導(dǎo)語：行政領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］：領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任形式的總稱，在具體認(rèn)定時(shí)可細(xì)分為非法律責(zé)任（即政治責(zé)任）和法律責(zé)任（可劃分為行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任）。就行政領(lǐng)導(dǎo)人而言，是否要承擔(dān)行政責(zé)任的關(guān)鍵在于有無實(shí)施違反行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的行為。行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的表現(xiàn)形式雖然紛繁復(fù)雜，卻總以利益的妥善衡量、資源的合理分配、程序的適當(dāng)關(guān)注和組織的正常運(yùn)作等為依托，其實(shí)質(zhì)是行政裁量權(quán)的運(yùn)作。因此，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的認(rèn)定，必須以違反行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的責(zé)任行為為標(biāo)準(zhǔn)，正確劃分合理裁量行為與違法行為的界限，依此方能作出準(zhǔn)確的處理。

［關(guān)鍵詞］：領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，行政責(zé)任，行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，行政裁量

一、引言

在中央加大打擊腐敗的力度、政府希冀通過法治行政樹立政府權(quán)威的過程中，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任一詞成為媒體報(bào)道、群眾評(píng)價(jià)、網(wǎng)絡(luò)論壇上頻繁曝光的字眼。遺憾的是，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的認(rèn)識(shí)大多側(cè)重于“重要性”的呼吁。學(xué)者的研究往往以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任為主線，認(rèn)為腐敗問題屢禁不止、違規(guī)行政居高不下的原因是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究力度不夠，亦有人提出“我們是副職責(zé)任制嗎”的質(zhì)疑。實(shí)踐部門也以加大領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的認(rèn)定與追究為已任，甚至出現(xiàn)了過于嚴(yán)厲的規(guī)定和處理：或是讓領(lǐng)導(dǎo)人為下屬純系個(gè)人的行為負(fù)責(zé)，而不問事前領(lǐng)導(dǎo)人是否已經(jīng)作過周詳?shù)牟贾谩⒂羞^反復(fù)的強(qiáng)調(diào)（筆者將之概括為連帶責(zé)任追究模式）；或是讓領(lǐng)導(dǎo)人為客觀事實(shí)的發(fā)生承擔(dān)后果，而無視科學(xué)技術(shù)發(fā)展的不可預(yù)測(cè)性、自然災(zāi)害發(fā)生的無法預(yù)防性（筆者將之概括為客觀事實(shí)責(zé)任追究模式）。

不追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，或總是由副職領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)責(zé)任，偏離了法治行政下塑造責(zé)任政府的預(yù)期目標(biāo)，損害了權(quán)責(zé)明晰、以責(zé)任規(guī)范和約束權(quán)力的制度功能。但一味從嚴(yán)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的作法，亦與領(lǐng)導(dǎo)行為內(nèi)在的靈活、應(yīng)變特性相左，從而束縛領(lǐng)導(dǎo)人的工作，挫傷其積極性。尤其是實(shí)踐中，對(duì)不同形式的領(lǐng)導(dǎo)行為不加區(qū)分地按同一標(biāo)準(zhǔn)作出認(rèn)定的處理方式，更會(huì)引發(fā)責(zé)任追究上的混亂。

領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任認(rèn)定與追究的現(xiàn)狀，向我們提出了以下不可回避的問題：什么是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任？不同的領(lǐng)導(dǎo)行為在追究責(zé)任時(shí)是否應(yīng)遵循不同的路徑？領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與行政責(zé)任的關(guān)系如何？在何種情況下應(yīng)該認(rèn)定與追究行政責(zé)任？如何才能正確地認(rèn)定與追究行政領(lǐng)導(dǎo)人的行政責(zé)任？本文將試圖從行政法角度對(duì)上述問題作一回應(yīng)。

二、認(rèn)定行政責(zé)任的前提：領(lǐng)導(dǎo)人身份與責(zé)任辨析

（一）為“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”正名

領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是中國政府意欲樹立政府權(quán)威的重要舉措，但“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”一詞，在理論研究與實(shí)踐操作中的使用非常的混亂，以下幾種場(chǎng)合都可能出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”一詞：（1）只要行為主體是領(lǐng)導(dǎo)人，不論其實(shí)施何種行為引發(fā)的后果，都稱為“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”；（2）將“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”等同于政治責(zé)任或行政責(zé)任中的一種，當(dāng)某一領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任或行政責(zé)任時(shí)，就認(rèn)為是承擔(dān)“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”；（3）認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”是一種和“失職”、“瀆職”并列的情形，造成“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”內(nèi)涵上的難以界定。

筆者以為，所謂的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)行為時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任形式的總稱。它并不是一個(gè)規(guī)范化的術(shù)語，在個(gè)案中應(yīng)該根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)行為的性質(zhì)認(rèn)定具體的責(zé)任形式。由于領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施的行為包括法律行為和非法律行為兩種形式，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任也可以劃分為法律責(zé)任和非法律責(zé)任。法律責(zé)任，顧名思義，就是指領(lǐng)導(dǎo)人必須確保自己的領(lǐng)導(dǎo)行為合法，若領(lǐng)導(dǎo)行為違反了法律規(guī)定，則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。依據(jù)不同領(lǐng)導(dǎo)行為違反法律性質(zhì)的不同，具體可區(qū)分為行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。與此相反，所謂的非法律責(zé)任主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的政治行為，即當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施的政治方針、策略等行為不能為民眾接受時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，反映的是民眾的意愿，與法律規(guī)定無關(guān)。

（二）身份與責(zé)任的對(duì)應(yīng)：領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的具體形式

1.作為政黨成員的政治領(lǐng)導(dǎo)人及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政治責(zé)任。考查在西方國家發(fā)展完善的文官制度，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，政務(wù)官與事務(wù)官的分離是該制度的一大特色。由于每一個(gè)政黨都有其預(yù)設(shè)的政治目標(biāo)及信仰，作為政黨成員的領(lǐng)導(dǎo)人必須在其領(lǐng)導(dǎo)行為中體現(xiàn)所屬政黨的價(jià)值觀念和興趣愛好，從而幫助樹立政黨權(quán)威，贏得最為廣泛的民眾支持。相反，作為政黨成員的領(lǐng)導(dǎo)人在制定政策時(shí)，如果不能確切地反應(yīng)民眾的需求，所實(shí)施的與所聽到的大相徑庭時(shí)，完全有可能因?yàn)槠洳坏轿坏恼叨灰蟪袚?dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。這種政治責(zé)任的承受，無需相關(guān)的制度考核為基礎(chǔ)，它取決于任命領(lǐng)導(dǎo)人的組織的需要，是一種不確定行為，難以預(yù)期。在奧克肖特看來，政治活動(dòng)中的人們尤如“航行于一片橫無涯際且深不可測(cè)的；這里沒有躲避風(fēng)浪的港灣，也沒有可供停泊的淺灘；這里既無起始地點(diǎn)，亦無指定的目的地。這是一項(xiàng)平穩(wěn)且又永恒地處于漂泊狀態(tài)的事業(yè)”。［1］（p.99）

反觀中國，由于實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度，我國領(lǐng)導(dǎo)人可以同時(shí)兼具政黨成員和行政人員雙重身份。因此我國領(lǐng)導(dǎo)人既不同于西方的政務(wù)官，亦區(qū)別于純粹的事務(wù)官。在具體認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任時(shí)，應(yīng)該根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)行為的性質(zhì)作出不同的認(rèn)定。只有當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施了政治行為時(shí)，才能按照政治活動(dòng)特有的規(guī)則認(rèn)定與追究政治責(zé)任，即由領(lǐng)導(dǎo)人所在的政黨決定其去留或職位。

2.作為行政體制內(nèi)部成員的行政領(lǐng)導(dǎo)人及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任。馬克思·韋伯在其著名的“以政治為業(yè)”的演講中所描述的專業(yè)官吏體制，雖然打破了貴族等級(jí)制度，實(shí)現(xiàn)了梅因“從身份到契約”的轉(zhuǎn)化，但在該體制內(nèi)部，作為保障民主的有效手段，卻是以實(shí)行嚴(yán)格的科層制為特色的。由于“社會(huì)的或政治的意義上的權(quán)力，意味著權(quán)威和上級(jí)與下級(jí)之間的一種關(guān)系”［2］（p.213），于是，一定的行政級(jí)別轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓I(lǐng)導(dǎo)人的外在特征：級(jí)別意味著權(quán)力的等級(jí)，級(jí)別意味著不同的智識(shí)，級(jí)別意味著更多的責(zé)任，級(jí)別意味著凡人的敬仰。我國1993年制定的《國家公務(wù)員暫行條例》第9條就將級(jí)別作為區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，從這個(gè)角度來說，我國現(xiàn)行行政體制中的行政領(lǐng)導(dǎo)人包括級(jí)別為13級(jí)以上的科級(jí)副職以上干部。正如法國作家巴爾扎克所言，行政體制內(nèi)部人員的職責(zé)分工呈金字塔形結(jié)構(gòu)。因此除了最高級(jí)別的行政官員外，其他所有行政領(lǐng)導(dǎo)人在行政體制內(nèi)部都兼有兩種身份：行政領(lǐng)導(dǎo)人（發(fā)出命令者）和非行政領(lǐng)導(dǎo)人（執(zhí)行命令者）。這矛盾的雙重行政身份，使行政領(lǐng)導(dǎo)人既要承擔(dān)所轄區(qū)域社會(huì)秩序的平穩(wěn)運(yùn)作、所屬組織的正常管理，又要妥善地執(zhí)行與實(shí)施上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分配的任務(wù)。而無論是哪一種行政領(lǐng)導(dǎo)行為領(lǐng)域，對(duì)行政責(zé)任的認(rèn)定都以有無實(shí)施違反行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的行政領(lǐng)導(dǎo)行為為標(biāo)準(zhǔn)。如果行政領(lǐng)導(dǎo)人因?yàn)楣室饣蜻^失，積極實(shí)施違反行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的行為或消極抵抗行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的履行，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。[①]

3.作為公民的領(lǐng)導(dǎo)人及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任、刑事責(zé)任。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人以純粹的個(gè)人身份從事社會(huì)活動(dòng)時(shí)，與其他公民一樣，要受到民事法律規(guī)范和刑事法律規(guī)范的約束。法國“權(quán)限裁定法院曾經(jīng)在莫里佐案中非常明確地認(rèn)定，個(gè)人行為的定義就是追求某個(gè)與行政職能毫無關(guān)系的目的的行

為”［3］（p.209）.當(dāng)然，個(gè)體存在的性質(zhì)在一定程度上左右著領(lǐng)導(dǎo)人的其他活動(dòng)。行政領(lǐng)導(dǎo)人在開展行政工作時(shí)，也不可避免地會(huì)受到其個(gè)人生活以及其所在群體生活習(xí)性的影響。由于手中掌握分配資源的權(quán)力，行政領(lǐng)導(dǎo)人比其他公民更有可能通過公權(quán)力的運(yùn)作達(dá)到使個(gè)人私行為合法的目的。因此行政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)自己的行為不僅僅承擔(dān)與普通公民一致的民事或刑事責(zé)任，行政領(lǐng)導(dǎo)人的部分“私人”活動(dòng)也應(yīng)成為政治責(zé)任與行政責(zé)任的關(guān)注點(diǎn)。如果行政領(lǐng)導(dǎo)人以公民身份為幌子，實(shí)際上從事著權(quán)力尋租、權(quán)錢交易時(shí)，就要揭開行政領(lǐng)導(dǎo)人的公民面紗，追究相應(yīng)的責(zé)任形式。

三、認(rèn)定行政責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)：行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的界定

區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)人的不同身份，僅僅是正確認(rèn)定責(zé)任的前提。為正確認(rèn)定行政責(zé)任，還應(yīng)該進(jìn)一步找到恰當(dāng)?shù)摹包S金分割點(diǎn)”――行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)人而言，居于管理和支配地位的身份使其掌握著更多的行政權(quán)力，為防止孟德斯鳩所說的“濫用權(quán)力”現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須采取約束和規(guī)范行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的措施。行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或是對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)人“應(yīng)為”內(nèi)容的具體描述，或是對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)人合法活動(dòng)與違法行為之間的界限劃定，因此成為有效制約行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的制度設(shè)計(jì)。若行政領(lǐng)導(dǎo)人未履行或未妥善履行行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，且這種未履行或未妥善履行的行為屬于其主觀意志能力范圍內(nèi)，就要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

（一）行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的淵源

1.憲法。憲法是我國的根本大法，也是規(guī)范行政體制設(shè)置、人員工作安排的基礎(chǔ)法律。從《中華人民共和國憲法》第88條第1款、第90條第1款、第105條第2款等規(guī)定可以看出，我國實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制。但我國憲法未對(duì)各部門首長的行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)作具體列舉，僅籠統(tǒng)規(guī)定“負(fù)責(zé)本部門工作”，且未規(guī)定除行政首長外的其他行政領(lǐng)導(dǎo)人的行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。

2.法律。從我國現(xiàn)行有效的法律來看，沒有一部法律明確規(guī)定行政領(lǐng)導(dǎo)人的具體行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。許多法律在這一領(lǐng)域處于空白狀態(tài)，一部分法律即便略有涉及，大多也采取了“實(shí)行……負(fù)責(zé)制”、“由……負(fù)責(zé)”、“由……主管”等不確定法律概念的表述方式。如《中華人民共和國國務(wù)院組織法》第7條第1款規(guī)定：“國務(wù)院秘書長在總理領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)處理國務(wù)院的日常工作。”

3.行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。從這一位階開始，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的規(guī)定出現(xiàn)了具體和細(xì)化的趨勢(shì)。如《福建省人民政府關(guān)于重大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第6條明確規(guī)定了政府各部門在加強(qiáng)安全監(jiān)督管理，防范重大安全事故的發(fā)生的5項(xiàng)職責(zé)，包括安全政策的宣傳與貫徹，防范工作的部署與實(shí)施、重大工程的審批與檢查、隱患事項(xiàng)的報(bào)告與備案等等。但這三個(gè)層面的規(guī)范數(shù)量較少，如目前可查找的具體規(guī)定行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的行政法規(guī)，僅有《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，地方性法規(guī)中的大部分也限于安全事故方面，其他行政管理領(lǐng)域的職責(zé)涉及不多。

4.行政規(guī)定。由于行政領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域較高立法層面規(guī)范的滯后性與稀缺性，現(xiàn)實(shí)中存在大量由各級(jí)人民政府或各具體職能部門制定的相關(guān)行政規(guī)定。這些行政規(guī)定大多面向內(nèi)部工作人員，具有較強(qiáng)的部門特色。鑒于行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職責(zé)分工的性質(zhì)，涉及該內(nèi)容的行政規(guī)定即便沒有經(jīng)過公布，在實(shí)踐中也仍然作為認(rèn)定是否違反行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的重要法律淵源。當(dāng)然，該行政規(guī)定在制定過程中是否遵循以往的行政慣例，以及有無采取類似于規(guī)章以上規(guī)范性文件制定程序中的措施，如聽證會(huì)、座談會(huì)等，都會(huì)影響認(rèn)定機(jī)關(guān)對(duì)該行政規(guī)定的尊重程度。

5.行政責(zé)任書。各種形式的行政責(zé)任書，是在“依據(jù)客觀需要，考慮主觀可能，既要合理，又要合法”的總原則下，自我營造競(jìng)爭(zhēng)壓力、以期明晰權(quán)責(zé)、最大程度地發(fā)揮工作熱情的有效方法。［4］（p.56）如《2003年運(yùn)城市科技依法行政目標(biāo)責(zé)任書》就將“加大對(duì)民營科技企業(yè)的認(rèn)定力度，各縣、市、區(qū)平均新認(rèn)定1－2個(gè)民營科技企業(yè)”等內(nèi)容確定為山西省科技廳廳長和運(yùn)城市科技局局長的法定職責(zé)。為打擊執(zhí)法腐敗現(xiàn)象，廣州海關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和一線業(yè)務(wù)崗位人員逐級(jí)簽定《依法行政責(zé)任書》，以期達(dá)到強(qiáng)化相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人工作責(zé)任感的目的。這種根據(jù)具體工作需要，細(xì)化、明確行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的行政責(zé)任書，普遍存在于各具體行政部門，成為落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制的重要舉措。在規(guī)制緩和、參與行政不斷發(fā)展的行政國家中，以契約方式收集信息達(dá)到更好地分配權(quán)責(zé)的“責(zé)任書”模式理應(yīng)成為認(rèn)定與追究行政領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的法定依據(jù)。

5.“軍令狀”。行政領(lǐng)導(dǎo)人在特殊情況時(shí)立下的“軍令狀”，若令狀中預(yù)設(shè)的目標(biāo)表達(dá)了該行政領(lǐng)導(dǎo)人欲“嚴(yán)于律已”的真實(shí)意愿，則可將其視之為對(duì)社會(huì)作出的承諾。承諾一經(jīng)作出，勢(shì)必引發(fā)公民對(duì)承諾結(jié)果的預(yù)期，盡管并不是所有對(duì)政策的預(yù)期都可以納入司法保護(hù)的范疇，但行政領(lǐng)導(dǎo)人能否恪守自己的承諾、有無抵毀誠信政府的行徑，自然應(yīng)成為評(píng)判領(lǐng)導(dǎo)人行政績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。

分析至此，似乎行政規(guī)定、責(zé)任書和“軍令狀”作為補(bǔ)充的“法”淵源地位已經(jīng)毋庸置疑，但對(duì)這些“法”形式自身正當(dāng)性的追問卻為我們敲響了警鐘：行政規(guī)定中充斥著大量毫無根據(jù)的連帶責(zé)任或客觀事實(shí)責(zé)任[②]，行政責(zé)任書中彌漫著以強(qiáng)制性指令取代共同磋商機(jī)制的氣息[③]，個(gè)人的“軍令狀”更是成為強(qiáng)迫下級(jí)官員按照自定標(biāo)準(zhǔn)行事的工具。依此“法”形式作出的認(rèn)定與追究行政領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任決定，實(shí)際上背離了法治精神和制度的預(yù)設(shè)目標(biāo)。尤其在決定結(jié)果涉及行政領(lǐng)導(dǎo)人作為公民的基本權(quán)利時(shí)，如撤職、開除處分實(shí)際上剝奪了被處分人從事工作的權(quán)利，影響到憲法規(guī)定的生存權(quán)，降任、減俸直接影響的是公民受憲法保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)，作為“法”依據(jù)形式的行政規(guī)定、行政責(zé)任書和“軍令狀”，即便沒有上位法的直接規(guī)范，也應(yīng)符合法治行政的基本原則。也就是說，即使是國家處在危難之中，決策的做出也不能違背原則所保障的基本價(jià)值，它涉及“自由、隱私、責(zé)任、平等、機(jī)會(huì)等將人尊重為理性人”［5］（P.8）的基本需求，否則就要否定其法拘束效力。因此，當(dāng)行政規(guī)定、行政責(zé)任書和“軍令狀”因違背基本原則而喪失自身的正當(dāng)性時(shí)，就不能成為認(rèn)定與追究行政領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的法定依據(jù)。

（二）行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的具體表現(xiàn)

上述分析顯示，為保障行政領(lǐng)導(dǎo)行為的靈活與便利，在涉及行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)時(shí)，大多表現(xiàn)為籠統(tǒng)的、大概的授權(quán)。因此，在更多的時(shí)候，行政領(lǐng)導(dǎo)人的行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)呈現(xiàn)為多樣態(tài)的、零散的、個(gè)性化的措施。然而，不論行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的形式如何，行政領(lǐng)導(dǎo)人處于統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)各部門運(yùn)作的地位特征，使其在采取各種措施時(shí)總是基于共同的考慮：減少相關(guān)的矛盾沖突、推動(dòng)和諧發(fā)展、促進(jìn)組織團(tuán)結(jié)、提高行政管理效率。于是，不論行政領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)于哪一個(gè)具體行政部門、處于何一行政級(jí)別，行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)總表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面，只不過程度和范圍有所差異。

1.利益的妥善衡量。在授益行政日益發(fā)展的今天，人們對(duì)行政的理解，已經(jīng)從法律授權(quán)下的侵害范疇越來越多地轉(zhuǎn)移到受影響利益在行政過程中的應(yīng)有關(guān)注上。尤其在政治、經(jīng)濟(jì)、文化需求呈現(xiàn)多元化的社會(huì)中，維持穩(wěn)定公共秩序的行政管理職

責(zé)，更多地表現(xiàn)為協(xié)調(diào)、緩和各種不同利益團(tuán)體之間的矛盾與沖突。“當(dāng)政府必須在互相沖突的權(quán)利主張之間選擇時(shí)，‘權(quán)衡’是一個(gè)恰當(dāng)?shù)脑~匯。在這種情況之下，政府所能做的，就是估計(jì)互相沖突的權(quán)利的是非曲直，然后，根據(jù)自己的估計(jì)來行動(dòng)。”［6］（P.263）

但是，利益沖突的各方并不總是“相同級(jí)別”的選手，因此行政領(lǐng)導(dǎo)人必須引導(dǎo)相關(guān)部門聽取“不同的聲音”，了解不一樣的需求。特別是在部分利益團(tuán)體具備通過贊助或信息供應(yīng)等方式左右行政領(lǐng)導(dǎo)人決策的能力時(shí)，為相對(duì)弱勢(shì)的利益群體提供表達(dá)觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)，緩和沖突各方的矛盾、糾正工作中的不當(dāng)利益傾向就成為行政領(lǐng)導(dǎo)人的主要工作職責(zé)。若行政領(lǐng)導(dǎo)人不能妥善衡量各種利益，使“受管制利益或受保護(hù)利益在行政決定過程中得到了相對(duì)過分的代表”［7］（p.65），就會(huì)“導(dǎo)致一種持續(xù)的有利于這些利益的政策偏向”[④]，從而激化社會(huì)矛盾。如城市拆遷過程中，被拆遷戶由于利益?zhèn)€體的分散性、專業(yè)知識(shí)的欠缺性等諸多因素，往往難以集中力量表達(dá)“心聲”，容易成為利益衡量中的漠視群體。這也是有關(guān)拆遷問題投訴比例大幅上漲情況出現(xiàn)的主要原因。因此，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的行政領(lǐng)導(dǎo)人在制定房屋拆遷政策時(shí)，應(yīng)特別關(guān)注該利益團(tuán)體的意見，必要時(shí)應(yīng)通過組織社會(huì)調(diào)查、舉辦來訪接待、開通網(wǎng)絡(luò)信箱等方式，為相對(duì)弱勢(shì)的利益群體提供表達(dá)觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)，并在拆遷期限、拆遷補(bǔ)償?shù)确矫媲袑?shí)考慮他們的困難。

2.資源的合理分配。行政國家向福利國家轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)，使行政機(jī)關(guān)不再是立法意圖的“傳送帶”，相反，執(zhí)行法律之外的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)任務(wù)成為工作中的重頭戲。行政任務(wù)的變化，促使作為行政機(jī)關(guān)高級(jí)官員的行政領(lǐng)導(dǎo)人轉(zhuǎn)變組織與管理模式，尤其是擁有許可、審批權(quán)限的部門行政領(lǐng)導(dǎo)人，更要注重行政處理背后資源的合理分配問題，在開源節(jié)流的同時(shí)提高行政效率。以環(huán)境資源為例，由于“環(huán)境問題廣泛的利益沖突，本身是個(gè)資源有效分配的問題”［8］（p.30），因此，在許可企業(yè)經(jīng)營的同時(shí)必須采取措施最大限度地保護(hù)可能受污染的環(huán)境，使政策效果的受益和成本負(fù)擔(dān)對(duì)社會(huì)整體而言達(dá)到公平分配的效果。在我國，各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門通常采用與企業(yè)之間簽訂環(huán)境影響報(bào)告書的方式，保護(hù)有限的環(huán)境資源。雖然報(bào)告書的具體內(nèi)容視污染程度、企業(yè)規(guī)模等情況而異，但保護(hù)有限環(huán)境資源的目的總會(huì)引領(lǐng)著主持該項(xiàng)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)人，注意協(xié)定條款的設(shè)計(jì)，包括從數(shù)量、裝置、原料、選址等多個(gè)方面對(duì)企業(yè)的廢水廢氣排放加以控制。

3.程序的適當(dāng)關(guān)注。由于行政靈活性的內(nèi)在要求，使以立法的形式明確行政領(lǐng)導(dǎo)人在政策形成過程中的具體權(quán)限，成為“烏托邦”的理想。更切合實(shí)際的作法，應(yīng)為關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)行為的過程，使行政領(lǐng)導(dǎo)人在達(dá)致管理目標(biāo)期間遵循正當(dāng)程序的基本要求。以“提出一定的行政目標(biāo)，制定其政策，提供實(shí)施的計(jì)劃，或曰實(shí)施政策及事業(yè)內(nèi)容”的行政計(jì)劃為例，“計(jì)劃的規(guī)定內(nèi)容，從開始到具體的細(xì)微的部分，都沒有確定的完結(jié)性，包括著所謂非完結(jié)性、空白性的特征”。［9］（p.215）若要求詳盡具體地規(guī)定行政領(lǐng)導(dǎo)人在制定、實(shí)施行政計(jì)劃過程中的行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，實(shí)則抹殺了行政領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)情事的變遷靈活、變通地發(fā)展、修正計(jì)劃的優(yōu)點(diǎn)。但如果放任行政領(lǐng)導(dǎo)人制定、改變行政計(jì)劃，尤其是一些“具行政法法源效果”的約束性計(jì)劃，無疑背離了法治行政的精神，成為恣意行政滋生的“溫床”。如我國很多區(qū)域城市規(guī)劃有過多個(gè)版本，始終不能貫徹始終。一屆政府有一屆政府的規(guī)劃，部分地方拆了建、建了拆，浪費(fèi)了不少財(cái)力、人力和物力，“長官意志”成為規(guī)劃頻繁變動(dòng)的最主要因素，因信任規(guī)劃作出投資的個(gè)人和組織為此苦不堪言。有鑒于此，各國均采取廣泛授權(quán)與程序設(shè)計(jì)相結(jié)合的方式規(guī)范行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以獲得最佳的雙贏結(jié)果。[⑤]當(dāng)然，為保障行政效率，不同行政計(jì)劃的公開程度有所差異，聽證的要求也僅限于涉及土地利用價(jià)值轉(zhuǎn)變與重大公共設(shè)施或事業(yè)的設(shè)置。

4.組織的正常運(yùn)作。行政領(lǐng)導(dǎo)人在扮演所轄區(qū)域行政事務(wù)最高管理者的同時(shí)，也是機(jī)關(guān)全體工作人員的主管，因此在他領(lǐng)導(dǎo)下的職員的效率和服務(wù)成績(jī)的表現(xiàn)，也成行政領(lǐng)導(dǎo)人行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的重要內(nèi)容。在等級(jí)制的官僚體制中，上級(jí)必須指示自己的下級(jí)行事，給他們提供完成工作所需要的資金，為了職責(zé)分配和執(zhí)行監(jiān)督適當(dāng)?shù)厥跈?quán)給下級(jí)。相應(yīng)地，“他們也為自己的下級(jí)如何使用所提供的資金和如何實(shí)施所授權(quán)力去完成任務(wù)而負(fù)責(zé)”［10］（p.65）。但是，這種為下屬負(fù)責(zé)的客觀責(zé)任的承擔(dān)，仍要以行政領(lǐng)導(dǎo)人清楚職責(zé)分配的界限并保證下屬在其授權(quán)范圍內(nèi)行政為前提。純系下屬個(gè)人的主觀因素導(dǎo)致的違反職責(zé)的行為，不是行政領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的追究范圍。即便是適當(dāng)?shù)倪B帶責(zé)任，也應(yīng)與毫無緣由的“連坐”相區(qū)分。雖然許多事故確實(shí)可以通過加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督予以避免，但是，同樣也有一定的事故發(fā)生比例是領(lǐng)導(dǎo)人以外的因素所決定的。“不是常常發(fā)現(xiàn)，一時(shí)的憤怒和直接的利益，對(duì)人們行為的控制，比對(duì)政策、效用或正義的全面或長遠(yuǎn)的考慮，更為有力、更為專橫嗎？”［11］（p.2）這種人類固有的性格特征，并不是領(lǐng)導(dǎo)得當(dāng)、工作到位就可以改變的事實(shí)。如果讓領(lǐng)導(dǎo)人為這樣的事實(shí)承擔(dān)責(zé)任，自然是不合理的。

四、認(rèn)定行政責(zé)任的難點(diǎn)：違法的判斷

美國著名行政法學(xué)家K·C·戴維斯認(rèn)為，裁量權(quán)是政府的必須工具，“無論何時(shí)對(duì)行政權(quán)加以有效制約，都會(huì)為公共官員留出選擇作為還是不作為的裁量權(quán)”［12］（p.4）。尤其是在充斥著資訊不完全、技術(shù)不確定以及未來不可預(yù)知的行政領(lǐng)導(dǎo)行為領(lǐng)域，明示或默示授予行政裁量權(quán)的方式，成為解決立法滯后性、立法語言單義性和行政事務(wù)多變性、行政生活繁雜性之間矛盾的主要方法。當(dāng)法律法規(guī)明確界定行政領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)時(shí)，有無違法的判斷只需求證行政領(lǐng)導(dǎo)行為是否符合已有的規(guī)定。但大量不確定的行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，為行政領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的準(zhǔn)確認(rèn)定設(shè)置了障礙：某一具體行政領(lǐng)導(dǎo)行為，究竟是一種合理的裁量行為，亦或已經(jīng)違反了行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，應(yīng)該追究相應(yīng)的行政責(zé)任？于是，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)行為是否違法的判斷，在存在裁量的領(lǐng)域，就轉(zhuǎn)化為對(duì)合理裁量與裁量瑕疵之間的分界。

（一）濫用行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

1.實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)行為的目的與授予行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的立法原意相左。所謂目的相左，未必是指目的本身惡劣，只是相對(duì)于法定的授權(quán)目的而言，行政領(lǐng)導(dǎo)行為的目的與之不符合。考慮到行政事務(wù)的復(fù)雜性與多變性特征，對(duì)采取何種具體措施通常授權(quán)給行政領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)實(shí)際情況判斷，但不論何種途徑，最終都應(yīng)達(dá)致預(yù)設(shè)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這在制定與實(shí)施行政計(jì)劃領(lǐng)域尤為明顯，所謂計(jì)劃行為，本身就是“指為了以最好的方式實(shí)現(xiàn)根據(jù)現(xiàn)有條件確定的目標(biāo)而進(jìn)行系統(tǒng)和理性設(shè)計(jì)的過程，是為了實(shí)現(xiàn)特定的制度設(shè)計(jì)而協(xié)調(diào)各種不同的，甚至相互沖突的利益的過程”［13］（p.180）.因此，不論實(shí)施計(jì)劃過程中采取了何種具體措施，只要該措施合法且有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)定的行政目標(biāo)，都屬于行政領(lǐng)導(dǎo)的合理裁量范圍內(nèi)。相反，如果行政領(lǐng)導(dǎo)人出于預(yù)設(shè)目標(biāo)之外的目的，實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)行為，就應(yīng)認(rèn)定為是對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的濫用。當(dāng)然，如果該不適當(dāng)目的本身符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體趨勢(shì)，則可追究較輕的行政責(zé)任。

2.行

政領(lǐng)導(dǎo)行為的作出未能全面考慮相關(guān)的利益需求。上述第三部分的分析顯示，利益的妥善衡量是行政領(lǐng)導(dǎo)人的重要職責(zé)。在此過程中，行政領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)基于其獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)地位，通觀全局，綜合考量各種因素。尤其是重大決策作出前的參與程序設(shè)計(jì)，為各種利益團(tuán)體相互博弈提供了舞臺(tái)，行政領(lǐng)導(dǎo)人在作出決定前必須對(duì)在行政程序中的各種呼聲予以分析比較，排除不相關(guān)請(qǐng)求，厘清各種利益之間的輕重關(guān)系。“裁量之作成若只執(zhí)意去追求‘公益’，如國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通秩序、善良風(fēng)俗等，而不同時(shí)就涉案?jìng)€(gè)人的‘私益’為衡量，或衡量時(shí)顯示未按其應(yīng)有之比重為之者，均因違反‘應(yīng)予衡量原則’而構(gòu)成裁量濫用。”①同時(shí)，在決定涉及行政相對(duì)人重大權(quán)益時(shí)，還應(yīng)就未采納其意見的理由作出說明。“沒有充分的理由，行政機(jī)關(guān)未能考慮或采用行為過程中可選擇的對(duì)問題解決非常重要的方法”［14］，亦構(gòu)成對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的濫用。

3.行政領(lǐng)導(dǎo)行為的實(shí)施系轉(zhuǎn)嫁行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的舉措。為提高行政效率，充分利用有限的人力、物力，行政領(lǐng)導(dǎo)人必須合理配置資源，必要時(shí)還可采取附負(fù)擔(dān)行政的方式，調(diào)動(dòng)一切可資利用的潛在能量。但行政領(lǐng)導(dǎo)人在決定賦予相對(duì)人負(fù)擔(dān)時(shí)，必須注意其與給付行政之間的關(guān)聯(lián)性，包括負(fù)擔(dān)的內(nèi)容與給付內(nèi)容相關(guān)、負(fù)擔(dān)不會(huì)為相對(duì)人造成過多不便，負(fù)擔(dān)不得超過給付行政所得之利益以及負(fù)擔(dān)應(yīng)符合公共利益等。另一方面，行政領(lǐng)導(dǎo)人亦不能將附負(fù)擔(dān)行政作為轉(zhuǎn)嫁公共管理職責(zé)的途徑，如現(xiàn)在許多城市在出讓土地時(shí)，把綠地?cái)偟矫恳粔K建設(shè)用地上，每塊地都是30%的綠地率，開發(fā)商同時(shí)要做教育家，配套幼兒園、中小學(xué)，至于綠地面積有無達(dá)標(biāo)，學(xué)校建成后有無良好地運(yùn)作，是公民與開發(fā)商的關(guān)系，政府倒成了無利害關(guān)系人。這種負(fù)擔(dān)即便在內(nèi)容上與給付行政相關(guān)，但之后的管理與維護(hù)工作顯然屬于行政管理范疇，無法轉(zhuǎn)嫁給他人。

4.實(shí)施的行政領(lǐng)導(dǎo)行為，違背了行政法上的比例原則。雖然通過何種途徑達(dá)到預(yù)定的行政目標(biāo)，通常屬于行政領(lǐng)導(dǎo)人的裁量范疇，但行政領(lǐng)導(dǎo)人在選擇手段和方式時(shí)，仍然要遵循比例原則。比例原則主要系從方法與目的的關(guān)連性上考量行為的合法性，“根據(jù)這一原則，一個(gè)合法的禁止經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為必須遵守以下幾個(gè)條件：（1）禁止手段對(duì)實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)討論的合法目標(biāo)而言是適當(dāng)且必須的；（2）當(dāng)存在幾個(gè)適當(dāng)?shù)姆绞綍r(shí)應(yīng)選擇最少侵害的；（3）實(shí)施該行為造成的侵害不應(yīng)與所追求的目標(biāo)之間不合比例”［15］（p.79）.隨著授益行政的發(fā)展，比例原則的適用范圍不再局限于傳統(tǒng)的侵害行政領(lǐng)域，當(dāng)行政領(lǐng)導(dǎo)人考慮采取某一授益行政行為時(shí)，仍要考慮對(duì)甲為給付時(shí)，甲所得之利益與競(jìng)爭(zhēng)人乙所受之損害的比例關(guān)系。

5.行政領(lǐng)導(dǎo)行為的作出，侵害了平等對(duì)待的原則，損害了政府的權(quán)威形象。遵守平等原則是行政自我拘束的重要淵源。要求受到平等對(duì)待的主張，使行政即使在靈活多變的情況下，仍要遵循行政慣例或其自身的裁量基準(zhǔn)，除非有正當(dāng)?shù)睦碛伞Ｐ姓I(lǐng)導(dǎo)人是行政機(jī)關(guān)決策的主要來源和制定行政規(guī)定的重要牽頭人，若行政領(lǐng)導(dǎo)人朝令夕改，勢(shì)必影響政策的一貫性和規(guī)則的穩(wěn)定性，從而引發(fā)不合理的差別待遇。如受行政領(lǐng)導(dǎo)人任期制限制，我國目前普遍存在著新上任者全盤否定前任作法，一切工作從新來過的現(xiàn)象。某些城市前任市長時(shí)期興建的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)剛開始招商引資，承諾的優(yōu)惠政策尚未兌現(xiàn)，繼任領(lǐng)導(dǎo)人為出政績(jī)，又興造新的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，承諾新的優(yōu)惠政策，使已經(jīng)投入前一開發(fā)區(qū)的企業(yè)苦不堪言。

（二）怠于行使行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是一種國家公權(quán)力，這種權(quán)力自身的特性決定了權(quán)力與責(zé)任從產(chǎn)生之初就不可分割。不允許存在無權(quán)力的責(zé)任，也不允許存在無責(zé)任的權(quán)力。因此，當(dāng)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在很多場(chǎng)合下表現(xiàn)為行政裁量權(quán)的運(yùn)作時(shí)，怠于行使行政裁量權(quán)也就成為認(rèn)定與追究行政領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的法定情形。具體表現(xiàn)為：

1.將裁量權(quán)轉(zhuǎn)授于他人。根據(jù)米勒定律（Miles‘sLaw）“你的立場(chǎng)取決于你的地位”［16］（P.88），行政領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)特的智識(shí)、能力、號(hào)召力使其處于領(lǐng)導(dǎo)他人的地位，而不同的行政級(jí)別又影響著行政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)事物的看法、對(duì)發(fā)展動(dòng)態(tài)的把握。授予行政領(lǐng)導(dǎo)人的裁量權(quán)具有較強(qiáng)的人身性，越高的行政級(jí)別，行政領(lǐng)導(dǎo)裁量權(quán)的范圍就越廣。因此，未有法定授權(quán)的情況，不得隨意的轉(zhuǎn)授權(quán)，更不能通過轉(zhuǎn)授權(quán)達(dá)到推托責(zé)任的目的。

2.以為無裁量權(quán)。由于較高級(jí)別立法規(guī)范的缺乏，在實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)行為的過程中，各具體行政管理領(lǐng)域的邊界，或是出現(xiàn)積極行政的沖突，或是發(fā)生消極行政的對(duì)峙。當(dāng)一行政事項(xiàng)屬于某行政領(lǐng)導(dǎo)人的職權(quán)范疇，因其疏忽、誤解為屬于他人管轄而未行使裁量權(quán)或有意排斥管理時(shí)，就構(gòu)成裁量怠惰，應(yīng)認(rèn)定與追究行政責(zé)任。當(dāng)然，主觀惡性的大小，將會(huì)影響具體責(zé)任形式的確定。

3.政策的不適當(dāng)拘束。我國行政領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)兼具政治身份的獨(dú)特性，使其在實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)行為過程中不可避免地受到政黨政策的影響。同時(shí)，以往制定的行政政策若未被明確宣布為失效，則對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)人的拘束力總是或多或少地存在著。行政領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)之一，就是根據(jù)情勢(shì)的變化，適時(shí)修正政策，采取符合形勢(shì)發(fā)展的行政領(lǐng)導(dǎo)行為。“如果在應(yīng)該放棄政策的約束時(shí)，仍然不恰當(dāng)?shù)亍⒔┯驳毓淌刂摺标嚨亍埃蜁?huì)構(gòu)成對(duì)行政裁量的不適當(dāng)約束。”[⑥]

4.上級(jí)命令的不適當(dāng)拘束。大多數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)人在扮演領(lǐng)導(dǎo)角色的同時(shí)，也是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的下屬。行政系統(tǒng)中服從上級(jí)指揮的要求，使上級(jí)命令在很多時(shí)候成為行政領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)行為的直接淵源。但在落實(shí)上級(jí)命令時(shí)，行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)有根據(jù)所轄區(qū)域的具體情況或個(gè)案的特殊情形，適當(dāng)調(diào)整上級(jí)命令，使之更符合實(shí)際的職責(zé)。如果行政領(lǐng)導(dǎo)人盲目執(zhí)行上級(jí)命令，疏于考慮具體情形，則是對(duì)自身裁量權(quán)的不行使，構(gòu)成裁量怠惰。若行政領(lǐng)導(dǎo)人提出相應(yīng)的調(diào)整方案，上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)人拒不允許變更，則因未變更上級(jí)命令造成實(shí)施中的損害，屬于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任范疇，不應(yīng)追究下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)人的行政責(zé)任。

五、簡(jiǎn)短的結(jié)束語

上述分析顯示，對(duì)行政責(zé)任的認(rèn)定與追究，必須定位于領(lǐng)導(dǎo)人以行政體制內(nèi)的身份實(shí)施的行政管理行為。在作出具體的處理決定時(shí)，行政領(lǐng)導(dǎo)人是否實(shí)施了違反行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的責(zé)任行為是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)此的審查主要涉及行政領(lǐng)導(dǎo)人在履行職責(zé)過程中有無裁量瑕疵的判斷。

當(dāng)然，行政領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的認(rèn)定與追究，是一個(gè)復(fù)雜的問題，它涉及政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等諸多領(lǐng)域的知識(shí)。因此，當(dāng)筆者嘗試從行政法的角度對(duì)認(rèn)定與追究領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任作出詮釋時(shí)，難免會(huì)出現(xiàn)不能全面透視問題的弊端。更何況，即便是以行政法學(xué)的視域，以本文的篇幅，也未能窮盡正確認(rèn)定與追究領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任過程中的所有環(huán)節(jié)。如認(rèn)定與追究領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任時(shí)，應(yīng)遵循哪些原則？怎樣的程序設(shè)計(jì)可以在保障認(rèn)定與追究領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任制度不偏離正確方向的同時(shí)，又體現(xiàn)程序參與者自身的價(jià)值？當(dāng)認(rèn)定與追究領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的決定作出后，被處分者如何尋求救濟(jì)？法院應(yīng)否介入？

這接踵而來的問題，再次證明了本文僅僅是對(duì)正確認(rèn)定與追究領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的初步嘗試。但是，如果拙文的寫作，能夠引起行政法學(xué)

界對(duì)常期游離于理論視線的領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任認(rèn)定與追究問題的重視，敲響實(shí)踐操作者忽視認(rèn)定與追究領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任中另一極端的警鐘，又何嘗不是另一種達(dá)到目標(biāo)的方式？！

注釋

[①]按照我國現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》第24條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，行政責(zé)任形式有警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等6種。

[②]如湖北武穴市《交通行政執(zhí)法責(zé)任追究制》第7條第1項(xiàng)規(guī)定：“承辦人徇私枉法，導(dǎo)致錯(cuò)案和執(zhí)法過錯(cuò)的，由承辦人承擔(dān)責(zé)任，單位主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)連帶責(zé)任。”山西《宜昌市工商行政管理局違反公示制行為處理規(guī)定》第14條規(guī)定：“違示責(zé)任人的直接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)負(fù)連帶責(zé)任，按違示責(zé)任人違示點(diǎn)的半數(shù)記違示點(diǎn)。”《安徽省工商行政管理行政執(zhí)法違示責(zé)任追究處理辦法》第5條規(guī)定：“違示者的直接領(lǐng)導(dǎo)按罰款額的50%承擔(dān)連帶責(zé)任。”

[③]由于缺乏事前的調(diào)查與磋商，致使“執(zhí)法責(zé)任制流于形式，執(zhí)法責(zé)任與日常的執(zhí)法工作相分離，即執(zhí)法責(zé)任規(guī)定一套，而日常執(zhí)法則另搞一套。或執(zhí)法責(zé)任量化標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不合理”。鄭傳坤、青維富：《行政執(zhí)法責(zé)任制理論與實(shí)踐及對(duì)策研究》，中國法制出版社2003年版，第158頁。

[④]美國社會(huì)中，越來越多的大型企業(yè)在“規(guī)制緩和”的背景下參與了行政規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的制定。“他們總是忽略在所組成的技術(shù)委員會(huì)中吸納大量消費(fèi)者、小生產(chǎn)者和勞工的利益。”JodyFreeman，PrivateParties，PublicFunctionsandtheNewAdministrativeLaw［L］，52AdministrativeL.Rev.813-58（2000），p16.

[⑤]如我國臺(tái)灣地區(qū)的《行政程序法》雖授權(quán)“行政院”另訂確定計(jì)劃程序之命令，基本上該授權(quán)命令應(yīng)符合行政程序法系以“最低限度之程序保障規(guī)范為原則”，具體表現(xiàn)為：（1）擬定之計(jì)劃是否公開；（2）聽證有無舉行；（3）核定（核準(zhǔn)）計(jì)劃之法律效果有無集中事權(quán)之作用；（4）擬定計(jì)劃機(jī)關(guān)、聽證機(jī)關(guān)與確定計(jì)劃之機(jī)關(guān)，三者間有無區(qū)隔。翁岳生編：《行政法》（下冊(cè)），中國法制出版社2002年版，第815頁。

臺(tái)灣學(xué)者葉俊榮對(duì)何時(shí)構(gòu)成裁量瑕疵作了較為深入的探討，相關(guān)內(nèi)容可參見：葉俊榮：《論裁量瑕疵及其訴訟上的問題》，載《憲政時(shí)代》第13卷第2期。

[⑥]關(guān)于對(duì)行政裁量不適當(dāng)拘束的表現(xiàn)及其實(shí)質(zhì)，學(xué)者余凌云作了較為深入的分析，其中政策和上級(jí)命令都有可能成為對(duì)行政裁量不適當(dāng)拘束的來源。詳見余凌云：《論對(duì)行政裁量不適當(dāng)拘束的司法反應(yīng)》，載《法學(xué)家》2003年第2期。

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