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[摘要]行政行為原則上自告知之時起發生法律效力，但在附款有規定時自規定之時起生效。受領之時生效和即時生效的規則，是不能成立的。

[關鍵詞]行政行為；效力；生效

一、告知之時生效

行政行為公定力、確定力、拘束力和執行力的發生時間，一般為告知之時。這是各國行政法上的通行做法。《聯邦德國行政程序法（1997年）》第43條第1項規定：“行政行為以對相對人或涉及的人通知的時刻開始生效。行政行為內容的有效以通知為準。”《韓國行政程序法（1996年）》第15條第1項[1]，《荷蘭國基本行政法典（1994年）》（行政程序法部分）第三章第40、41條等[2]，都作了相同的規定。有的國家雖然在法律上規定行政行為自作出之日起發生效力，但實際上仍然是以告知之時為生效時間的[1]（P134）。在立法上規定以告知之時為行政行為的生效之時，也得到了判例的普遍支持。在日本，最高法院于昭和29年8月24日和昭和57年7月15日的判決，都確認了這一生效制度[2]（P119）。

告知，指行政主體應履行告知義務，以便讓行政相對人知道行政行為的內容。告知之時，并不是指告訴之時，而是指受告知人即相對人知悉、知道之時。在我國法律中的表述一般為“收到通知之日”[3].但是，收到通知之時，必須是相對人或相對人所委托的人收到通知之時。否則，不能視為已經告知，行政行為還不能發生法律效力[4].告知之時生效，意味著行政行為只有在告知相對人后才能發生法律效力，只能對所告知的人發生法律效力，只能以告知的內容為限度發生法律效力。并且，在沒有告知時，行政行為以相對人真正知道之時起生效[5].

在張培榮訴阿克蘇地區公安處案中，原告于1992年7月25日因與稅務人員發生沖突而被阿克蘇市公安局東城派出所送進了行政拘留所。7月29日，阿克蘇市公安局向原告送達了拘留10日的裁決書，并告知原告可在5日內向被告申訴（申請復議）。原告于當日書寫了申訴材料后，交給了派出所民警。該民警未將原告的申訴材料遞交被告。原告于8月9日被釋放后，又于當日向被告提出申訴。被告認為原告的申訴已超過時效，決定不予受理。法院經審理，撤銷了被告的決定，責令被告重新作出復議決定[6].在該案中，阿克蘇市公安局的拘留行為是在7月25日作出的。對此，原告也是明知的。因此，該拘留行為從7月25日起對原告發生法律效力，但僅以該行為內容為限度對原告發生法律效力。在該行為中，并未包含復議申請權和訴權等內容，因而也不能以此內容對原告發生法律效力。復議申請權是阿克蘇市公安局在7月29日告知原告的。因此，這一項內容只能從7月29日起對原告發生法律效力。

告知之時是以行政行為的成熟為前提的。也就是說，告知必須是在行政行為作出后的告知，是把行政行為告訴相對人，讓相對人知道其內容。在行政行為作出之前，就沒有可告知的內容，最多只能是對可能作出某種行政行為的非正式允諾或預測，或者是在程序中尚未最終確定的意志表達。在劉某訴某鄉人民政府案中，劉某（男）與王某（女）夫婦系再婚。再婚前，王某與前夫已生育一女，離婚時判歸前夫撫養。1991年初，鄉計劃生育辦公室人員告訴王某，在夠間隔年齡后可再生一胎。1991年11月16日，王某生育一女。為此，被告以原告未取得準生證為由，對原告作出了罰款決定[7].該案中鄉計劃生育辦公室人員的答復，只能理解為如果原告具備條件后提出申請的話將得到批準的允諾，而不能視為一個將來要頒發的準生證的告知。

行政行為的生效是以告知為前提的。為此，法律上建立起了各種各樣的告知制度，如書面告知和口頭告知，送達告知和公告告知等[8].并且，隨著通訊技術的發展，法律上也已經承認電子送達方式。對此，《莆萄牙行政程序法典（1996年）》第70條[9]，《韓國行政程序法（1987年）》第14條第3款[10]，我國臺灣省“行政程序法”（1999年）第68條第2款[11]等，都作了明文規定。

二、附款規定之時生效

在傳統行政法上，附款是指為了限制行政行為的效果而在意思表示的主要內容上附加的從屬性意思表示，包括條件、期限、負擔和撤銷權的保留。但是，近來日本學者認為，附款是行政主體對行政行為在法律既定事項之外的附加[2]（P129）。在這里，為了表述上的方便性，我們采用傳統學說。

行政行為的效力發生于告知之時，是一般原則。但這項一般原則無法適用于所有情況。有些行政行為具有特殊性，因而需要其他生效規則加以補充。這項補充規則就是附款。附款的主要任務之一就在于解決行政行為的效力時間問題。因此，除了告知之時外，行政行為的效力還可以發生于附款規定之時。據筆者對1999年度《中華人民共和國物價公報（湖北版）》的統計，在湖北省物價局該年度所作的行政行為中，只有約1%的行政行為是以告知之時為生效時間的，其他行政行為都是以附款規定之時為生效時間。當然，這一現象在全國各級各類行政主體所作的成千上萬的行政行為中，不一定具有普遍代表性。這是因為，這類行政行為幾乎都是應申請行政行為，并且據稱該局今后也將以告知生效為原則。但是，這也反映了我國行政行為生效時間的現實，即附款規定之時生效是行政行為生效的重要制度之一。

附款規定之時，即為行政行為附款中所定法律事實發生之時。法律事實的發生，有時是事先能夠確定或預定的，有時則是事先無法完全預定的。例如，《湖北省物價局關于角鯊烯膠丸、龍珠軟膏、小兒廣樸止瀉口服液等藥品價格的批復》規定：“以上價格從1999年9月30日起執行”[3].《湖北省物價局關于<愛情婚姻家庭>等雜志定價的批復》規定：“上述定價從2000年第一期起執行”[3].這些行政行為所指定的法律事實的發生時間都是確定的。以不確定法律事實之發生為行政行為生效時間的情況不是很多，但還是存在的。《湖北省物價局關于明確荊門熱電廠現行實際上網電價的函》規定：“在長源公司完成對荊門熱電廠的收購后，請你公司按此價格收購該電廠的電量”[3].在這里，長源公司完成對荊門熱電廠收購的時間是不確定的。在王某不服白楊稅務所處理決定申請復議案中，被申請人的處理決定是，處申請人罰款200元，沒收違法所得1530元，“稅款待回鄉后清繳”[12].這里的“待回鄉后”，也是一個時間不確定的法律事實。但是，只要行政行為所確定的法律事實一發生，行政行為即告生效。

其實，附款所規定的生效時間多為執行力的發生時間。在行政行為內容具有可分性的情況下，附款可根據不同內容對強制實現力的發生時間作不同規定。在敖某不服六角稅務所處理決定申請復議案中，被告對原告所作的行政行為包含了兩項內容：一是補繳稅款，二是罰款。[13]這兩項內容在性質上具有可分性。根據當時有效的《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》（1986年4月21日國務院頒布）第40條的規定，當事人對納稅決定不服申請復議的時效為自繳納稅款之日起10日內；根據當時有效的《行政復議條例》（1990年12月24日國務院令第70號）第29條的規定，對行政處罰不服的申請復議的時效是在知道行政行為之日起15日內。這就說明，上述兩項內容強制實現力的發生時間是不同的，在附款中應作區別規定。

三、受領之時生效

筆者在以往的著作中認為，在我國，行政行為除從告知之時起發生法律效力外，還可以從受領之時起發生法律效力[4]（P137）。行政法學界也有不少學者持同樣的觀點或者支持這一觀點[14].但是，現在看來這并不完全準確。為了在實務中能作準確的認定，我們有必要對此進行分析和糾正。

是否將受領之時作為行政行為生效的獨立形式，關鍵在于怎樣理解“受領”的意思。我國臺灣省學者張載宇認為，受領是指行政行為的“內容已被置于相對人可得而知之狀態”。他進一步解釋說：“在口頭告知時，告知即為受領；以文書告知時，文書交付時已為受領；對不在一地之相對人為文書送達，以文書送達于相對人之住所或居所為已受領；如相對人住所居所均不明，或其人數過多，無從使其受領時，得以公告或揭示而為告知，其處分自公告或揭示時即生效力；至于對無特別相對人的處分，或對于多數不特定人的處分，如道路通行的禁止，則不須送達經其受領，僅以公告方式，即可發生效力。”[5]（P347-348）如果從上述意義上來認定受領，那么告知或知悉與受領并沒有什么區別，將受領作為行政行為的獨立生效形式并沒有實際意義，而可以合而為一。如果不從上述意義上來理解，那么我們能否將受領理解為相對人對行政行為的接受、同意或拒絕呢？如果可以這樣理解的話，那么就意味著只有經相對人接受或同意后行政行為才能發生法律效力，相對人拒絕接受或同意的行政行為不能發生法律效力。這顯然與行政行為的先定力、公定力、確定力和執行力相抵觸，在現實中也不太可能。如果將告知限定為告訴而無需知道，從而來說明受領生效規則獨立存在的意義，那也是不可能的。因為相對人不知道的行政行為將被視為不存在，效力自然也無法發生，告知這一生效規則便不存在了。由此可見，在存在告知生效規則的前提下，受領生效規則是沒有意義的。

我們之所以要分析受領，是因為法律上存在類似的規定。在林曉榮（女）訴坎市鎮人民政府案中，原告林曉榮與第三人盧洪熙協議離婚，向被告申請離婚登記。被告予以核準后，因原告和第三人未帶照片而未發給離婚證。當天下午，第三人獨自將自己及原告中學時的照片補交被告，并領取了自己及原告的離婚證。第三天，原告反悔，并拒絕領取離婚證書。在訴訟中，法院撤銷了離婚證書[15].《婚姻登記管理條例》（1994年2月1日民政部令第1號）第16條規定：“當事人從取得離婚證起，解除夫妻關系。”在該案中，原告的拒絕受領是否可以阻止離婚證法律效力的發生呢？如果不能的話，那么又如何理解上述條文中“取得”的意思呢？本文認為，這里的“取得”，是一個中性的概念，意指收到、得到，所表述的是一個法律事實，而并不包括同意和接受的意思，并不隱含一種同意或拒絕權。如果作為相對人的原告，可以通過自己的意思表示而拒絕一個已經最終形成的行政意志或作出的行政行為，那么行政行為的先定力和公定力就沒有任何意義了。在該案中，如果原告拒絕接受離婚證的行為可以阻止離婚證法律效力的發生，那么也不需要通過復議和訴訟來解除它的法律效力了，因為沒有法律效力的行政行為文書只是一張廢張。但事實正好相反。如果原告不通過訴訟來推翻該離婚證，那么離婚證的法律效力將如期發生。

基于上述認識，本文認為受領并不意味著同意和拒絕的權利，而僅僅意味著收到、得到、了解或知悉。“受領不等于本人同意，受領只意味著行政相對人已知悉、了解了行政行為的內容”[6]（P98）。有關判例也證明和支持了這一認識。在林曦訴臺江區人民政府案中，二審法院的判決進一步證明了我們對受領的上述理解。在該案中，被告向原告林曦及第三人唐登福作出了拆遷安置決定：第三人擅自將公房轉租給原告，違反了法律的規定，喪失了安置的權利；原告他處確無住房，可享受安置一套住宅；當事人如有異議，可在規定期限內向有關部門提出。在第三人提出異議后，被告將原安排給原告的住宅安排給了第三人。一審法院認為，被告的安置決定是附受領條件的行政行為，“即相對人沒有異議，該安置通知才發生效力。現唐登福已經提出異議，因而該安置通知不發生法律效力，也即非具體行政行為”。二審法院卻認為，“臺江區人民政府的《安置通知》是具有法律效力的。具體行政行為是行政機關的單方面意思表示，不以相對人是否同意作為附加條件。具體行政行為一旦作出，便推定其合法有效，非經法定機關法定程序，任何機關或個人都不得自行否定其效力。臺江區人民政府《安置通知》作出后，雖然唐登福提出異議，但并未被區政府采納，區政府至今沒有經法定程序作出任何撤銷或變更該《安置通知》的決定”。因此，二審法院判決本案被告履行法定職責。因此，受領與告知、知悉并沒有實質性區別，仍可以解釋為告知。這樣，受領之時也就可以統一于告知之時，沒有必要作為一種獨立的行政行為生效形式。

四、即時生效

《西班牙公共行政機關及共同的行政程序法（1992年）》第57條第1項規定：“受行政法約束的公共行政機關的行為自作出之日起即為有效并產生效力，除非另有規定。”《葡萄牙行政程序法典（1996年）》第127條，《澳門行政程序法（1994年）》第109條也規定，行政行為自作出之日起生效。上述規定主要是就授益行政行為而言的，對負擔行政行為仍然是以告知之時為效力發生之時的。

在我國行政法學上，也有主張以作出之時為行政行為生效之時的。他們認為，行政行為可以即時生效。“即時生效指行政行為一經作出即具有效力，對相對方立即生效”[7]（P126，P180）。他們所舉的實例，是收容審查、當場罰款和對醉酒之人的強行約束等即時處罰和即時強制行為。但筆者對此不能茍同。第一，即時生效作為一種獨立的生效規則，必須以毋需告知相對人為條件。如果仍然要以告知為條件，則沒有必要把即時生效從告知生效規則中分離出來。然而，我們可以發現，即時處罰和即時強制的生效仍然是以告知為前提的，只不過是當場告知而已。即使在緊急狀態下的行政行為，如查封、扣押和凍結等，即使能夠簡化某些程序，也不能沒有告知。未經告知，這些行政行為也是沒有意義的，只能視為不存在[8]（P93）。對財物的查封，如果不告知相對人，那么封條又有什么意義呢？對銀行賬號實施凍結，也許沒有相對人的知悉和協助也能辦到，但沒有金融機構的協助是難以實現的，因而對金融機構發生法律效力還是以告知為前提的。對醉酒之人的強行約束，由于相對人醉酒，行政主體即使履行了告知義務，相對人也不一定知悉。但是，這種強行約束是不是一個行政行為本身是值得研究的。在大陸法系法學上，這只是一種行政事實行為，而不是一個行政行為。第二，生效規則的確立應當以法律為依據。在我國法律上確定有關于立即執行的規定。例如，《藥品管理法》第55條規定：“對衛生行政部門作出的藥品控制的決定，當事人必須立即執行。”但是，這并沒有指出不需告知就應立即執行。事實上，不告知當事人，就無法執行。在我國法律上，我們找不到不經告知就可以立即執行的規定。相反，被主張即時生效者作為實證依據的當場處罰，法律上分明要求告知。《中華人民共和國行政處罰法》（1996年3月17日中華人民共和國主席令第63號）第34條規定：“執法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示執法身份證件，填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應當當場交付當事人。”“前款規定的行政處罰決定書應當載明當事人的違法行為、行政處罰依據、罰款數額、時間、地點以及行政機關名稱，并由執法人員簽名或者蓋章”。第三，不經告知就發生法律效力，不符合法治的要求。確實，某些行政行為（扣押、凍結等）在相對人不知情的情況下，也能得以實現。我們在現實中也能找到這種實例。在李瓊階等75人訴來鳳縣人民政府案中，被告為了集資建路，在沒有告知原告的情況下要求原告所在單位從原告工資中扣發集資款[9].這樣的實例還有很多。但這并不等于說行政行為不經告知就能立即生效。因為這是行政行為的實效，而不是行政行為的法律效力。這種實效可能是合法的也可能是不合法的。不經告知，就扣押、凍結或征收錢物，無異于偷盜。“一個盜匪要我交出錢來的命令是沒有約束力的，縱使這個盜匪實際上能強行實現他的意志”[10]（P33）。即使在服務與合作理念還沒有得到提倡，行政行為被視為主權者的最終命令的近代，相對人也有權得到這個命令的通知。如果我們現在還提倡或承認行政行為不經告知就可以立即生效，那么顯然與法治相違背。

關于作出之時生效的另一種觀點，是王名揚先生提出的。他說：“行政處理效力的開始時期，應分開對行政機關本身和對當事人而不同。對行政機關本身來說，行政處理效力的開始時期和行政處理的成立時期一致。行政處理一旦作出立即生效。行政機關從作出處理時起就有遵守的義務。對當事人來說，行政處理只在行政機關是當事人知悉時起才能實施，及行政處理只在公布以后才能對當事人主張有效。”[11]（P159）筆者認為，王名揚先生的觀點，目的在于使行政機關受到更多的約束。并且，他在這里所說的效力主要是指行政行為的確定力。從這個意義上說，符合法治的要求。但為了簡便，不如都確定為從告知之時起發生法律效力。

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[11]王名揚法國行政法[M]北京：中國政法大學出版社，1989。

注釋：

[1]該項規定：“送達，除其他法令等有特別規定外，以到達受送達人時，發生效力。”

[2]第40條規定：“未經公布，命令不得生效。”第41條規定：“涉及一個或更多利害關系人的命令，應將命令寄送或給這些人包括申請人。”

[3]參見《稅收征收管理法》第56條，《中華人民共和國專利法》（1984年3月12日第六屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過，1992年9月4日第七屆全國人民代表大會常務委員會第27次會議修正）第43、60條，等。

[4]參見某電器廠訴某漁政監督管理站案，載蔣勇主編：《典型行政案例評析》，法律出版社1999年版，第414頁以下。

[5]參見《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第41、42條；臺灣省“行政程序法”第11條第1款。

[6]案情詳見最高人民法院中國應用法學研究所編：《人民法院案例選》（行政卷），人民法院出版社1997年版，第73頁以下。

[7]案情詳見姜明安主編：《行政訴訟與行政執法的法律適用》，人民法院出版社1995年版，第292頁以下。

[8]參見應松年主編：《比較行政程序法》，中國法制出版社1999年版，第340頁以下。

[9]該條規定：“通知的方式

一、通知應按下列方式作出：

a）以郵寄方式，只要在居住或住所地存在私人郵寄服務；

b）直接向本人作出，只要該通知方式不會影響快捷或無法以郵寄方式為之；

c）以電報、電話、專線電報或圖文傳真作出，只要因其急迫性而有此必要；

d）以利害關系人不詳或因人數不便使用其他方式時，應將通知張貼于常貼告示處，或刊登于《共和國公報》，市政公報，或利害關系人居住或住所所在地較多人閱讀的兩分報章。

二、當以電話作出通知時，根據情況，應對上款a及b項規定者在緊接的工作日予以核實，但不影響通知的日期以作出的第1個通知計算。“

[10]該款規定：“行政機關有須迅速送達或案件輕微時，雖有第1項及第2項之規定，仍得以電信和電話之方式為送達。”

[11]該款規定：“行政機關之文書依法規以電報交換、電傳文件、傳真和其他電子文件行之者，視為自行送達。”

[12]案情詳見劉楚漢等主編：《稅務行政復議、訴訟案100例評點》，湖北科學技術出版社1994年版，第114頁以下。

[13]案情詳見劉楚漢等主編：《稅務行政復議、訴訟案100例評點》，湖北科學技術出版社1994年版，第120頁以下。

[14]參見羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第127頁；胡建淼：《行政法學》，法律出版社1998年版，第285-286頁；熊文釗：《行政法通論》，中國人事出版社1995年版，第196頁。

[15]案情詳見最高人民法院中國應用法學研究所編：《人民法院案例選》（行政卷），人民法院出版社1997年版，第431頁以下。