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內容提要：依法治國的核心是依法行政，依法行政的重點是行政執(zhí)法，行政執(zhí)法的難點是嚴格按照行政程序執(zhí)法，行政程序是防止行政專橫和行政機關濫用權力的重要手段，而程序公正則是實體公正的前提和保障。基于這樣的觀點，本文從我國的經濟體制、政治制度、國際環(huán)境、時代特征和法學理念等方面闡述了海關行政程序立法的背景，對我國行政程序立法的理論研究成果和立法實踐活動進行了回顧和總結，并采取實證分析的方法結合新《海關法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，對現行海關法律法規(guī)體系關于行政程序立法的狀況進行了剖析，就海關行政程序立法的目標模式、體例模式、基本內容、基本原則、基本制度和法律責任機制等問題提出了自己的觀點和看法。

關鍵詞：海關，行政程序，立法

當代英國行政法學家韋德在其權威著作《行政法》一書中提出：行政法的精髓就在于對行政裁量權力的控制.就控制行政裁量權力而言，“對程序的漠視終將導致實體權利義務關系的紊亂。”鑒于此，本文擬從建立現代海關制度，實現海關管理法制化的視角出發(fā)，對我國海關行政程序立法的有關問題進行探討，以資同仁參考。

一、海關行政程序立法的背景分析：

（一）經濟體制分析：社會主義市場經濟體制的逐步建立和不斷完善。

市場機制是資源配置的一種十分重要的手段。黨的十四大在明確提出建立社會主義市場經濟體制的同時，又把改革政府行政管理體制和機構的任務提上了議事日程。從一般意義上說，在現代化的進程中，世界各國政府的職能或遲或早、或快或慢都將發(fā)生變化。而政治統治、社會管理和社會服務被視為現代政府行為的三大職能。當前中國正處于轉型時期-從計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制。眾所周知，市場經濟是法治經濟。在發(fā)展社會主義市場經濟過程中，市場主體的活動，市場秩序的維護，公平競爭的實現，國家對市場的宏觀調控，都需要法律的規(guī)范、引導、制約和保障。在社會轉型時期，如何把依照計劃經濟模式構建起來的行政法體系，轉化為適應社會主義市場經濟體制的現代行政法體系，就成為21世紀初年中國行政體制改革所面臨的重要課題之一。在某種意義上說，能否堅持依法行政是中國政府能否順利實現職能轉變的關鍵所在，而依法行政的重點是行政執(zhí)法，行政執(zhí)法的難點是嚴格按照行政程序執(zhí)法，行政程序是一種基本的行政管理和行政服務手段。因此，加強海關行政程序立法也就成為建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要和必然要求。

（二）政治制度分析：“依法治國，建設社會主義法治國家”目標和方略的提出。

隨著我國“依法治國，建設社會主義法治國家”目標和方略的提出，實現行政法治將作為我國政治生活中最現實、最迫切的問題來解決，因為依法行政是實現依法治國的中心環(huán)節(jié)和基礎性工作。而依法行政的主要特征表現在：法在人民通過各種形式、各種途徑直接參與的前提下由代議機關（全國人民代表大會）制定，但行政機關根據授權和固有的規(guī)章制定權越來越多地實際行使國家立法權；法的重要功能之一是為人民直接參與行使國家權力、直接參與國家管理、直接參與對國家權力行使的監(jiān)督提供運作程序和保障的規(guī)范機制，調整和平衡人民與政府、政府與社會以及公民、法人和其他各種組織、各種利益集團之間的關系。換言之，我國要在21世紀實現的“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標和方略，就必須實現依法行政，即實現行政權力運作從有法可依到有良法可依的轉變及行政權力運作從實體法完備向程序法完備的轉變。因此，加強海關行政程序立法也是依法治國的呼喚！

（三）國際環(huán)境分析：WTO法律框架下的“統一”、“透明”、“國民待遇”等要求，與行政程序立法密切相關。

我國加入WTO是一件具有歷史意義的事件。加入WTO后我國經濟在更廣的范圍和更深的程度上融入全球經濟生活，但是我們必須明確WTO涉及的遠不僅是市場開放和貿易問題，它的主要約束對象是各成員國（地區(qū)）的政府。WTO協議和規(guī)則對行政程序的公開性提出了更嚴格的要求，中國政府承諾的及時通知義務、及時公布法律、法規(guī)和其他具有普遍約束力的司法行政決定義務等WTO具體國際義務都要履行。此外，中國政府還承諾建立貿易政策審查機制，有關法律的完善和對政策的審議對政府的行為則意味著更為全面更為嚴格的約束，行政權的運行不僅要嚴格依據實體法的授權，還要嚴格遵循程序法的規(guī)定，使行政權由一種專斷的、任意的、壓迫的力量轉變?yōu)橐环N民主的、規(guī)范的、合作的力量。在相關的貿易領域，任何影響利害關系人權益的政府行為必須接受法院的司法審查，違反法定程序的行政行為將被法院撤銷等等，無一例外都要履行。一句話，包括海關在內的中國政府的相關行政行為必將更加嚴格遵守法定程序。而目前我國現行的有關涉外經濟法律、法規(guī)和政策以及海關行政權力運作方式還不完全符合世貿組織的規(guī)定，這樣的現狀必須盡快予以改變。

（四）時代特征分析：21世紀是行政法發(fā)展迅猛、理論成熟、體系健全、影響深遠的時代！

21世紀是行政法時代，我國依法治國的目標能否實現，取決于是否有良法可依和是否有實現良法的完備的程序法。置身21世紀初年“法治”觀念深入人心的年代，回首人類歷史法制發(fā)展的總體進程，我們不難發(fā)現：中世紀和中世紀以前，人類法制曾長期處在刑法時代，刑法在整個法律體系中占主導地位；中世紀以后，人類法制逐步進入民法時代，民商法在整個法律體系中占主導地位；進入20世紀，人類法制開始進入行政法時代，行政法在整個法律體系中的地位越來越重要；可以預見21世紀必將是行政法發(fā)展迅猛、理論成熟、體系健全、影響深遠的時代！在這樣的時代，大力加強海關行政程序法制建設，從根本上改變我國現行海關法律法規(guī)體系重實體、輕程序的弊端可謂如箭在弦，勢在必發(fā)。

（五）法學理念分析：程序控權法學理念日益深入人心。

正如前文所述，行政法的精髓在于對行政裁量權力的控制；而就控制行政裁量權力而言，對行政程序的漠視終將導致實體權利義務關系的紊亂。其實上述論點的提出是基于行政法史上這樣一個無可辯駁的事實：有國家就有行政，任何國家的任何行政行為的實施在客觀上都有它一定的時間和空間形式。所以從這一角度講，只要有行政活動的存在，就有行政程序的存在，行政程序與國家、與行政一樣古老。但從理論淵源上講，國內外行政法學界通常都認為現代行政程序法律制度最初源于英國的“自然正義”原則以及在該原則基礎上發(fā)展形成的美國的“正當法律程序”原則。英國的“自然正義”原則和美國的“正當法律程序”原則被認為發(fā)端于英國1215年的《自由大憲章》和1355年愛德華三世頒布的一項法令（有人稱之為自由律）。最初自然公正原則只適用于刑事訴訟程序，后來其適用范圍逐漸擴大到：剝奪某個人的利益時必須保障他享有被告知和陳述自己意見并得到傾聽的權利，從而成為英美法中人權保障的根本原則，適用于一切權力的行使。目前，該觀念已被包括我國在內的世界大多數國家的大多數行政法學者所認可和接受。

二、我國關于行政程序立法的理論研究成果和立法實踐概況：

（一）我國行政程序立法的理論研究成果：

第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著兩大法系的相互融合，程序法的理念被注入傳統的行政法學體系之中，程序正義和實體正義共同構成了現代各國行政法追求的目標價值。改革開放以來，隨著經濟、政治體制改革的不斷深入，我國法學理論界和實務界逐漸認識到所謂“重實體輕程序”法律傳統積弊的危害性。特別是近幾年來，隨著我國依法治國進程的加快，越來越多的人開始關注法律程序在建設現代法治國家過程中的重要價值。這種共識反映在學術領域，即表現為法學界對于行政程序的研究百家爭鳴，百花齊放。筆者僅就與本文內容相關的行政程序立法理論研究成果簡述如下：

1.關于行政程序立法背景的研究成果：

一般認為，行政程序立法的背景主要歸結于國家行政權力的擴張、“法治國”原則的貫徹以及“程序理性（ProceduralRationality）”觀念的深化等因素。其中，國家行政權力的擴張尤為重要，通行的論點認為行政機關在實體方面已經擁有了準立法權（在我國主要表現為行政法規(guī)和規(guī)章的制定權）、準司法權（在我國主要表現為行政強制執(zhí)行權、行政復議權等）和傳統意義上的行政權（即行政執(zhí)法權）這樣的充足權力。在這種前提下，為行政權力立法，其目的便自然歸結為給既有的權力設定運作的規(guī)則。換言之，當不存在這種前提時，為行政權力立法，則宜于或者說必須從實體和程序兩個方面入手。

2.關于行政程序立法模式的研究成果：

關于行政程序立法的目標模式，目前世界上主要有權利模式（公正優(yōu)先、兼顧效率）、效率模式（效率優(yōu)先、兼顧公正）和權利效率并重模式三種影響較大的學說。相應地，我國學者也提出了三種設想：一是主張兼顧效率與權利保障，設計一套公正、效率兩者兼顧的平衡機制，以全面發(fā)揮行政程序法的作用；二是主張效率為優(yōu)先，公平為補正，認為行政程序法的核心內容為行政執(zhí)法行為，必須以一定的效率為保障；三是主張公正（權利）優(yōu)先兼顧效率，認為公正與效率發(fā)生矛盾時，一般應做出公正優(yōu)先于效率的明確安排與選擇.此外，基于不同的標準，國內法學界就行政程序立法的形式模式或稱體例模式，還提出了如單一行政程序法典模式和復合行政程序法典模式，單純行政程序模式和實體、程序合一模式，共同行政程序法模式和類別行政程序法模式，準用他法模式和自成體系模式等學說。

3.關于行政程序價值的研究成果：

關于行政程序的價值，相當數量的學者分別從正當行政程序和一般行政程序，一般行政程序的正面效應和負面效應等方面著手研究。并普遍認為，行政程序價值的理想狀態(tài)應是程序、實體并重，但在現實社會中這種理想狀態(tài)其實并不存在。隨著現代行政法程序控權觀念的日益深入人心，不少學者基于對我國“重實體輕程序”法律傳統積弊的反思，提出“程序公正優(yōu)先于實體公正，只要程序合法，實體就應當視為合法”的觀點，雖有一定道理，但也存在矯枉過正的嫌疑。筆者基于我國現行憲法規(guī)定的公民參與國家決策的神圣權利，對部分學者堅持的正當法律程序（dueprocessoflaw）觀點持贊成意見。因為只有行政過程的公正化、合理化及民主化，即通過確立正當的行政程序，使公民能動地、積極地直接參與行政過程，在行政程序階段即將行政自身難以避免的諸種弊端消滅于萌芽狀態(tài)，才能夠達到提高行政效率的目的，并體現我國憲法的上述理念。而只有能夠最大限度地實現個人權利和公共利益的行政程序，才能夠被認為是正當行政程序。

（二）我國行政程序立法的實踐概況：

回顧我國的行政程序立法史，可見一個由不系統向系統化發(fā)展、由低層級向高層級發(fā)展的曲折過程：20世紀80年代末期以來，我國采取各個擊破的立法方式和策略，為建立行政程序法體系進行了不懈努力，使得我國的行政程序立法呈現出系統化的傾向：首先是1989年頒布的《行政訴訟法》將“違反法定程序的”情形作為法院判決撤銷或部分撤銷具體行政行為的一種情況來規(guī)定，確立了法院對行政機關是否遵循法定程序的司法審查權。雖然在當時我國的有關立法中，除了《治安管理處罰條例》對行政程序有所規(guī)定外，幾乎找不到什么“法定程序”。但這種狀況在20世紀90年代初期即出現了轉機：1992年《稅收征管法》的出臺，確立了稅收征管領域的程序機制，該法經1995年和2001年兩次修改，使得稅收征管領域的程序機制得以不斷完善.接下來1996年頒布的《行政處罰法》，堪稱我國行政程序立法史上的一座里程碑：作為一項基本法律，該法為行政機關的行政處罰行為設定了程序機制，并第一次確立了行政聽證制度，明確規(guī)定不遵守法定程序的行政處罰無效，給我國行政機關帶來了廣泛而深刻的觀念轉變與工作方式變革.1999年出臺的《行政復議法》規(guī)定了更為完善的行政復議程序機制，同年頒布的《價格法》則繼《行政處罰法》之后再次對行政程序的核心制度-聽證程序作出規(guī)定，并在實踐中產生了廣泛的影響。2000年出臺的《立法法》以及2001年頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，將聽證等程序制度引入立法機制。而與我們日常工作密切相關的2001年修訂的《海關法》則在3個條文中出現了“法定程序”的字樣.剛剛于2003年6月28日通過的《居民身份證法》明確規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務……經出示執(zhí)法證件……”，作出了具有重要意義的“執(zhí)法表明身份”的程序性規(guī)定。而執(zhí)法表明身份制度，即是行政執(zhí)法人員依法行政的內在要求，也是順應行政公開要求而生的程序機制。

三、海關行政程序立法的實證分析：

筆者認為，要研究海關行政程序立法，首先需要了解海關法律法規(guī)體系，即不同層級效力的海關法律規(guī)范組成的有機統一體。現行的海關法律法規(guī)體系，是以2000年7月九屆全國人大常委會十六次會議修訂并公布的《海關法》為“母法”，并以《海關法》為主體，以海關行政法規(guī)、海關規(guī)章和規(guī)范性文件為補充的完整法律法規(guī)體系。因現行的海關法律法規(guī)體系中，海關法律、法規(guī)、規(guī)章的總量僅占所有海關管理規(guī)定的1/20弱，而規(guī)章以下的規(guī)范性文件不僅數量多，且層級效力低，適用范圍窄。因此本文僅對層級效力較高且數量較少的海關法律、法規(guī)和規(guī)章，特別是對《海關法》關于行政相對人的實體權利義務規(guī)定和程序權利義務規(guī)定予以剖析：

（一）海關行政立法程序剖析：

立法權是相對于行政權、司法權而言的國家權力，是指有權立法的機關制定、修改、補充、解釋或者廢止法律、法規(guī)的權力。就實體性權力而言，立法權通常是指法律的制定權、批準權、修改權和廢止權；就程序性權力而言，立法權通常包括提出法律案的權力、審議法律案的權力、表決法律案的權力和公布法律案的權力。根據《立法法》規(guī)定，關于海關基本制度的立法屬于全國人大及其常委會的專屬立法權.但目前涉及海關基本制度的法律僅有一部《海關法》，系由全國人大常委會修訂并公布，其他涉及海關工作的立法分別表現為行政法規(guī)和規(guī)章。因此，海關立法在一定意義上僅是指海關行政法規(guī)和規(guī)章的制定、修改、補充、解釋或廢止。海關立法程序則通常包括海關行政法規(guī)、規(guī)章的提案權、審議權、表決權和公布權。在我國的立法實踐活動中包括海關行政法規(guī)、規(guī)章在內的行政法規(guī)、規(guī)章的立法程序分別受現行《立法法》以及2001年頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》約束，特別是海關總署于2002年5月制定的《海關規(guī)范性文件制定管理辦法》對海關規(guī)章及以下的規(guī)范性文件的制定程序作出了更為詳細的規(guī)定，因此，對于海關行政立法程序本文不再贅述。

（二）海關行政執(zhí)法程序剖析：

在現行的海關法律法規(guī)體系中，存在著這樣一個突出的問題：即實體法制相對完善，程序法制嚴重滯后。

除《海關法》外，目前海關的執(zhí)法依據按照層級效力大致可分為三類：一類是由國務院批準、的海關行政法規(guī)，具有層級效力較高、且能夠兼顧海關實體權力的設定和權力行使的程序等優(yōu)點，如《海關行政處罰實施細則》、《海關稽查條例》等，但是數量較少。一類是由海關總署制定、的行政規(guī)章，具有海關專業(yè)知識相對全面和深入，時效性強等優(yōu)點，但卻存在層級效力較低，重管理輕制約、重權力行使輕權力監(jiān)督以及重實體性權力規(guī)定輕程序性義務規(guī)定等不足。此外還有一類是現行有效的數量龐大、種類繁雜的海關規(guī)范性文件，多是由海關總署各司（局、室）通過“通知”、“規(guī)定”等形式下達全國海關執(zhí)行，不僅層級效力低而且多數缺乏程序性規(guī)定，并且未對外公布，在一定程度上影響其作為海關對外執(zhí)法的效力依據，不利于保護行政相對人的合法權益。綜上所述，因海關在行政執(zhí)法過程中所依據的規(guī)范性文件的不同，海關的行政執(zhí)法程序亦存在差別，這也是本文要討論的重點所在。

傳統意義上的海關行政執(zhí)法程序可以按照海關的四大任務來劃分為四大程序，即海關監(jiān)管程序、海關征稅程序、海關調查（打擊走私）程序和海關統計程序。隨著通關制度改革的深入，有人提出海關行政執(zhí)法程序應分為前期管理程序（包括注冊登記、備案、預申報、預歸類等環(huán)節(jié)）、通關管理程序（包括申報、查驗、征稅、擔保、放行、結關、統計等環(huán)節(jié)）和后續(xù)管理程序（主要是包括稽查和核查等環(huán)節(jié)），并以調查（稽查、偵查）程序為例外；還有人認為海關行政執(zhí)法程序應分為一般程序或稱普通程序（主要針對進出境運輸工具、貨物、物品和人員的正常進出口情況）、簡易程序（如享有外交特權和豁免的旅客通關、旅檢現場紅綠通道的選擇，進出口運輸工具、貨物、物品的免稅、免驗通關等）、特別程序（如暫時進出口、保稅、減免稅等）和聽證程序（主要適用于調查、稽查、偵查）等等。雖然存在上述不同的分類方法，但海關的實際執(zhí)法程序在本質上不會因分類方法的不同而改變。從現行海關法律法規(guī)體系來看，對海關執(zhí)法行為的程序性規(guī)定主要存在以下問題：

1.重實體，輕程序，或者說是實體性規(guī)定與程序性規(guī)定比例嚴重失調。如《海關法》第二章“進出境運輸工具”對進出境運輸工具實施監(jiān)管的基本法律規(guī)范的9個條文中，有5個條文規(guī)定了進出境運輸工具或其負責人（或有關人員、部門，下同）應履行的海關義務；4個條文做出了對進出境運輸工具或其負責人的限制性規(guī)定；1個條文在規(guī)定了海關對進出境運輸工具的檢查權力的同時也規(guī)定了運輸工具或其負責人應履行的義務.幾乎沒有對海關監(jiān)管進出境運輸工具的程序作出明確規(guī)定。

2.偏重于行政職權的行使，不注重獨立的制約行政權、保障公民權利的程序。錯誤地把依法行政理解為依法管理，忽視現代行政的服務功能。如修訂后的《海關法》新增加的關稅強制執(zhí)行權力，即明顯缺乏程序性規(guī)定。以新《海關法》第六十條的規(guī)定為例，關稅納稅人自海關填發(fā)稅款繳款書之日起三個月仍未繳納稅款，經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準，海關可以采取強制繳納的行政強制措施。但《海關法》僅規(guī)定關稅強制繳納包括強制扣繳關稅和變價抵繳關稅，卻沒有詳細規(guī)定強制繳納（扣繳）關稅的程序。一般認為，海關在采取強制繳納措施之前應以書面形式告知納稅人，給其最后主動履行納稅義務的機會。經告誡納稅人在規(guī)定的期限內仍未履行納稅義務的，海關方可采取強制措施。在實際工作中，海關采取強制扣繳和變價抵繳關稅的措施許多時候需要如銀行、拍賣行等機構的協助執(zhí)行。因此，海關應將強制執(zhí)行決定事先制作強制執(zhí)行決定書或協助執(zhí)行書。在實際采取強制措施時，海關應向有關單位或當事人出示強制執(zhí)行決定書并表明執(zhí)法身份，方可采取強制措施等等。

3.重特別程序、輕一般程序，或者說是單獨性程序立法多，共同性（普遍性）立法少。如《海關行政處罰實施細則》、《稽查條例》等，分別規(guī)定了海關行政處罰和稽查的程序，卻沒有一部普遍適用的《海關行政程序法》。

4.具體作業(yè)程序多，立法方式零散，全局性、統一性的程序性規(guī)定匱乏。主要表現在由于缺乏全國海關統一適用的程序性法律規(guī)范，不少海關根據自身工作情況分別制定以程序性規(guī)范為主的條例、辦法和實施細則等。顯而易見，這些海關自行制定的程序性規(guī)定實質上均不具有法律效力。

5.重事后程序，輕事前程序和事中程序。現行海關法律法規(guī)體系的程序制度基本上是事后的救濟制度。

（三）海關行政救濟程序剖析：

海關行政救濟程序主要包括行政復議程序、行政訴訟程序和行政賠償程序，由于國家先后于1989年頒布了《行政訴訟法》、于1994年頒布了《國家賠償法》、于1999年頒布了《行政復議法》，上述三法均對行政救濟程序作出了較為詳細的規(guī)定，海關行政救濟程序問題基本上“有法可依”，本文不再對上述問題進行討論。

四、我國海關行政程序立法若干問題探析

（一）海關行政程序立法的目標模式和體例模式

1.海關行政程序立法的目標模式：

所謂海關行政程序立法的目標模式，簡而言之，是指海關行政程序立法的目的或目標。從各國現行行政程序法的規(guī)定來看，行政程序法的直接目的或說目標主要有兩個：保護公民權利和提高行政效率。海關行政程序立法的目的當然也不例外。

近年來，世界各國行政程序立法的目的呈現出多元化趨勢，保護公民權利和提高行政效率幾乎已成為每個國家行政程序立法的雙重目標。“行政不僅需要有效率，即政策所要達到的目標一定能夠迅速地實現，同時，行政也必須使一般公民認為在行政活動中合理的考慮了所追求的公共利益和他所干預的私人利益之間的平衡。”我國學界關于行政程序法目標模式的說法較多，但不外保護公民權利、提高行政效率或者二者并重等幾種模式。筆者認為，從我國根深蒂固的法律傳統特征以及適應市場經濟、民主政治和國際潮流的發(fā)展需要出發(fā)，海關行政程序法應以程序公正為本位，確立公正優(yōu)先，兼顧效率的模式。其實這也與WTO的宗旨和規(guī)則相適應，WTO的宗旨和規(guī)則既不是偏重追求行政效率，也不是兼顧提高行政效率和保護公民的合法權益，而是要求各成員單位的政府為各自的貿易商服務、賦予貿易商更多的信息與權利，減少貿易與投資壁壘……一句話，注重程序公正與平等，注重保護和增進公民、法人和其他組織的合法權利。此外，公正優(yōu)先，兼顧效率的模式也是世界各國行政程序立法的發(fā)展趨勢，而且我國1996年制定的《行政處罰法》在行政處罰程序的設定上采用的保障公民權利和提高行政效率相結合的原則（與公正優(yōu)先，兼顧效率原則的含義大致相同），不僅為學界所肯定，在實際工作中也收到了較好的效果。

2.海關行政程序立法的體例模式：

所謂海關行政程序立法的體例模式，簡而言之，是指海關行政程序法律規(guī)范的載體所表現出來的總體特征。行政程序立法的體例模式通常以是否存在統一的行政程序法典為標準，分為統一法典式和分散規(guī)定式兩種，當然，這是指基本法律或法律層次的立法而言的。

從世界各國現行的行政程序立法實踐來看，制定行政法典的國家和地區(qū)并不多，因此，分散規(guī)定式是大多數國家行政程序立法所采用的體例模式。但近年來主要的西方發(fā)達國家如美國、德國、日本以及歐洲的大多數國家，亞洲的韓國、我國澳門地區(qū)都制定了行政法典。在某種意義上說，統一法典式是行政程序法未來發(fā)展的方向。

考慮到行政程序法的核心內容是規(guī)范行政權力的正當行使，它只對重要行政程序原則和制度作出一般性規(guī)定。因此，我國學界和立法界提出了我國行政程序立法分兩步走的規(guī)劃：即先制定行政許可法、行政強制執(zhí)行法、行政收費法等單行法律，等時機成熟后，再在此基礎上編纂統一的行政程序法典。因此，筆者認為在現實條件下，建立單獨的海關行政程序法，不僅是海關依法行政的客觀要求和現實需要，也符合國家關于行政程序立法的整體規(guī)劃。

（二）海關行政程序立法的基本內容

從各國現行的行政程序立法來看，確定行政程序立法的基本內容主要應從三個角度考慮：1.是否包括實體規(guī)范；2.是否包括內部行政程序；3.是否包括行政復議程序。

我國學者比較一致的觀點是，我國行政程序立法的基本內容應作如下的選擇：1.程序與實體并存；2.外部程序與內部程序并存；3.不包括行政復議法。

根據我國現行海關法律法規(guī)體系的實際情況，筆者完全贊同上述學者關于我國行政程序立法基本內容所作的選擇。理由如下：

1.程序與實體并存。現實中既沒有程序以外的實體，也沒有無實體內容的程序。此外，海關執(zhí)法行為的效力問題，即海關執(zhí)法行為的無效、撤銷、變更等實體性規(guī)范也需要在海關行政程序法中予以明確規(guī)定。

2.外部程序與內部程序并存。主要是因為當前海關普遍存在的內部程序向外部程序轉化的現象-許多本應由海關內部辦理的手續(xù)，被轉化為由行政相對人辦理，海關將程序義務轉嫁到行政相對人頭上。因此，有必要在行政程序法中對海關內部程序進行集中規(guī)定。

3.不包括行政復議法。理由很簡單，我國已經制定通過單行的《行政復議法》，毋須在海關行政程序法中重復規(guī)定。

（三）海關行政程序立法的基本原則和基本制度：

1.海關行政程序立法的基本原則：

所謂海關行政程序法的基本原則是指貫穿海關權力運行過程始終為海關和相對人以及其他程序參與人所必須遵循的基本行為準則。這些原則貫穿海關執(zhí)法權力運行過程的始終，對海關執(zhí)法活動具有普遍的指導意義。

國內學者關于行政程序立法的基本原則可謂眾說紛紜。比較流行的觀點如公正、公開、聽證、順序和效率原則；公開、公正、參與、復審、順序和效率原則；合法性、合理性、公開、參與、順序和效率原則等。

筆者認為海關行政程序立法應確立以下的基本原則：程序公正原則（包括公開原則和保護隱私權原則）、相對人參與原則、順序原則、行政效率原則。

程序公正原則是指海關在進行行政執(zhí)法活動時要在程序上平等地對待各方當事人（參與人），排除各種可能造成不平等或偏見的因素。程序公正原則被認為是現代行政程序的最根本的原則，是依法行政乃至依法治國的必然要求。

相對人參與原則包括兩方面內容：一是海關有權在自己的職權范圍內依法實施行政管理，二是行政相對人在程序上有了解并被告知有關自己權益的權利。

順序原則又稱為違反法定順序無效原則，是指海關行政執(zhí)法行為必須按照法定的順序依次進行，不能隨意增加、減少或者顛倒。

行政效率原則具體包括以下內容：一是行政程序的各個階段表現為一定的法定步驟，這種法定步驟不能隨意增加和減少；二是要求行政活動迅速及時、簡便易行、程序規(guī)范。

2.海關行政程序立法的基本制度

海關行政程序法的基本制度是指在海關行政執(zhí)法程序的各個階段上具有相對獨立價值并對整個行政執(zhí)法程序產生重大影響的規(guī)則體系。筆者認為海關行政程序法基本制度至少應包括以下內容：

（1）表明身份制度：是指海關及其工作人員在進行行政執(zhí)法行為之前，要向相對一方當事人出示工作證件、執(zhí)法證件或授權令，以證明自己享有進行某種行政行為的職權或者資格的程序制度。

（2）告知與說明理由制度：是指海關在進行行政執(zhí)法行為的過程中，將有關情況告訴相對一方當事人的一項基本的行政程序制度。法律上通常要規(guī)定告知的內容、時間和形式等。

（3）調查制度：是指海關查明事實并收集證據的程序制度，又稱為證據制度，主要體現公正原則。

（4）聽證制度：是指海關進行行政執(zhí)法行為時聽取有關當事人意見的程序制度。或稱“陳述”和“申辯”制度。

（5）回避制度：是指海關執(zhí)法人員在執(zhí)行公務時，如與行政行為有利害關系則不得參與該行政行為處理的程序制度。

（6）時效制度：是指海關執(zhí)法行為的全過程或其某個階段受到法定時間限制的程序制度。

（7）審裁分離制度：是指海關將行政行為中審理事實和作出裁決兩個階段分開，由不同的行政人員來完成的制度。

（8）不單方接觸制度：是指海關及其工作人員在處理某一涉及兩個或兩個以上由利益沖突的當事人的行政事務或裁決他們的糾紛時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據。

（9）記錄和決定制度：是指海關及其工作人員作出影響相對人權益的行為，其過程應當記錄，其最終形成的意見表示應有書面決定，并送達行政相對人為相對人受領。

（四）海關行政程序立法的法律責任機制

由于我國目前在理論上對行政機關程序違法的法律責任欠缺深入探討，現行立法中又缺乏行政機關程序義務的規(guī)定，導致行政實踐中大量存在的是對相對人程序違法的法律責任追究，而不是對行政機關程序違法的法律責任追究，海關法律法規(guī)體系也存在同樣的問題。現行海關法律法規(guī)體系明確規(guī)定海關及其工作人員違反程序性規(guī)定應承擔法律責任的條款數量非常少，大部分條文僅規(guī)定違反實體法應承擔的法律責任。如《海關法》第八章“法律責任”的18個條文中，有11個條文是對行政相對人法律責任的規(guī)定，7個條文是對海關及其工作人員法律責任的規(guī)定，但幾乎沒有關于海關及其工作人員違反法定程序應承擔何種法律責任的規(guī)定-即使有這樣的規(guī)定，海關法律法規(guī)體系本身就缺乏有關程序性規(guī)定的現狀，在實際工作中無論如何也不會出現海關及其工作人員違反法定程序的情事-本身就沒有法定程序，何談違反法定程序？！

在司法實踐中，《行政訴訟法》雖然將“違反法定程序”作為判決撤消或部分撤消具體行政行為的理由之一，但在如何理解這一規(guī)定上我國學界乃至實務界至今仍存在重大分歧，爭論的焦點集中在撤銷違反法定程序的具體行政行為是否需要視實體違法而定.而在海關法律法規(guī)體系中，由于行政程序規(guī)定本身就十分匱乏，幾乎沒有所謂的“法定程序”，因此海關執(zhí)法實踐活動中對行政相對人程序性權利保障的空位和欠缺便在所難免。但我們不得不承認，這種現狀是與依法行政、依法治國的目標和要求格格不入的。

因此，筆者認為要加強海關行政程序立法，建立健全海關行政程序法律責任機制是必不可少的重要一環(huán)。目前國內學者關于行政機關違反行政程序應承擔的法律責任主要從兩個方面予以探討：對外主要是對違反法定程序的行政行為效力的確認，如確認違反法定程序的行政行為無效、撤銷（部分撤銷）違反法定程序的行政行為以及對違法法定程序的行政行為進行補正或更正；對內則主要是追究對違反法定程序的行政行為負有責任的行政執(zhí)法人員的法律責任。筆者認為上述觀點對于建立健全海關行政程序法律責任機制具有重要的導向作用和參考價值。

論文主要參考資料：

一、著作部分

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二、論文部分：

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9.陳建福：《制定行政程序法的若干基本問題的思考》，《行政法學研究》1996年第2期。

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