實(shí)踐令人堪憂，公眾對價(jià)格聽證認(rèn)同感的日益下降便是其尷尬處境的真實(shí)寫照。為了從根本上擺脫價(jià)格聽證的困境，必須從三個(gè)方面進(jìn)行努力：一是通過弱化政府的主導(dǎo)權(quán)和堅(jiān)持類型化的方式產(chǎn)生聽證代表，確保代表的民意基礎(chǔ)和專業(yè)技能；二是通過科學(xué)配置聽證申請人、聽證會代表和聽證組織者的權(quán)利義務(wù)，努力消弭價(jià)格聽證過程中的信息不對稱；三是通過引入行政案卷排他規(guī)則，明確價(jià)格聽證筆錄對價(jià)格決策機(jī)關(guān)的法律拘束力。

關(guān)鍵詞：價(jià)格聽證，困境，出路

一、價(jià)格聽證制度實(shí)施情況令人堪憂

自《價(jià)格法》正式實(shí)施以來，作為公眾參與國家公共政策制定的一種重要機(jī)制——價(jià)格聽證制度在我國的建立已有六年之久。在此期間，全國各地共舉行了千余次價(jià)格聽證會，內(nèi)容涉及水電氣、交通、景點(diǎn)門票、教育、電信等諸多領(lǐng)域。從宏觀上看，價(jià)格聽證會不僅確立了一種嶄新的由政府、壟斷行業(yè)經(jīng)營者和消費(fèi)者三方共同參與論證、相互制約的價(jià)格形成機(jī)制，而且還喚醒了廣大消費(fèi)者和公民的民主參與意識。就微觀而言，一些價(jià)格聽證會還取得了相當(dāng)豐碩的成果，如2002年1月全國鐵路部分旅客列車政府指導(dǎo)價(jià)方案聽證會經(jīng)中央電視臺現(xiàn)場直播以后，在全國引起了強(qiáng)烈反響，這種“過程正義”對打造陽光政府起到了重要的推動作用；而2000年6月青島市中小學(xué)教育收費(fèi)聽證會則由于大多數(shù)聽證會代表的反對而迫使舉辦者不得不協(xié)調(diào)申請人調(diào)整方案，并于同年8月重新召開聽證會直至取得各方都滿意的效果，這種“結(jié)果正義”既體現(xiàn)了政府對民意的充分尊重，也有力地限制了價(jià)格決策權(quán)的恣意行使。

然而，價(jià)格聽證制度在實(shí)踐中也暴露出了各種各樣的問題，甚至還出現(xiàn)了諸多異化現(xiàn)象，以至于價(jià)格聽證幾乎成為新一輪形式主義的代名詞。價(jià)格聽證制度實(shí)施的實(shí)際效果與人們對其美好的價(jià)值期望之間形成了巨大落差。人們似乎都在發(fā)出同樣的疑問：聽證會怎么了？我們到底需要什么樣的聽證會？可以說，價(jià)格聽證制度在很多地方正在“陷入困境”。當(dāng)我們實(shí)際考察當(dāng)下舉行的一些價(jià)格聽證會時(shí)，這一結(jié)論顯得格外清晰。

困境的首要表現(xiàn)就在于普通民眾甚至聽證會代表對價(jià)格聽證會的熱情與日俱減。一項(xiàng)來自廣州社情民意研究中心的調(diào)查結(jié)果顯示，聽證會的價(jià)值正在廣州市民的心目中滑落，認(rèn)為聽證會對公民參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項(xiàng)合計(jì)竟有62.5%，其中15.5%的人認(rèn)為“是形式主義”或“聽令”的擺設(shè)。[i]而根據(jù)另一份對北京市1998—2000年間四次價(jià)格聽證會應(yīng)到代表和實(shí)到代表的比例統(tǒng)計(jì)顯示，隨著時(shí)間的推移，實(shí)到代表的數(shù)量和比例呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢，甚至一度下滑到53.3%.[ii]作為我國政治、文化中心的首都北京和地處我國改革開放前沿的廣州，其市民的參與熱情尚且如此，其他地區(qū)就可想而知了。就此而言，我國的價(jià)格聽證制度正因?yàn)槭ッ癖姷男叛龆找嫱懽優(yōu)橐环N法治的擺設(shè)。

其次，困境表現(xiàn)在大量的“聽話”代表、“糊涂”代表和“啞巴”代表充斥于各種價(jià)格聽證會，致使價(jià)格聽證會猶如一場精心組織的彩排。綜觀當(dāng)下的價(jià)格聽證，很多與會代表都有著明顯的“近親化”傾向，這些與價(jià)格主管部門關(guān)系親密的代表往往對定價(jià)方案表現(xiàn)出高度一致的“理解”和“支持”。例如，2002年9月舉行的蘭州市公交車調(diào)價(jià)聽證會的全部31名代表都是由市物價(jià)局選定的，除5位普通的消費(fèi)者代表以外，其余26位都是少有以公交車為主要代步工具的專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、公務(wù)員、校長及高級工程師等有身份的人士。在大多數(shù)代表都不是真正的買方的情況下，出現(xiàn)“各界代表達(dá)成共識、公交車票價(jià)調(diào)整方案順利通過”的結(jié)果就順理成章了。[iii]更令人嘆為觀止的是，有些價(jià)格聽證會的代表甚至連“自己是怎樣產(chǎn)生的”都不清楚。如此糊涂地參加價(jià)格聽證會，又怎能指望其積極、有效地傳達(dá)民意？在很多時(shí)候，“糊涂”代表往往就是“啞巴”代表的代名詞。例如，在2002年1月召開的安徽省公路客運(yùn)旅客春運(yùn)價(jià)格聽證會上，有的代表就發(fā)出了“自己究竟是如何產(chǎn)生”的疑問。由于是被動地參與聽證，因而這些“糊涂”代表就選擇了沉默，并表示“說了也白說”。[iv]聽證會代表遴選標(biāo)準(zhǔn)的不明確、產(chǎn)生方式的不公開和組成結(jié)構(gòu)的不合理，必然會導(dǎo)致價(jià)格聽證會“充分聽取各方意見”的良好初衷喪失了實(shí)現(xiàn)的可能。

困境的表現(xiàn)之三在于聽證會代表難以對定價(jià)方案提出實(shí)質(zhì)性的抗辯意見，價(jià)格聽證會幾成壟斷行業(yè)經(jīng)營者單方面的信息會。從實(shí)踐來看，價(jià)格聽證過程中的信息不對稱問題十分突出，即普通消費(fèi)者代表往往因處于信息劣勢地位而無法與經(jīng)營者就實(shí)質(zhì)問題展開辯論。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，價(jià)格聽證在增進(jìn)社會總福利的同時(shí)往往會觸動壟斷行業(yè)經(jīng)營者的即期利益，因而是一種典型的“非帕累托改進(jìn)”性質(zhì)的制度變革。由此，壟斷行業(yè)經(jīng)營者就會本能地利用其所固有的技術(shù)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢干擾價(jià)格聽證的實(shí)際運(yùn)作。而組織化程度極低的消費(fèi)者代表又天然地處于信息的劣勢，加之相關(guān)制度安排的缺失，致使他們在聽證會上無法就定價(jià)方案提出富有說服力的抗辯理由。事實(shí)上，面對高度專業(yè)化的企業(yè)成本核算，即便是相當(dāng)出色的專家也會出現(xiàn)“失語”現(xiàn)象。正因?yàn)槁犠C會代表不能與申請方形成真正的“高手過招”，因而價(jià)格聽證會就只能淪為壟斷行業(yè)經(jīng)營者單方信息的“獨(dú)角戲”。

困境的表現(xiàn)之四在于聽證案卷對價(jià)格決策機(jī)關(guān)缺乏明確的拘束作用，價(jià)格聽證會往往演變?yōu)椤疤醿r(jià)聽證會”。聽證案卷是價(jià)格聽證會舉行前后所形成的各種記錄、證據(jù)和文書的集合。其中，作為記載聽證會實(shí)況及各種意見總結(jié)的法律文書——聽證筆錄和聽證紀(jì)要是最為重要的聽證案卷。聽證筆錄和聽證紀(jì)要對價(jià)格決策機(jī)關(guān)的最終定價(jià)行為是否具有拘束力往往是衡量一場價(jià)格聽證會有無用處的“試金石”。在實(shí)踐中，價(jià)格決策機(jī)關(guān)時(shí)常不顧廣大消費(fèi)者的反對之聲而照樣提價(jià)，有時(shí)甚至還無視聽證筆錄、聽證紀(jì)要而徑行做出漲價(jià)決定。例如，在2002年7月召開的南京市公交票價(jià)改革聽證會上，盡管大多數(shù)代表都認(rèn)為票價(jià)改革申請方案漲幅過高，但結(jié)果依舊是南京的公交月票價(jià)格幾乎按照原方案原封不動地漲了。[v]正是由于聽證案卷對價(jià)格決策機(jī)關(guān)缺乏拘束力，價(jià)格聽證會往往被坊間戲稱為“漲價(jià)聽證會”，這反過來又極大地挫傷了聽證會代表發(fā)表意見的積極性。聽證案卷法律效力的不明弱化了民意對權(quán)力的限制功能，使得價(jià)格聽證嚴(yán)重背離了其制度設(shè)計(jì)公正、客觀的初衷。

總之，價(jià)格聽證制度實(shí)施狀況令人堪憂已經(jīng)成為一個(gè)不爭的事實(shí)。究其原因而言，既有任何制度建立之初所固有的不規(guī)范因素，也有現(xiàn)行法律規(guī)定的不合理、不明確，更與處在行政法治建構(gòu)過程之中的當(dāng)下中國的整體社會環(huán)境息息相關(guān)。價(jià)格聽證制度可以被視為社會轉(zhuǎn)型時(shí)期中國政治民主和經(jīng)濟(jì)民主的一個(gè)微縮舞臺，透過這個(gè)窗口，人們能夠洞悉中國公共管理體制改革和理念重塑的艱難歷程和未來動向。正是基于這一考慮，筆者認(rèn)為，探尋價(jià)格聽證制度在當(dāng)下中國擺脫困境的可能出路進(jìn)而防止其蛻變?yōu)槟承├婕瘓F(tuán)操縱民意的工具，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)界同仁尤其是行政法學(xué)者的重要使命。

二、健全聽證代表遴選機(jī)制是擺脫價(jià)格聽

證困境的前提

與行政處罰聽證等“行政處理型”聽證所不同的是，作為“公共決策型”聽證的價(jià)格聽證的事項(xiàng)往往涉及到多方利益群體。在這里，各方均需參與和不能人人參與的現(xiàn)實(shí)矛盾使得聽證代表的遴選成為價(jià)格聽證制度實(shí)際運(yùn)作的首要問題。以行政過程論的觀點(diǎn)審視之，造成價(jià)格聽證制度梗阻的首要原因就出在聽證代表的遴選上，因而擺脫價(jià)格聽證制度困境的首要之道也在于此。

關(guān)于價(jià)格聽證代表的屬類問題，作為現(xiàn)行價(jià)格聽證重要制度依據(jù)的《政府價(jià)格決策聽證辦法》（以下簡稱為《辦法》）第9條規(guī)定：“聽證會代表應(yīng)該具有一定的廣泛性、代表性，一般由經(jīng)營者代表、消費(fèi)者代表、政府有關(guān)部門代表以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面的專家、學(xué)者組成。政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證內(nèi)容，合理安排及確定聽證會代表的構(gòu)成及人數(shù)。”關(guān)于價(jià)格聽證代表的產(chǎn)生問題，《辦法》第10條則規(guī)定：“聽證會代表由政府價(jià)格主管部門聘請。政府價(jià)格主管部門聘請的聽證會代表可以采取自愿報(bào)名、單位推薦、委托有關(guān)社會團(tuán)體選拔等方式產(chǎn)生。”很顯然，如此粗線條的規(guī)定既無法保障所有的利益集團(tuán)都能取得平等的代表權(quán)，也無法保證所遴選的代表能夠獨(dú)立自主地表達(dá)所代表利益集團(tuán)的訴求。

筆者認(rèn)為，價(jià)格聽證代表問題的解決之道在于兩個(gè)方面，即通過什么方式讓什么樣的人參加聽證會。其中，前者關(guān)涉價(jià)格聽證代表的遴選方式問題，屬于程序正義的范疇；后者則關(guān)涉價(jià)格聽證代表的遴選標(biāo)準(zhǔn)問題，屬于實(shí)體正義的范疇。關(guān)于聽證代表的遴選方式，存在著是“自上而下”還是“自下而上”產(chǎn)生、是“單一化”還是“多元化”產(chǎn)生的選擇問題；而聽證代表的遴選標(biāo)準(zhǔn)則關(guān)乎代表的具體資格條件，至少應(yīng)當(dāng)考慮到代表的廣泛性（結(jié)構(gòu)布局）、代表性（民意基礎(chǔ)）、專業(yè)性（代表能力）和獨(dú)立性（立場取向）等四項(xiàng)內(nèi)容。為此，筆者主張通過以下四個(gè)轉(zhuǎn)變來健全價(jià)格聽證代表的遴選機(jī)制：

（一）由“政府化”到“去政府化”

目前，我國價(jià)格聽證代表的遴選呈現(xiàn)出明顯的“政府化”傾向，其具體表現(xiàn)就在于政府掌握著聽證代表選擇的主導(dǎo)權(quán)，代表如何選定、代表人數(shù)如何確定、代表比例如何分配都由政府價(jià)格主管部門決定。這種自上而下的遴選方式固然能夠節(jié)約成本、提高效率，但其公正性卻大打折扣。我們的政府在骨子里對壟斷性國有企業(yè)就有一種無法割舍的“父愛”情結(jié)，二者之間常常是事實(shí)上的利益同盟。因此，由價(jià)格主管部門主持價(jià)格聽證會本就有“自己作為自己案件法官”的嫌疑，如果再由其主宰聽證代表的遴選，那么聽證會對價(jià)格政策的制定就幾乎不可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。道理很簡單，由價(jià)格主管部門按照自己的意志所“邀請”或“圈定”的代表，既不可能擁有廣泛的民意基礎(chǔ)和高漲的參與熱情，更不可能站在超然的立場上獨(dú)立發(fā)表見解。如此一來，缺乏對峙的聽證會就只能流于形式，甚至是故意“做秀”，價(jià)格聽證所追求的民主、公正與理性就永遠(yuǎn)只能是鏡花水月。

可見，由誰來掌握聽證代表遴選的主導(dǎo)權(quán)就不僅僅是一個(gè)純粹的技術(shù)問題，更是一個(gè)關(guān)系到聽證代表獨(dú)立性維護(hù)的大問題。因此，改革的必由之路就是“去政府化”，即打破政府對聽證代表遴選的壟斷格局，建立一種由各利益集團(tuán)、社會中介組織等與政府雙向互動、共同協(xié)商遴選聽證代表的機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)以社會自治有效制約國家公權(quán)恣意行使的目的。這種新的遴選機(jī)制主要考慮到了當(dāng)下中國社會自治組織發(fā)育不全但又正在艱難生長的特殊現(xiàn)實(shí)。新機(jī)制的具體運(yùn)作有賴于雙方角色的正確定位：就政府而言，其職責(zé)應(yīng)當(dāng)回歸到“定規(guī)則、當(dāng)裁判”上來，不應(yīng)該直接插手具體的遴選事務(wù)；就各利益集團(tuán)而言，其職責(zé)就是嚴(yán)格按照事先公布的聽證代表遴選規(guī)則具體組織實(shí)施遴選事務(wù)，并及時(shí)將自行產(chǎn)生的能夠代表本集團(tuán)利益的合適人選報(bào)政府部門進(jìn)行資格審查。通過這種“各司其職”的遴選機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作，價(jià)格主管部門的超脫性、中立性將更加凸顯，而聽證代表的廣泛性、代表性和獨(dú)立性也將獲得堅(jiān)實(shí)保障。

（二）由“單一化”到“類型化”

價(jià)格聽證為多元利益群體之間的博弈提供了一個(gè)有效的制度平臺。為此，出席價(jià)格聽證會的代表就能夠根據(jù)其利益的不同被相應(yīng)地劃分為不同的類型。通常地，價(jià)格聽證會代表由經(jīng)營者代表、消費(fèi)者代表、專家代表和相關(guān)部門代表等四部分組成。在當(dāng)下價(jià)格聽證制度的實(shí)踐中，這些代表往往都是按照自愿報(bào)名或單位推薦的方式產(chǎn)生的。例如，全國鐵路票價(jià)聽證會的正式代表就是通過推薦和報(bào)名相結(jié)合的方式產(chǎn)生的。其中，以推薦方式遴選的代表有21名，占63.6%；以推薦+報(bào)名方式遴選的代表有12名，占36.4%.在這里，價(jià)格聽證代表遴選的方式表現(xiàn)出明顯的單一化傾向。很顯然，這種方式?jīng)]有考慮到不同類別的代表之間性質(zhì)、使命的差異，因而難以達(dá)到價(jià)格聽證制度的目的。以出席全國鐵路票價(jià)聽證會的5名專家代表為例，經(jīng)濟(jì)、法律方面的專家是由聽證會組織者國家計(jì)委商中消協(xié)指定的，而鐵路運(yùn)輸技術(shù)方面的專家則是由聽證會申請人鐵道部推薦的。實(shí)踐證明，這種由政府價(jià)格主管部門以及壟斷行業(yè)經(jīng)營者的主管部門“請”來的專家代表極有可能被邀請方所“俘虜”，從而嚴(yán)重影響到專家話語權(quán)的公正行使。[vi]

因此，改革的必由之路應(yīng)當(dāng)是“類型化”，即針對不同利益集團(tuán)的代表分別采取不同的遴選方式。具體做法為：（1）經(jīng)營者代表和相關(guān)部門代表由所在行業(yè)或單位負(fù)責(zé)推薦。這兩個(gè)利益集團(tuán)與價(jià)格決策息息相關(guān)，且其內(nèi)部不乏專業(yè)知識扎實(shí)、平時(shí)訓(xùn)練有素的經(jīng)營、管理人員，因而其自身完全能夠遴選出一流的代表。（2）專家代表應(yīng)當(dāng)逐步過渡到從專家?guī)熘须S機(jī)抽取的方式產(chǎn)生。與其他代表所不同的是，專家代表參與價(jià)格聽證會的主要使命是運(yùn)用其專業(yè)知識對價(jià)格方案進(jìn)行專業(yè)性、權(quán)威性的解讀，因而專家代表的學(xué)術(shù)水準(zhǔn)和人格獨(dú)立是其贏得社會信賴的兩個(gè)關(guān)鍵因素。有鑒于此，必須杜絕臨時(shí)隨意指定專家代表的做法。可以模仿我國《仲裁法》關(guān)于仲裁委員會委員聘任的做法，分別在經(jīng)濟(jì)、法律及相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域建立聽證代表專家?guī)欤ㄟ^隨機(jī)抽取的方式確保專家代表客觀公正地行使話語權(quán)。（3）消費(fèi)者代表應(yīng)由中國消費(fèi)者協(xié)會及地方消費(fèi)者協(xié)會負(fù)責(zé)遴選。具體的操作過程是：首先，在消費(fèi)者自愿報(bào)名的基礎(chǔ)上根據(jù)既定的標(biāo)準(zhǔn)確定正式的代表候選人；然后，將正式的代表候選人按照階層進(jìn)行分類，在保證每一階層都有代表出席聽證會的基礎(chǔ)上，適當(dāng)照顧到社會弱勢群體及底層人士所占的比例；最后，在保證代表應(yīng)有的廣泛性和代表性的前提下，盡力遴選有一定專業(yè)水準(zhǔn)和參政能力的人士作為正式代表出席聽證會。

（三）由結(jié)構(gòu)“失衡”到結(jié)構(gòu)“均衡”

什么樣的人可以參加聽證會，其實(shí)質(zhì)就是什么樣的利益需要什么樣程度的保護(hù)。正如馬克思所言：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)。”[vii]因此，所有利益可能受到價(jià)格決策影響的群體都應(yīng)當(dāng)有自己的代表參加價(jià)格聽證會。這就要求聽證代表要覆蓋與價(jià)格決策有利害關(guān)系的各方利益集團(tuán)，尤其是那些與價(jià)格決策具有最密切、最直接聯(lián)系的利益集團(tuán)更應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先參加權(quán)。然而，實(shí)踐中的情形卻往往與此相反，例如，作為與春運(yùn)關(guān)系最為密切的兩大群體——外來務(wù)工人員和高校學(xué)生無疑應(yīng)當(dāng)擁有自己的代表出席各類春運(yùn)價(jià)格聽證會，但在全國鐵路票價(jià)聽

證會上就沒有高校學(xué)生代表；而安徽省公路客運(yùn)票價(jià)聽證會上則沒有民工代表參加。[viii]又如，基礎(chǔ)教育收費(fèi)問題一直牽動著廣大學(xué)生家長的心，然而在2002年1月舉行的天津市基礎(chǔ)教育價(jià)格聽證會上，卻沒有一位學(xué)生家長代表參加。[ix]可見，價(jià)格聽證代表的整體性均衡仍然有待落實(shí)。

除此之外，聽證代表的結(jié)構(gòu)“均衡”還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在各方代表相互之間及其各自內(nèi)部組成人員之間比例的協(xié)調(diào)上。原因在于，既然價(jià)格決策關(guān)系到利益直接對立的集團(tuán)，那么一旦出現(xiàn)各方聽證代表比例的失調(diào)，其結(jié)果必然會引發(fā)某一方的“話語霸權(quán)”，從而影響其他利益集團(tuán)話語權(quán)的平等行使。同樣地，如果利益集團(tuán)內(nèi)部代表的比例也出現(xiàn)失衡，那么代表的代表性就無從談起。在實(shí)踐中，這兩種比例失衡的現(xiàn)象都十分常見，例如，出席安徽省公路客運(yùn)票價(jià)聽證會的消費(fèi)者代表只有6名，僅占所有代表的25%，根本不能與其他利益集團(tuán)形成均勢。[x]又如，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在出席全國鐵路票價(jià)聽證會的代表中，社會上層和中上層的代表有24名，占所有代表的72.7%，中層代表僅有2名，占6.1%，下層代表7名，占21.2%.[xi]事實(shí)表明，如此畸形的代表結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了最終的利益天平滑向了價(jià)格聽證的申請人。因此，價(jià)格聽證代表的遴選必須盡快實(shí)現(xiàn)由結(jié)構(gòu)失衡向均衡的轉(zhuǎn)變。筆者建議，在聽證會代表總數(shù)確定的前提下，對消費(fèi)者代表、經(jīng)營者代表、相關(guān)部門代表及專家代表分別按照2︰1︰1︰1的比例進(jìn)行遴選。只有這樣，才能保證各種意見尤其是來自社會底層以及與價(jià)格決策關(guān)系最為直接的群體的真實(shí)聲音在聽證會上得到表達(dá)。

（四）由“身份化”到“專業(yè)化”

從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上來說，缺乏競爭的壟斷行為不僅不可能有效地配置社會資源，而且還會損害消費(fèi)者的利益和社會整體效益，因而需要政府對存在壟斷的領(lǐng)域進(jìn)行適度干預(yù)，價(jià)格聽證正是其中的重要干預(yù)方式之一。然而，要想通過聽證會的形式真正實(shí)現(xiàn)對壟斷行業(yè)的有效規(guī)制進(jìn)而提高社會的總福利，無論是政府價(jià)格主管部門還是聽證會代表，都必須直面壟斷行業(yè)經(jīng)營成本核算、利潤統(tǒng)計(jì)、市場需求、定價(jià)方案等智識挑戰(zhàn)。尤其是對于廣大消費(fèi)者代表來說，如果沒有一定的專業(yè)知識和技能作為基礎(chǔ)，其結(jié)果不僅不能針對壟斷行業(yè)經(jīng)營者的定價(jià)方案提出有力反駁，甚至連能否看懂壟斷行業(yè)經(jīng)營者所提供的相關(guān)材料都不無疑問。由此可見，聽證代表的專業(yè)素質(zhì)往往對聽證會的成功與否起到?jīng)Q定性作用。美國歷史上著名的肯尼迪聽證會只所以取得巨大成功，并直接啟動了美國民航業(yè)的放松規(guī)制改革，其主要原因就在于聽證會參加人上。這些參加人主要來自政府機(jī)關(guān)和學(xué)術(shù)界，包括交通部長與助理部長、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會成員、總統(tǒng)工資與價(jià)格穩(wěn)定委員會辦公廳主任、司法部反壟斷局局長、聯(lián)邦貿(mào)易委員會主席以及一些從事管制改革研究的著名學(xué)者。這些人參加聽證會，不僅能夠保證聽證會的專業(yè)水準(zhǔn)和權(quán)威性，而且能夠通過公開聽證的壓力，迫使其亮出真實(shí)的想法，從而形成真正的“高手過招”的格局。[xii]

反觀我國當(dāng)下價(jià)格聽證會的實(shí)際運(yùn)作，卻少有上述針鋒相對局面的出現(xiàn)。其中的一個(gè)重要原因就在于“身份”往往成為聽證會代表遴選的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。這種“身份化”傾向的典型表現(xiàn)就是人大代表、政協(xié)委員、勞動模范、政府高級公務(wù)員等社會精英往往成為聽證會代表的首選對象。根據(jù)對我國11個(gè)地方價(jià)格聽證制度規(guī)定的聽證參加人員的屬類統(tǒng)計(jì)，明確規(guī)定人大代表出席的有8個(gè)，明確規(guī)定政協(xié)委員出席的也有7個(gè)。[xiii]人大代表、政協(xié)委員固然具有一定的參政議政能力，勞動模范、政府高級公務(wù)員等社會精英也大多是事業(yè)成功者，但這些都不能代表他們對價(jià)格聽證事項(xiàng)的熟悉程度。事實(shí)上，一個(gè)企業(yè)的財(cái)務(wù)主管對價(jià)格聽證申請方經(jīng)營成本核算報(bào)表的理解力往往就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個(gè)法學(xué)教授！過分強(qiáng)調(diào)聽證代表的“身份”，很容易將出席價(jià)格聽證會視為一種政治榮譽(yù)，這與價(jià)格聽證主要倚賴專業(yè)較量的基點(diǎn)已經(jīng)嚴(yán)重偏離。可見，在價(jià)格聽證代表的遴選中，當(dāng)務(wù)之急是要變“身份”標(biāo)準(zhǔn)為“專業(yè)”標(biāo)準(zhǔn)，著力提升聽證代表尤其是消費(fèi)者代表的專業(yè)水準(zhǔn)，從而避免消費(fèi)者群體在價(jià)格聽證的力量博弈中處于劣勢地位。也只有逐步實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者代表的專業(yè)化，消費(fèi)者群體才有望在價(jià)格決策過程中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、消弭價(jià)格信息的不對稱是擺脫價(jià)格聽證困境的關(guān)鍵

如果說聽證代表遴選機(jī)制的健全主要解決的是“人”的問題的話，那么接下來的問題就是這些代表怎樣才能更加有效地參與價(jià)格聽證會。價(jià)格聽證會的過程就是各方代表利用其所掌握的信息、圍繞定價(jià)方案進(jìn)行充分辯論的過程，因而信息把握是否全面、真實(shí)和對稱就成為聽證代表能否履行好職責(zé)的關(guān)鍵，也成為價(jià)格聽證會能否取得實(shí)際效果的決定性因素。價(jià)格聽證制度的實(shí)踐業(yè)已顯示，信息的不對稱已經(jīng)成為聽證話語權(quán)平等行使的極大障礙，因而擺脫價(jià)格聽證制度困境的另一重要之道即在于消弭這種信息的不對稱。

關(guān)于價(jià)格聽證過程中的信息問題，《辦法》中有一些零星的規(guī)定，如第8條關(guān)于“申請人應(yīng)對所供材料真實(shí)性負(fù)責(zé)”、“價(jià)格主管部門有權(quán)指定評審機(jī)構(gòu)評審申請材料”以及第22條關(guān)于“價(jià)格主管部門至少在聽證會舉行前10日內(nèi)向代表送交材料”等。然而，這些粗略的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能防止價(jià)格聽證過程中的信息不對稱，甚至還在客觀上加劇了本已存在的信息鴻溝。例如，由作為價(jià)格聽證組織者和價(jià)格決策者的價(jià)格主管部門（同時(shí)又與壟斷行業(yè)的經(jīng)營者有著剪不斷理還亂的復(fù)雜關(guān)系）決定是否需要對申請材料進(jìn)行評審，以及自主選擇評審機(jī)構(gòu)的做法是否影響到后者的獨(dú)立性？是否降低了終審計(jì)報(bào)告的真實(shí)性和可信度？[xiv]

筆者認(rèn)為，盡管從理論上來說，價(jià)格聽證過程中的信息完全對稱是不可能實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)樗皆俑叩钠胀犠C代表也無法成為各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域無所不通的行家，但通過合理的制度設(shè)計(jì)卻能夠在很大程度上改變這種信息的不對稱，進(jìn)而提高價(jià)格聽證會的實(shí)際效果。具體的做法就是進(jìn)一步科學(xué)、合理地配置價(jià)格聽證各方主體的權(quán)利和義務(wù)，通過加重價(jià)格聽證申請人的義務(wù)和價(jià)格主管部門的職責(zé)、賦予聽證會代表更多的權(quán)利來扭轉(zhuǎn)雙方信息不對稱的局面。

（一）聽證申請人：信息披露與專業(yè)幫助

作為聽證申請人的壟斷行業(yè)經(jīng)營者或其主管部門，其自身天然地具有強(qiáng)大的市場壟斷力量，一旦提價(jià)申請最終獲得批準(zhǔn)，就意味著巨大的利潤回報(bào)。而對于廣大消費(fèi)者來說，則意味著支出的增加。因此，基于誠實(shí)信用的法理，處于信息劣勢一方的消費(fèi)者可以“合理地期待”處于信息優(yōu)勢一方的壟斷行業(yè)經(jīng)營者披露其與提價(jià)申請相關(guān)的所有信息。這就如同當(dāng)行政權(quán)力的行使者作出對行政相對人任何不利的決定之時(shí)，都必須充分說明理由一樣。可見，立法上首先必須明確規(guī)定聽證申請人負(fù)有信息披露的義務(wù)。信息的披露不僅僅是聽證申請人針對聽證的組織者所作的，更應(yīng)當(dāng)是針對廣大消費(fèi)者所作的。因此，一旦申請人向政府價(jià)格主管部門提交價(jià)格聽證申請報(bào)告，就必須同時(shí)將申請報(bào)告中所有與定價(jià)相關(guān)的信息尤其是申請方的經(jīng)營成本核算報(bào)表向全社會公布，以便廣大消費(fèi)者盡早了解定價(jià)方案，從而運(yùn)用這些有價(jià)值的基礎(chǔ)性信息提出有針對性的反駁意見。在這里，信息的真實(shí)性和全面性應(yīng)當(dāng)成為衡量聽證申請人是否認(rèn)真履行義務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)。

然而，就信息的廣大受眾——普通消費(fèi)者而言，幾乎都不是懂行的專業(yè)人員，因此，提供專業(yè)幫助應(yīng)當(dāng)成為申請人信息披露的一項(xiàng)附隨性義務(wù)。在以往的價(jià)格聽證實(shí)踐中，常常由于聽證申請人所提供的信息不全、不清，又不及時(shí)地進(jìn)行解釋、說明，使得聽證代表尤其是普通消費(fèi)者代表很難弄懂這些充斥著濃厚專業(yè)色彩的信息。在信息嚴(yán)重不對稱的情況下，消費(fèi)者代表往往比較被動，根本無法提出有說服力的反對意見。有鑒于此，必須改變現(xiàn)行《辦法》第23條將申請人的解釋、說明義務(wù)放置于聽證會舉行當(dāng)天的做法。筆者認(rèn)為，為了充分滿足聽證會代表的知情權(quán)，切實(shí)改變聽證過程中的信息不對稱，應(yīng)當(dāng)將申請人的解釋、說明義務(wù)提前到聽證會舉行之前聽證代表名單正式公布之時(shí)。也就是說，一旦聽證會代表正式產(chǎn)生之后，申請人就有義務(wù)利用其專業(yè)上的優(yōu)勢隨時(shí)解答聽證會代表提出的咨詢。

（二）聽證會代表：充分知情與平等表達(dá)

只有利益的實(shí)際擁有者才能夠真正體會到利益受侵害的切膚之痛，因而利益必須要由利益的擁有者自己主張。因此，我們完全可以假定，所有參加價(jià)格聽證的人都是為了自己的或者是為自己所代表的切身利益而來的。為了有效維護(hù)其所代表的群體的利益，真正地對政府價(jià)格決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，聽證會代表必須盡可能多地占有充分的信息，并享有在聽證會上充分表達(dá)其意見的機(jī)會。由此可見，立法上對聽證會代表權(quán)利的配置應(yīng)當(dāng)圍繞“充分知情”與“平等表達(dá)”展開。

聽證代表職能的實(shí)現(xiàn)取決于代表的理性化程度和信息占有程度。其中，理性是果而信息是因。因此，充分知情是聽證代表踐行職責(zé)的前提。在這里，有關(guān)各方包括聽證申請人、價(jià)格主管部門以及其他相關(guān)部門都應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助，使得聽證代表能夠?qū)β犠C事項(xiàng)有全方位的了解。在行使知情權(quán)的過程中，聽證代表有權(quán)查閱、復(fù)制、摘抄相關(guān)文件材料，有權(quán)要求相關(guān)各方對特定問題作出解釋、說明，所有的機(jī)構(gòu)都不能隨意拒絕。需要指出的是，為了實(shí)現(xiàn)對消費(fèi)者群體利益的特殊保護(hù)，立法上還應(yīng)當(dāng)賦予消費(fèi)者代表對評估機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)，從而確保其對定價(jià)方案的合理性作出科學(xué)判斷。原因在于，即便聽證會申請人所提供的信息是真實(shí)而全面的，普通消費(fèi)者仍然無法對定價(jià)的必要性作出明確判斷。解決這一問題的關(guān)鍵在于委托獨(dú)立的審計(jì)部門對申請材料的合理性進(jìn)行審查。正如前述，由政府價(jià)格主管部門指定的做法將影響到評審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；而當(dāng)下中國的消費(fèi)者協(xié)會又不能完全真正地代表其成員——消費(fèi)者的利益，因而也不宜由消費(fèi)者協(xié)會來選擇評審機(jī)構(gòu)。比較可行的做法是，由消費(fèi)者協(xié)會在出席價(jià)格聽證會的消費(fèi)者代表中隨機(jī)挑選，再由被選中的消費(fèi)者代表委托評估機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，消費(fèi)者代表獲取信息需要很高的成本，如調(diào)研費(fèi)用、評審費(fèi)用等。對于消費(fèi)者代表這些必要的經(jīng)常性支出，《辦法》沒有規(guī)定一個(gè)明確的經(jīng)費(fèi)來源，實(shí)踐中的做法也各不相同，有的由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，有的由聽證申請人支付，還有的地方則由聽證代表自付。很顯然，理念的弘揚(yáng)如果沒有經(jīng)濟(jì)能力的支撐就很難轉(zhuǎn)化為制度現(xiàn)實(shí)。筆者建議，為公平起見，這一問題的解決應(yīng)遵循如下思路：消費(fèi)者的調(diào)研費(fèi)用由消費(fèi)者協(xié)會承擔(dān)；消費(fèi)者委托評審機(jī)構(gòu)的評審費(fèi)用最終由申請人承擔(dān)。

當(dāng)聽證代表獲取充分的信息之后，接下來的重要使命就是要在聽證會上“暢所欲言”。一個(gè)簡單的事實(shí)是，如果聽證代表沒有機(jī)會發(fā)表意見或者不能充分地表達(dá)自己的觀點(diǎn)，那么他們不僅不能實(shí)際地影響價(jià)格決策，而且就連先前大量的準(zhǔn)備工作也將變得毫無意義可言。在實(shí)踐中，情況往往是很多消費(fèi)者代表的言行受到了不同程度的歧視，要么是沒有機(jī)會發(fā)言，要么是時(shí)間太短以至不能充分表達(dá)意見。以廣東省春運(yùn)公路客運(yùn)價(jià)格聽證會為例，由于是中央電視臺現(xiàn)場直播，為期3個(gè)小時(shí)的聽證會上留給代表發(fā)言的時(shí)間僅100分鐘，而出席這次聽證會的代表就有31位，因而很多代表都沒有機(jī)會發(fā)言，有的雖然做了發(fā)言但仍然覺得意猶未盡，還有的消費(fèi)者代表的發(fā)言則被多次打斷。[xv]可見，發(fā)言時(shí)間的安排絕不僅僅是一個(gè)純粹技術(shù)性的程序設(shè)計(jì)問題，而是一個(gè)牽涉價(jià)格聽證制度正義能否實(shí)現(xiàn)的大問題。為此，立法上應(yīng)明確規(guī)定聽證代表的平等表達(dá)權(quán)，即對每一位與會聽證代表的發(fā)言都要給予同等的尊重，即便是有所限制也應(yīng)當(dāng)是一視同仁。

（三）聽證組織者：懲罰機(jī)制與程序安排

作為聽證的組織者，價(jià)格主管部門是價(jià)格聽證程序的指揮者和推動者。可以說，無論是聽證申請人信息披露義務(wù)的履行，還是聽證會代表平等表達(dá)權(quán)的落實(shí)，都離不開聽證組織者的督促與保障。因此，應(yīng)當(dāng)在《辦法》規(guī)定的基礎(chǔ)之上，圍繞聽證申請人義務(wù)的履行和聽證會代表權(quán)利的行使增設(shè)聽證組織者相關(guān)職權(quán)職責(zé)的規(guī)定，從而為價(jià)格聽證過程中信息不對稱的消弭提供進(jìn)一步的制度保障。

正如前文所述，聽證申請人所供材料的真實(shí)性和合理性是價(jià)格聽證信息對稱的基礎(chǔ)。盡管《辦法》要求“申請人對所供材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)”，且在第21條規(guī)定了申請人違反此項(xiàng)義務(wù)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，即“政府主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并建議有關(guān)機(jī)關(guān)依法追究其相應(yīng)責(zé)任”。然而，無論證諸《刑法》還是《行政處罰法》的“有關(guān)”規(guī)定，都無法為“有關(guān)”機(jī)關(guān)追究“相應(yīng)”責(zé)任提供制度依據(jù)。可見，從法律規(guī)范的角度來講，這幾乎是沒有任何后果制裁的道德箴言。很顯然，在企業(yè)造假之風(fēng)盛行的當(dāng)下中國，這種缺乏可操作性的彈性責(zé)任條款極易縱容聽證申請人“理性選擇”提供不真實(shí)的材料。問題的解決之道就在于充分利用現(xiàn)行《行政處罰法》第12條的授權(quán)，通過賦予聽證組織者——政府價(jià)格主管部門必要的行政處罰權(quán)（主要是一定數(shù)額的罰款權(quán)）來“激活”上述處于“休眠”狀態(tài)的責(zé)任追究條款。

綜觀《辦法》的規(guī)定，聽證組織者在聽證程序的具體安排上具有極大的裁量空間。然而，“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過度的裁量”。[xvi]可見，對于行政程序的核心制度——聽證制度的程序運(yùn)作而言，行政機(jī)關(guān)本不該享有過多的裁量余地，否則，行政恣意就無法得到有效防范。事實(shí)上，聽證組織者的某些自由裁量正在日益演變?yōu)榧觿⌒畔⒉粚ΨQ的重要誘因。例如，根據(jù)《辦法》第22條的規(guī)定，聽證會代表通常只能在聽證會舉行前10日獲得相關(guān)材料。對于都有本職工作的聽證代表來說，要在如此短暫的時(shí)間內(nèi)閱讀、理解數(shù)百頁的專業(yè)資料并進(jìn)行充分的調(diào)研直至準(zhǔn)備好會上的發(fā)言內(nèi)容，顯然是力不從心的。在最近兩年召開的全國鐵路票價(jià)聽證會和民航國內(nèi)航空價(jià)格聽證會上，與會的普通消費(fèi)者代表在接受新聞媒體采訪時(shí)無不坦言準(zhǔn)備時(shí)間的不足。如此一來，聽證代表的信息劣勢就會因時(shí)間倉促而進(jìn)一步加劇，其結(jié)果必然會影響到價(jià)格聽證會的實(shí)際效果。筆者認(rèn)為，為了保障聽證會代表權(quán)利和使命的實(shí)現(xiàn)，必須對聽證會程序作出更加合理的安排，進(jìn)一步限制聽證組織者自由裁量的空間。具體做法有三：一是將向聽證會代表送達(dá)材料的時(shí)間提前到“至少在舉行聽證會的30日前”，以便代表能夠?yàn)槌鱿犠C會進(jìn)行充分準(zhǔn)備；二是增設(shè)“聽證組織者至少在舉行聽證會的10日前將聽證會的具體實(shí)施方案送達(dá)聽證會代表”，以便代表諳熟聽證會正式的會議議程；三是增設(shè)“價(jià)格聽證會預(yù)備會”制度，規(guī)定聽證組織者應(yīng)在聽證會正式召開的前一天舉行由申請人和正式代表參加的聽證會預(yù)備會，再

次確認(rèn)先前公布的價(jià)格聽證會發(fā)言順序及注意事項(xiàng)，并由申請人對定價(jià)方案及有關(guān)說明材料中的專業(yè)問題直接向代表進(jìn)行解釋和答疑。

四、提升聽證案卷法律效力是擺脫價(jià)格聽證困境的核心

讓利益真正受到影響的人在充分掌握相關(guān)信息的基礎(chǔ)上自由地表達(dá)其所代表的利益群體的意見——這是當(dāng)下擺脫價(jià)格聽證制度困境的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。然而，聽證代表所發(fā)表的意見能否為價(jià)格決策機(jī)關(guān)所真正聽取、作為記載聽證會代表意見陳述的重要法律文件——聽證筆錄能否作為價(jià)格決策機(jī)關(guān)最終定價(jià)行為的重要依據(jù)甚至惟一依據(jù)，將直接關(guān)系到價(jià)格聽證制度根本目的的實(shí)現(xiàn)。從法律角度來說，也就是聽證案卷具有多大的法律效力將直接決定著價(jià)格聽證會的實(shí)際效果。價(jià)格聽證制度的實(shí)踐業(yè)已顯示，聽證案卷法律效力的不明確已經(jīng)成為價(jià)格聽證流于形式的“罪魁禍?zhǔn)住保粡母旧辖鉀Q聽證案卷對價(jià)格決策機(jī)關(guān)的拘束作用，價(jià)格聽證制度的困境也許永遠(yuǎn)都無法徹底擺脫。

（一）現(xiàn)行規(guī)定：制度創(chuàng)新抑或悖論

作為我國價(jià)格聽證制度最高法律依據(jù)的《價(jià)格法》僅粗略地規(guī)定了價(jià)格聽證的適用范圍，對價(jià)格聽證筆錄只字未提。時(shí)隔五年之后，作為價(jià)格聽證制度具體實(shí)施依據(jù)的《辦法》則有了一次嘗試性突破。《辦法》第25條規(guī)定：“價(jià)格決策部門定價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會提出的意見。聽證會代表多數(shù)不同意定價(jià)方案或者對定價(jià)方案有較大分歧時(shí)，價(jià)格決策部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)申請人調(diào)整方案，必要時(shí)由政府價(jià)格主管部門再次組織聽證。”如果說此處的“應(yīng)當(dāng)充分考慮”尚屬無實(shí)質(zhì)性約束力的道德說教的話，那么，有關(guān)“多數(shù)不同意或分歧較大”的規(guī)定則隱約地表達(dá)了《辦法》對聽證會代表意見的重視，即價(jià)格決策機(jī)關(guān)必須“認(rèn)真對待”多數(shù)人的意見——或者動員聽證申請人“另起爐灶”或者重新組織聽證。可見，《辦法》雖然沒有就聽證筆錄的法律效力問題作出明確表態(tài)，但相比較《價(jià)格法》的規(guī)定來說，畢竟前進(jìn)了一大步，尤其是關(guān)于尊重多數(shù)意見的規(guī)定不失為一次重要的制度創(chuàng)新，甚至還為實(shí)踐中的某些個(gè)案所“激活”了。[xvii]

然而，該條規(guī)定卻引發(fā)了學(xué)界極大的爭議。爭議的焦點(diǎn)就在于此處的“多數(shù)不同意”。如果承認(rèn)這一規(guī)定真的具有約束力的話，那么在價(jià)格聽證會結(jié)束之前就必須要核對贊成或反對的代表人數(shù)，甚至還要進(jìn)行最終票決。但是，一旦實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的簡單民主制原則，勢必又有可能混淆價(jià)格聽證會程序與現(xiàn)行價(jià)格決策程序。正如有的論者所言：“盡管聽證會體現(xiàn)了政府決策的民主化，但是，聽證會本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、機(jī)會均等、多數(shù)決定原則之上的決策程序，而聽證會只是政府機(jī)關(guān)決策前的一種征求意見程序，聽證會本身并不決策。正因?yàn)槿绱耍犠C會的運(yùn)作過程與民主的運(yùn)作過程存在著很大的差別。……民主必須根據(jù)多數(shù)人的意見決策，而聽證會完全有可能采納少數(shù)派的意見。”[xviii]問題在于，如果不計(jì)算贊成或反對的代表人數(shù)，或者最終不付諸表決的話，如何體現(xiàn)出“多數(shù)不同意”？又怎么可能對政府的價(jià)格決策權(quán)形成強(qiáng)有力的制約？

由此可見，作為現(xiàn)行價(jià)格聽證制度法律依據(jù)的《價(jià)格法》與《辦法》之間隱含著極為深刻的矛盾，具體表現(xiàn)為聽證會民主性與價(jià)格決策行政性之間的激烈沖突。在這一沖突的背后其實(shí)還隱藏著一個(gè)更為根本的問題，即我們究竟需要一個(gè)什么樣的價(jià)格聽證會？

（二）問題癥結(jié)：正式抑或非正式聽證

那么，我們現(xiàn)行的價(jià)格聽證會究竟是個(gè)什么樣的聽證會呢？按照《價(jià)格法》第23條的規(guī)定，價(jià)格聽證會制度的目的在于“征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證定價(jià)的必要性和可行性”。也就是說，《價(jià)格法》所宣示的聽證會制度僅僅是政府在制定價(jià)格過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)而已，這個(gè)環(huán)節(jié)對政府最終的定價(jià)行為并沒有多少決定性作用。然而，在我國行政法治觀念大步前進(jìn)背景下所出臺的《辦法》，似乎在這個(gè)問題上又作了另一種不同的選擇。從《辦法》對價(jià)格聽證功能定位的調(diào)整和聽證程序的細(xì)致安排上都可以看出，價(jià)格聽證是一種比較嚴(yán)格的聽證，一種“少而精”的聽證。

上述推論也可以從當(dāng)下學(xué)界對價(jià)格聽證屬性不同的分析中得出。自王名揚(yáng)教授在《美國行政法》一書中提出聽證可以劃分為正式聽證和非正式聽證以來，這一對范疇業(yè)已成為我國行政法學(xué)界通用的分析工具。[xix]一般認(rèn)為，正式聽證與非正式聽證的劃分標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)節(jié)的繁簡或者是公眾參與的方式和程度。其中，正式聽證又稱“審判型聽證”，意指“行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)和作出行政決定時(shí)，舉行正式的聽證會，使當(dāng)事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、詢問證人，行政機(jī)關(guān)基于聽證筆錄作出決定的程序”；非正式聽證又稱“辨明型聽證”，意指“行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出行政裁決時(shí)，只須給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會，以供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)無須基于筆錄作出決定的程序”。[xx]運(yùn)用這一分析工具，國內(nèi)學(xué)者對價(jià)格聽證會的歸屬作出了兩種截然不同的定位：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，價(jià)格聽證具有準(zhǔn)立法的性質(zhì)，是一種立法性聽證，在種類上歸屬于正式聽證；[xxi]另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，正式聽證具有司法化特征，價(jià)格法中的聽證會非嚴(yán)格意義上的正式聽證，而是聽取意見的方式，屬咨詢型的聽證。[xxii]

按照上述邏輯，如果我們選擇的是作為正式聽證的價(jià)格聽證的話，那么價(jià)格決策就必須基于聽證筆錄作出，多數(shù)聽證代表的意見將直接決定著最終的定價(jià)行為；反之，如果我們選擇的是作為非正式聽證的價(jià)格聽證的話，那么價(jià)格決策就不需要按照聽證筆錄作出，即便多數(shù)聽證代表表示異議，價(jià)格決策機(jī)關(guān)也照樣可以作出定價(jià)決定。選擇前者，意味著價(jià)格決策權(quán)享有主體上的分化，即價(jià)格聽證會的代表能夠?qū)嶋H分享價(jià)格主管部門所擁有的價(jià)格決策權(quán)；選擇后者，則意味著價(jià)格決策權(quán)仍然為價(jià)格主管部門所壟斷，價(jià)格聽證幾乎沒有任何存在的必要。那么，我們究竟應(yīng)該怎樣選擇呢？

（三）解決之道：案卷排他規(guī)則的引入

解鈴還需系鈴人。解決上述矛盾的關(guān)鍵就在于澄清正式聽證與非正式聽證絕對劃分的誤區(qū)。誠然，在西方行政法治發(fā)達(dá)國家如美國，在經(jīng)歷了廣泛的聽證實(shí)踐之后，按照社會公正與行政效能相平衡的原則對聽證進(jìn)行細(xì)致區(qū)分無疑是必要的。但是，對于行政法治剛剛起步、聽證制度正艱難運(yùn)行的當(dāng)下中國而言，談?wù)撜铰犠C與非正式聽證的劃分卻為時(shí)尚早。在一個(gè)程序意識和法治傳統(tǒng)極度匱乏的國度里，大力推行嚴(yán)格而規(guī)范的行政聽證制度、盡快培育全體社會成員尤其是行政權(quán)力行使者的程序法觀念才是第一要?jiǎng)?wù)。

令人警惕的是，當(dāng)下流行的正式聽證與非正式聽證的劃分已經(jīng)給人以“聽證筆錄排他是正式聽證的專有制度”的誤導(dǎo)。其實(shí)，無論是正式聽證還是非正式聽證，充其量只有程序繁簡方面的差別，在本質(zhì)上都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出正當(dāng)程序的基本要求——事前告知、說明理由、聽取意見等。誠如季衛(wèi)東先生所言：“隨著程序的展開，人們的操作越來越受到限制。……經(jīng)過程序認(rèn)定的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無可動搖的真正的過去。”[xxiii]因此，只要是經(jīng)過既定行政程序的過濾，行政案卷所記載的各種事實(shí)、證據(jù)材料都應(yīng)當(dāng)具有排他性的法律效力，任何未經(jīng)行政程序認(rèn)定的事實(shí)及證據(jù)都不能作為行政決定作出

的依據(jù)。

其實(shí)，當(dāng)我們將目光投向域外行政程序法典的規(guī)定時(shí)，不難看出，無論是英美法系還是大陸法系國家或地區(qū)，無不確立了案卷排他性規(guī)則。美國《聯(lián)邦行政程序法》（1946年）第556條（e）款規(guī)定：“證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請書，構(gòu)成按照本編第557節(jié)規(guī)定作出裁決的唯一案卷。”這便是美國行政程序法中著名的“案卷排他性原則”。正如學(xué)者所言：“如果行政機(jī)關(guān)的裁決不以案卷為根據(jù)，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無實(shí)際意義。”[xxiv]奧地利《普通行政程序法》（1991年）第15條規(guī)定，聽證筆錄對聽證過程與標(biāo)的有充分的證據(jù)力，除非有相反的證明。德國、日本及我國臺灣地區(qū)的行政程序法雖然只是規(guī)定行政機(jī)關(guān)“斟酌”聽證筆錄作出行政決定，但行政機(jī)關(guān)在聽證程序之外獲取的事實(shí)、證據(jù)材料同樣必須經(jīng)過相對人的質(zhì)證之后才能作為行政決定作出的依據(jù)。例如，日本《行政程序法》（1993年）第25條即規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)鑒于聽證終結(jié)后所發(fā)生之情事，認(rèn)有必要時(shí)，得退回主持人再開聽證。”我國臺灣地區(qū)《行政程序法》（1999年）第66條也規(guī)定：“聽證終結(jié)后，決定作成前，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，得再為聽證。”上述規(guī)定既是案卷排他規(guī)則必然的延伸性要求，也是其自身實(shí)現(xiàn)的必要保障。正如學(xué)者所言，案卷排他性的精髓恰恰在于“行政機(jī)關(guān)裁決所依據(jù)的事實(shí)證據(jù)必須是當(dāng)事人知曉并經(jīng)過辯論的，行政機(jī)關(guān)不得以當(dāng)事人不知曉和未論證的事實(shí)作為裁決的依據(jù)。”[xxv]可見，在對待聽證案卷法律效力的問題上，各國的規(guī)定是殊途同歸的。

對于中國這樣一個(gè)正在積極推進(jìn)行政程序法治化的國家來說，確立“案卷排他性”規(guī)則無疑具有深遠(yuǎn)的意義。可以說，案卷排他是以行政相對人程序參與權(quán)有效制約行政權(quán)的根本性制度保障。其實(shí)，從我國《行政許可法》關(guān)于許可聽證筆錄法律效力規(guī)定的數(shù)度變遷中，我們也可以“讀出”立法者確立我國行政案卷排他規(guī)則的巨大努力。從“征求意見稿”的“不做任何規(guī)定”，到“草案”的“應(yīng)當(dāng)充分考慮”，最后到正式法律文本的“應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定”，這其中雖蘊(yùn)涵著驚心動魄的權(quán)力博弈，但畢竟代表了案卷排他規(guī)則在我國局部行政領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)。毋庸置疑，這一成功的立法經(jīng)驗(yàn)值得在價(jià)格聽證領(lǐng)域推廣。為此，筆者建議可將《辦法》第25條中的“應(yīng)當(dāng)充分考慮”直接修改為“聽證案卷所記載的意見應(yīng)當(dāng)作為價(jià)格決策部門定價(jià)的主要依據(jù)”。同時(shí)，要進(jìn)一步細(xì)化“多數(shù)不同意”的規(guī)定，從而確保案卷排他規(guī)則的落實(shí)。筆者認(rèn)為，倘若我國價(jià)格聽證代表的遴選機(jī)制能夠真正實(shí)現(xiàn)前文所述的四大轉(zhuǎn)變，那么就完全可以通過票決來確定是否屬于“多數(shù)不同意”。鑒于專家代表與價(jià)格事項(xiàng)并無直接利害關(guān)系，因而不應(yīng)參加最終票決，只要其他與會聽證代表有一半以上對申請人的定價(jià)方案不同意，價(jià)格決策部門就應(yīng)協(xié)調(diào)申請人調(diào)整方案，或者再次組織聽證。

此外，為了切實(shí)地保障價(jià)格聽證制度功能的實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注與案卷排他規(guī)則相匹配的相關(guān)善后制度的建設(shè)。筆者認(rèn)為，如下兩項(xiàng)制度是不可或缺的：（1）說明理由制度。政府價(jià)格主管部門在向社會公布定價(jià)的最終結(jié)果時(shí)，必須同時(shí)說明其定價(jià)的決策過程和依據(jù)考量，以便增強(qiáng)價(jià)格決策的透明度，進(jìn)而彰顯其決策的正當(dāng)性。（2）法律救濟(jì)制度。當(dāng)聽證代表或其他與價(jià)格決策事項(xiàng)有利害關(guān)系的人對最終的定價(jià)方案不服時(shí)，有權(quán)提出行政復(fù)議或者行政訴訟。伴隨著北京市高級人民法院對“喬占祥訴鐵道部春運(yùn)提價(jià)行政訴訟案”[xxvi]以及南京市中級人民法院對“陳歧松訴南京市物價(jià)局不服行政許可行為案”[xxvii]終審行政判決的作出，價(jià)格聽證爭議事項(xiàng)入訴已經(jīng)沒有任何障礙。伴隨著司法力量的審慎介入，人們有理由相信，中國價(jià)格聽證制度困境的擺脫已為時(shí)不遠(yuǎn)！

注釋：

[i]參見趙燕華等：《聽而不證流于形式——廣州市民直言聽證會貶值》，載《報(bào)刊文摘》2002年10月27日第1版。

[ii]參見彭宗超等：《聽證制度：透明決策與公共治理》，清華大學(xué)出版社2004年版，第67頁。

[iii]參見農(nóng)夫：《聽證會代表的共識》，載《南方周末》2002年10月17日第23版。

[iv]參見盧堯、王慧慧：《安徽公路價(jià)格聽證：為何沒有民工的聲音？》，/chinese/difang/97398.htm.

[v]參見紀(jì)雯、孔祥宏：《聽證代表：南京公交票價(jià)0.7元漲幅太大》，/xhrbw/gb/content/2002-07/27/content_82159.htm.

[vi]統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，參加鐵路票價(jià)聽證會的5名專家代表中就有4人同經(jīng)營者代表一樣，贊成政府指導(dǎo)價(jià)和票價(jià)上浮，占全部專家代表的80%；而只有1名代表反對實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和票價(jià)上浮，僅占全部專家代表的20%.這一耐人尋味的比例表明了推薦、指定方式對專家代表公正行使話語權(quán)有多么大的負(fù)面影響。參見湛中樂、鄧淑珠：《價(jià)格聽證制度的確立及成功實(shí)踐》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2003年第5期。

[vii]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1972年版，第82頁。

[viii]參見盧堯、王慧慧：《安徽公路價(jià)格聽證：為何沒有民工的聲音？》，/chinese/difang/97398.htm.

[ix]參見本報(bào)訊：《教育收費(fèi)：天津辦起聽證會》，載《中國教育報(bào)》2002年1月20日第2版。

[x]參見盧堯、王慧慧：《安徽公路價(jià)格聽證：為何沒有民工的聲音？》，/chinese/difang/97398.htm.

[xi]參見湛中樂、鄧淑珠：《價(jià)格聽證制度的確立及成功實(shí)踐》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2003年第5期。

[xii]參見周漢華：《對我國聽證會制度發(fā)展方向的若干思考》，載《南方周末》2003年5月8日A7版。

[xiii]參見彭宗超等：《聽證制度：透明決策與公共治理》，清華大學(xué)出版社2004年版，第58頁。

[xiv]在2004年7月召開的廣州市管道煤氣價(jià)格聽證會上，許多代表就對此次聽證會的組織者——廣州市物價(jià)局指派其下屬機(jī)構(gòu)廣州市成本調(diào)查大隊(duì)對煤氣公司申請材料進(jìn)行成本核算的做法的公正性提出了質(zhì)疑。參見趙燕華等：《聽而不證流于形式——廣州市民直言聽證會貶值》，載《報(bào)刊文摘》2002年10月27日第1版。

[xv]參見趙承、徐清揚(yáng)：《請大眾參與——廣東春運(yùn)公路客運(yùn)價(jià)格聽證會透視》，/news/2001-12/08/content_153581.htm.

[xvi]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年

版，第57頁。

[xvii]以價(jià)格聽證制度實(shí)施較好的青島市為例，在其舉行的十余次價(jià)格聽證會后，物價(jià)部門對聽證代表在會上所發(fā)表的意見都給予了充分尊重，并在隨后的定價(jià)中得到了體現(xiàn)。除了前文所提及的2000年6月和8月圍繞教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整召開兩次聽證會以外，在2001年7月召開的自來水調(diào)價(jià)聽證會上，由于聽證會代表普遍反對調(diào)價(jià)方案，導(dǎo)致最終沒有漲價(jià)。在這里，人們看到，《辦法》的規(guī)定得到了強(qiáng)有力的落實(shí)。參見劉海梅：《中國聽證聽證大事回顧》，/GB/guandian/28296/1979219.html.

[xviii]周漢華：《對我國聽證會制度發(fā)展方向的若干思考》，載《南方周末》2003年5月8日A7版。

[xix]王名揚(yáng)：《美國行政法》（上），中國法制出版社1995年版，第418頁。

[xx]參見應(yīng)松年主編：《行政程序法立法研究》，中國法制出版社2001年版，第518—519頁。

[xxi]參見張娟：《透析聽證制度——兼對我國價(jià)格聽證制度的思考》，載《安徽大學(xué)法律評論》2002年第1期。

[xxii]參見程雁雷：《對劃分正式聽證和非正式聽證標(biāo)準(zhǔn)的思考》，載《行政法學(xué)研究》2002年第4期。

[xxiii]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第19頁。

[xxiv]王名揚(yáng)：《美國行政法》（上），中國法制出版社1995年版，第493頁。

[xxv]蔣勇等：《行政聽證程序研究與適用》，警官教育出版社1997年版，第211頁。

[xxvi]詳情參見北京市高級人民法院行政判決書（2001）年高行終字第39號。

[xxvii]詳情參見陶偉東、趙雪雁（南京市中級人民法院）：《陳歧松訴南京市物價(jià)局不服行政許可行為案評析》，/aljx/……%5Caljx%5Cxz%5Cxzan_xz.htm.