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所謂“行政國家”是指人類社會發展到這么一個階段：國家行政權滲透到人們社會生活的各個領域（從社會生產、交換到個人的衣、食、住、行），人們在其生命的整個過程中（從搖籃到墳墓），都離不開行政機關，行政機關的行政行為成為影響人們生命、自由、財產和國家安全、穩定、發展的一種幾乎無所不能之物。

行政國家的主要標志是：

（一）行政機構和行政人員大量增加。以美國、英國和我國為例：美國在建國之初，

聯邦政府僅設3個部，行政人員為4479人，與美國當時總人口的比例為1∶1100.到本世紀，聯邦行政部門發展到70多個（10多個部，60多個獨立管理機構）行政人員增加到3，111，912（1991年統計數），與美國總人口的比例為1∶80.英國在19世紀前期，中央政府僅設6個部，行政人員22，000人，與當時英國總人口的比例為1∶740.到本世紀60年代，中央政府的部發展到24個，行政人員增加到827，000人，與英國總人口的比例為1∶69.我國在封建時代，中央政府通常設10來個部門（如唐朝的3省6部等），行政人員與全國總人口的比例為，漢1∶7945；唐1∶3927；明1∶2900；清1∶911.新中國成立后，中央政府最初設35個部委級機構，54年增加到64個，行政人員與全國總人口的比例為1∶297；80年代初期，中央政府部委級機構曾增加到100個，90年代中期，純行政人員已達1042萬，加上其他吃“皇糧”的人員則達3576萬，與全國總人口的比例為1∶29.

（二）行政職能大為擴張。在19世紀以前，國家行政職能通常限于國防、社會治安、稅收和外交等寥寥數項。而進入20世紀以后，行政職能大為擴張。國家行政新涉及的領域主要計有：（1）干預經濟，對經濟進行調控；（2）管理國內、國際貿易，國內國際金融；（3）舉辦社會福利和社會保險；（4）管理教育、文化和醫療衛生；（5）保護知識產權；（6）保護、開化和利用資源；（7）控制環境污染和改善生活、生態環境；（8）監控產品質量和保護消費者權益；（9）管理城市規劃和鄉鎮建設；（10）直接組織大型工程建設和經營、管理國有企業；等等。

（三）行政權力大為膨脹。行政權的膨脹首先表現在行政機關對經濟生活和社會生活的控制方面，如行政許可和審批制度。19世紀以前，行政許可和審批很少適用，即使適用，也只限于幾個特別行業。而到本世紀，各國適用行政許可和審批的行業通常達幾十，甚至幾百種，大至航空、航天、廣播、電視，小至兒童玩具，人們日常生活的油、鹽、醬；醋、茶等。除行政許可和審批權外，行政機關的行政征收、行政給付、行政調查、行政強制、行政處罰權同樣大為擴張。不僅如此，在本世紀，行政權已不僅僅在執法領域膨脹，而且大舉侵入到立法和司法領域。在立法方面，行政機關制定的法規和規章的數量已大超過議會立法的數量（通常為議會立法數量的10至20倍）；就是議會通過的法律，其法案的70％以上也是由行政機關提交的。在司法方面，行政機關在其系統內設立行政裁判所或行政法官，裁決商標、專利、醫療事故、交通事故、土地、森林、水、礦產資源等各種各樣的爭議、糾紛。

（四）行政自由裁量權大為增長。在19世紀以前，西方國家一般均奉行“無法律即無行政”的原則，行政機關很少有“便宜行事”的自由裁量權。但到20世紀，特別是二戰以后，行政機關的自由裁量權迅速增長，議會對行政的授權很少限制，許多授權是漫無邊際的。議會授權經常使用的表述是：“根據社會公共利益的需要”，行政機關可以作出某種行為；或者行政機關“認為必要時”，可作出某種行為，等等。行政機關根據這種廣泛的授權，幾乎想干什么就可以干什么，想怎么干就可以怎么干。

行政國家的成因

行政國家是由多種因素促成的，其最重要的原因有下述五項：

（一）經濟的迅速發展。20世紀，西方國家的經濟較19世紀有了迅速，甚至迅猛

的發展。經濟的迅速、迅猛發展導致了私人對“公共產品”（如公共交通、市政建設、社會保險、環境保護、市場秩序、反壟斷、反不正當競爭、調整各種經濟關系的規則等有形或無形產品）的大量需求。而這些“公共產品”是很難由私人提供的，于是政府的職能和權力籍此膨脹。

（二）科技的發達和進步。科技的發達和進步既是促成20世紀經濟迅速、迅猛發展的重要因素，同時它本身又導致了兩個結果：其一是立法權和司法權逐漸旁落行政機關。因為有關立法事項和有關民事、行政案件越來越多地涉及科學技術，而議會的議員、法院的法官往往缺乏對相應事項、相應案件的專門知識、專門經驗和專門技能，故不得不越來越多地授權行政機關行使準立法和準司法職能。其二是科技的發達和進步同時提出了對之加強管理的需要，如知識產權的保護、知識產權的交易規則、知識產權爭議的處理，等等。這些都是“公共產品”，一般只能由政府生產和提供。

（三）議會民主的衰落和普通司法單軌制對現代社會的不適應。19世紀以后，由于政黨制度的日益發展和多數黨內閣對議會的控制，議會民主日漸衰落。議員們在競選時，往往給予人民種種許諾，但一旦被選上進入議會后，即一切從黨派利益出發，完全置人民利益于腦后。議會由于通常為執政黨占多數席位，故受制于執政黨內閣，議會對政府的監督成為徒具形式。至于法院，本來是行政權的一大制約。但自從法國等歐洲大陸國家建立行政法院，實行司法雙軌制以后，普通法院對行政的制約功能大為削弱；由于現代社會經濟和科技的發展，英美國家的司法單軌制到20世紀也難以為繼，加之普通司法程序繁瑣，效率低下，司法權越來越多地向行政轉移。雖然英美國家的普通司法還保留著對行政司法的最終審查權，但因過多地考慮行政的政策性、技術性等，往往放寬審查標準，使行政更無所顧忌地自由裁量。

（四）帕金森定律的作用。根據帕金森定律，行政機構有一種自我膨脹的內在動力。首先，一般行政官員都有一種增加下屬，擴大權力，以提高其所在機構級別和本身職務級別的本能的欲望；其次，一個官員找下屬，往往愿意找兩個，而不希望只找一個，使之能互相制約。而下屬在工作多了需增加編制時，往往不愿意增加一個同事，而希望上級給他配備下屬，并且是希望配備兩個或兩個以上的下屬；第三，下屬多了，工作人員多了，工作量可能更為增加：需要有人搞人事，需要有人搞后勤，工作要層層請示，文件要一個一個部門會簽，各種各樣的關系需要協調，等等；第四，各部門為其增人擴編制造理由和根據，還會源源不斷地開拓出新的工作、新的事務來。這就是所謂“帕金森定律”。為了證實這一定律，有關研究人員考察了英國海軍部的機構和人員在本世紀前期的發展情況。英國海軍部1914年有行政人員2，000人，當時其所管轄對象為：海軍官兵及海軍基地工人、辦事人員共206，249人，比例為1∶103；到1928年，海軍總人員編制縮減為166，997人，而海軍部行政人員卻反而增加到3，569人，比例為1∶47.研究人員再分析導致這種管理對象減少，管理人員增多現象的具體原因時，完全證實了帕金森定律。

行政國家的異化

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如前所述，行政國家是社會經濟發展和科技進步的產物，是社會對“公共產品”需求大量增加后，人們為滿足此種需求而自覺或不自覺制造出來的一種奇特之物。此種奇特之物一經制造出來，確實給人們神奇地生產和提供了各種各樣所需要的“公共產品”，但是，其在生產和提供“公共產品”的同時，也魔術般地生產出各種各樣人們所不愿看到的副產品。而且，行政國家的副作用隨著時間的推移越來越發展，以致于其有完全演變成一個社會毒瘤的趨勢。這種現象即為行政國家的異化，其主要表現在下述五個方面：

（一）對民主、自由和人權的威脅。在現代復雜的社會、經濟生活中，人們為了保障民主、自由、人權，必須確立和維護相對穩定的秩序。而要確立和維護秩序，就必須有強有力的行政權，行政國家正是社會對這種強有力的行政權的需要的產物。然而，行政權過于強大，如果沒有同樣強有力的控制機制，它又必然形成對民主、自由、人權的威脅：使議會徒具形式，使法院聽命于政府，使人民（無論是好人還是壞人）對行政官員心存畏懼。

（二）腐敗和濫用權力。行政權本來是人們為獲取“公共產品”而設置的，但是當其異化以后，它即在為公眾提供“公共產品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權力的人提供“私人產品”。。掌握和行使權力的人運用權力為他們自己謀取金錢、財物，甚至美色（所謂“權錢交易”、“權色交易”等）。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權力把自己塑造成“主人”，將行政相對人作為自己任意驅使的對象，他們可以對相對人亂罰款、亂攤派、亂集資、亂定規章制度、亂發號施令，相對人若不服從，他們即對之予以強制或制裁，甚至實施肉體和精神折磨。行政權的濫用和腐敗，有時可以達到令人發指的地步。

（三）官僚主義和效率低下。在行政國家的條件下，由于帕金森定律的作用，行政人員增加，行政機構膨脹。按照一般規律，人多應該是好辦事，多辦事，但是異化的規律卻是“一個和尚挑水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃”。機構之間、辦事人員之間互相推諉、互相扯皮。本來是一個衙門能辦的事，相對人要找幾十個衙門，拜幾十尊菩薩，蓋幾十個圖章，更不要說這些衙門門難進，事難辦，這些菩薩臉難看，話難聽了。

（四）人、財、物資源的大量浪費。行政權的行使必須有相應的成本付出，這是自然的、正常的。但是當行政國家異化現象出現以后，行政權行使的成本會成倍地增加，以至導致人力、財力、物力資源的大量浪費。很多優秀人才的精力、才華并非用于事業，而是用于處理機關之間人與人的各種復雜關系；國家財政稅收的大部分不是用于經濟文化建設，而是用于幾百上千萬公職人員的“皇糧”開支（所謂“吃飯財政”）。除了正常的“皇糧”開支外，一些公仆坐超標車，住超標房和在賓館飯店山吃海喝造成的浪費恐怕也不是一個小數目。

（五）人的生存能力和創造能力的退化。行政國家往往與計劃經濟制度和福利國家制度相聯系。實踐證明，計劃經濟和福利國家均不利于培養和激勵人的競爭精神和創新能力。在一切都有國家保障的條件下，人們會逐漸養成依賴，甚至懶惰的品質，其生存能力會逐漸退化，以至經不住人生道路上的任何風浪打擊。在行政國家的條件下，政府可能本是好心地為國民考慮一切，提供一切，但最終反而害了國民，最后還會使國家衰敗。這是行政國家異化的另外一種表現。

走出行政國家

行政國家的產生，既有歷史必然的因素，又有人為的因素。人制造行政國家，本來是為人的發展創造條件，但是，在其運作過程中，它卻一步一步演變成阻礙人的發展，甚至摧殘人的魔域。人類必須走出這個魔域，否則，就不僅不能發展，而且有自我毀滅的危險。然而，人類怎么走出行政國家，避免行政國家異化給人類帶來的種種禍害呢？最佳的辦法自然是廢除行政權，廢除國家。但是人類在現有的社會、經濟條件下，還離不開行政權，離不開國家。在國際共運史上，有人曾建立過沒有國家，沒有政府的巴黎公社，然而僅存在幾十天時間就失敗了。我國在中，一些人曾在一定范圍內鼓吹，甚至實行過無政府主義，但這不僅沒有給人民創造自由發展的條件，反而導致了人的自由、權利受踐踏的悲劇。可見，人類走出行政國家，必須一步一步地走出，而不能一步廢除行政權，廢除國家。根據現有的經驗，人類從行政國家走出的基本途徑是：限制行政權；控制行政權；轉化行政權；以至最終使行政權消失，使國家消亡。

（一）轉變和縮減政府職能，限制行政權。當社會進入到行政國家階段，人們在嘗到了政府提供“公共產品”的某些甜頭后，往往產生一種錯覺，以為政府無所不能，什么都能做，什么都能做好。于是，什么事都讓政府做，政府什么事都做，政府不僅進行管理，而且從事生產和經營，不僅宏觀調控，而且微觀干預。這樣就導致了行政職能和行政權的膨脹。現在要走出行政國家，首先就要轉變和縮減政府職能，讓政府少管“閑事”。現在政府管的許多事情本來是政府完全沒有必要介入，沒有必要管的“閑事”，這些事如果讓“看不見的手”去調節，會比政府管理更有效，而且可以避免腐敗和人力、物力、財力的大量耗費。

（二）規范行政行為，控制行政權。行政權必須限制、削減，但是在相當相當長的一

個歷史時期內不可能取消、廢除。因此，人們走出行政國家的另一個重要途徑是規范行政權的行使，控制行政權。控制行政權包括事前控制、事中控制和事后控制。所謂事前控制，是指法律在事前為行政權的行使規定一套實體準則，如行為條件、范圍、幅度等，以控制行政權運作的前提和標準；所謂事中控制，是指法律為行政權的行使規定一套公開、公正、公平的程序，如告知、聽證、說明理由、職能分離、回避、不單方接觸等，以控制行政權運作的過程；所謂事后控制，是指法律對行政權的行使規定一套事后監督機制，如行政監察、行政復議、行政訴訟等，以控制行政權運作的結果。

（三）加強社會自治，轉化行政權。在現代社會，行政權不可能取消、廢除，因為社會需要公共體提供大量的“公共產品”。但是“公共體”并不等于政府，政府不是唯一的公共體。“公共產品”除了可由政府提供外，還可由其他公共體──社會自治組織（如行業協會、公共事業組織、社會團體、基層群眾性自治組織等）提供。而且，非政府的社會公共體行使公共權力，即行政權力轉化為社會權力，可以避免或減少行政國家異化的許多弊端，如腐敗、濫用權力等。因為非政府的社會公共體更接近公民，公民可更直接參與其運作和更直接對之進行監督。根據馬克思主義的理論和現代民主的實踐，加強社會自治，將國家權力，主要是行政權力，逐步轉化為社會權力，是國家消亡的最基本和最終的途徑。

可以肯定，行政國家只是人類社會發展的一個歷史階段。這個歷史階段將隨著現代民主的發展和行政權的不斷限制、控制和轉化而逐步終結，人類將走出行政國家。