導語：公眾參與與行政法治研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要：公眾參與與人民代表大會制度一道，構成中國現代民主的基本模式。在行政法治領域，公眾參與對于保障行政機關依法、公正行使職權，防止濫權和腐敗，對于維護行政相對人的合法權益，防止侵權和歧視，對于推進公民自治，培育公民社會有著特殊重要的意義。本文首先分析了中華人民共和國成立以來公眾參與制民主發展的經驗教訓，特別是有關推進公眾參與與建立、健全行政法治和憲政關系的經驗教訓。然后文章研究了公眾參與對于整個人類社會發展的戰略價值和可能的風險，法律對之加以規范和保障的必要性與途徑。文章最后探討了公眾參與制民主在全球化、信息化條件下發展的趨勢和對行政法治與憲政重構的影響。

關鍵詞：參與制民主、代表制民主、行政法治、憲政、信息公開、公民社會

公眾參與是現代民主的重要形式，行政法治則是法治的重要組成部分。關于民主與法治的關系，學界主要有三種觀點：其一，二者相互依賴，密不可分。此派學者認為，沒有民主，就沒有法治；沒有法治，也就沒有民主；加強民主，即促進了法治，加強法治，也就促進了民主，；1其二，二者相互對立，相互沖突。此派學者認為，發展民主，就會損害法治，加強法治，就會妨礙民主的發展；2其三，二者是對立統一的關系。此派學者認為，民主與法治既相互矛盾、相互沖突，也相互依賴、相互促進。“民主本來是用來支持法治的，但是它也削弱了法治。法治國里長期有效的法律是為了維護可預見性而建立的，但是它又迫使社會接受這些法律所帶來的人們未預見的、不幸的后果。為了使民主更好地運作，人們重新引入了更多的現時性權力，但是它對民主又有某種破壞性的影響”。3“民主與憲政、法治的目標都是為了達成和實現公共福利。”民主主義者認識到立憲主義將繼續成為他們議程中的內容，因為憲政給民主帶來了保護和意義……。同時，立憲主義者必須謙遜地認識到民主是一場偉大的冒險――它確實是人類偉大的冒險。他們必須認識到，無論憲法和規則多么復雜，民主都會超越其上。唯有雙方協調通融，民主和憲政才有希望在未來鼎力合作，這種合作在當今世界的大部分地區已經開始“。4

本文同意上述關于民主與法治關系的第三種觀點，并且將以中國行政法治與公眾參與制民主（參與制民主是代表制民主的重要補充）二者對立統一的辯證發展進程對這一觀點予以進一步論證。

一、中國行政法與公眾參與制民主的發展

中華人民共和國成立以后，中國行政法與公眾參與制民主的發展經歷了三個階段：前（1949――1966）、中（1966――1976）和后（1978――現在）。在第一階段（1949――1966），即前17年，中國當時的主要任務是鞏固政權、恢復經濟、發展經濟，開展社會主義建設。為了實現這一任務，中國開始著手民主和法制建設。在民主建設方面，當時黨5和國家領導人對代表制民主和參與制民主是同樣重視的。一方面在全國組建各級人民代表大會，建立代表制民主。另一方面特別強調發動群眾、依靠群眾，通過建立各種群眾組織，如工會、農協、婦聯、共青團等，動員其成員執行黨和國家的方針、政策，完成黨和國家確定的任務。雖然當時這種參與制民主是很不完善的：群眾的參與主要是執行的參與而不是決策的參與；群眾的組織主要是官方或半官方的組織而不是群眾自發的組織；群眾組織和參與的目的主要是為了完成黨和國家的任務而不是為了本團體、本階層群眾自己的利益，但當時中國大多數公眾確實是參與了“公務”，而且參與積極性很高（如1956年的農業合作化，1958年的、等）。我們甚至可以認為，當時中國“參與制民主”的發展水平更高于代表制民主的發展程度，人民代表機關作用的發揮是很不充分的。在法制方面，當時黨和國家領導人是既重視法制，想健全法制，但同時又限制法制的發展，不想完全依法治國、依法辦事。之所以重視法制，想健全法制，是怕民主過頭了，群眾運動無法無天，以致做出過多過激的行為，如、“鎮反”、“三反”、“五反”等政治運動中抓人過多、殺人過多，需要用法律限制一下，用法律規范一下群眾運動；之所以又限制法制的發展，不想完全依法治國、依法辦事，是怕法律捆住群眾的手腳，挫傷群眾參與“公務”――主要是政治運動――的熱情。上世紀整個五十年代及六十年代前期中國民主與法制，特別是參與民主與行政法制的發展，6在很大程度上反映和體現了當時黨和國家領導人既想要法制（非法治）又不想全面實行法制的思想。

第二階段（1966――1976），即10年，這一階段是中國民主泛濫和被扭曲，法制遭受破壞、踐踏的時期。就民主而言，中的民主是一種完全被扭曲、完全變態的民主：各級人大基本停止運作，直接的“參與制民主”全面取代代表制民主。事實上，當時的“參與制民主”也不是真正的參與制民主：各“造反派”組織“踢開黨委鬧革命”、“踢開政府鬧革命”、“踢開公、檢、法鬧革命”，他們不是“參與”，而是直接行使權力，自己想怎么干就怎么干：想批判誰就批判誰，想打倒誰就打倒誰，想抓誰、關誰、管制誰，就抓誰、關誰、管制誰。至于法制，那被認為是束縛群眾運動的條條框框，自然應被群眾徹底砸爛，廢除。很顯然，的民主是一種不受法制規范和約束的“大民主”。在這種“大民主”環境下，群眾直接行使（不只是參與）“公務”的決策權和執行權，其權力可謂大矣，但是，作為群眾的任意一員，卻又隨時可能被別的群眾所抓、所關、所管制，其人身自由和財產幾乎沒有任何保障，其權利、自由又是何其少矣。可見，沒有法制（及法治）的群眾“參與制大民主”（或曰“直接民主”）是多么可怕，它將使人類倒退到沒有任何安全保障的“自然狀態”中去。中上至國家主席，下至普通工人、農民，千百萬人人權遭受侵犯、蹂躪的事實就是這種“參與制大民主”價值的最好注腳7.

第三階段（1978――現在），即改革開放以來的二十六年。這二十六年，中國民主和法制（及法治）建設均有了前所未有的大發展。就民主而言，不僅代表制民主得以恢復、加強：各級人民代表大會開始正常運作，由“橡皮圖章”日益轉變成名副其實的代表人民行使國家權力的機關，其他國家機關均由其產生，對其負責，受其監督8（盡管中國代表制民主的完善還有很長的路要走），而且，更為重要的是，真正的參與制民主在中國開始產生、發展，形成國家公權力運作的一種新機制。這主要表現在下述七個方面：

（一）1982年憲法在確立代表制民主的同時第一次在中國憲法中明確確立了參與制民主。憲法第2條第3款規定，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。憲法的這一條款確立了新時期參與制民主的基本模式：第一，人民參與是“依照法律規定”參與，不是前的那種“群眾運動”式參與，更不是中那種“無法無天”和“無政府主義”式的參與；第二，人民參與的范圍包括“管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”，不再同于前或中公眾參與主要是參與政治運動，現在的公眾參與主要是參與與自己切身利益相關的事務，這種事務可能屬國家管理的范疇，也可能屬于社會管理的范疇（國家公權力越來越向社會轉移，此不同于計劃經濟時代的“溥天之事，莫非國事”）；第三，人民參與的途徑和形式是多種多樣的，法律可以在不同的時期規定人民參與的不同途徑、不同形式，如通過座談會、論證會、聽證會途徑陳述、申辯、舉證和提出意見、異議的形式、通過信訪、游行、集會途徑提出批評、建議的形式、通過組織行業協會、社團的途徑參與規則制定和秩序維護的形式，等等，而不同于前或中的那種“大民主”形式。

（二）2000年全國人大通過《立法法》，2001年國務院《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》，確立了公眾參與國家立法和行政立法的制度。這一制度的內容包括：其一，國家立法應當通過座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取各方面的意見，包括聽取社會公眾、有關組織和專家的意見；9其二，重要法律案可事前公布，組織全民討論；10其三，政府部門起草行政法規和規章，應當深入調查研究，通過書面征求意見以及召開座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取有關公民、組織的意見；規章草案直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，且有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界的意見，起草單位也可舉行聽證會聽取意見；11其四，行政法規、規章起草完成后，法制機構應將其送審稿發送有關組織和專家征求意見，重要的行政法規送審稿可向社會公布，征求意見；12其五，法制機構對行政法規、規章送審稿涉及的主要問題，應深入基層實地調查研究，聽取公民和有關組織的意見；13其六，行政法規、規章送審稿涉及重大、疑難問題的，法制機構應召開座談會、論證會，聽取意見，研究論證；14其七，行政法規送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，法制機構可舉行聽證會聽取意見；規章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧，且起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的，法制機構可向社會公布，也可舉行聽證會聽取意見。15

（三）1996年全國人大通過《行政處罰法》，2003年全國人大常委會通過《行政許可法》，確立了行政相對人參與有關行政執法行為的制度。這一制度的主要內容包括：其一，行政執法行為的依據、條件、程序等必須向社會公眾公開，行政機關應為行政相對人參與行政執法事前提供必要的信息；16其二，具體行政執法行為作出前，行政機關應告知行政相對人作出行政執法行為的事實、理由及依據，并告知當事人和其他利害關系人依法享有的權利；17其三，行政機關對其作出的行政執法行為必須向行政相對人說明理由；18其四，行政相對人對行政機關實施的行政執法行為，有權進行陳述、申辯，行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納；19其五，行政機關作出涉及相對人重大權益的行政執法行為，當事人或其他利害關系人有權要求舉行聽證；行政機關作出涉及重大公共利益的行政執法行為，行政機關應當向社會公告，主動舉行聽證，在聽證中，當事人和其他利害關系人有權進行申辯和質證；20

（四）1997年全國人大常委會通過《價格法》，2002年全國人大常委會通過《環境影響評價法》，確立了行政相對人參與價格制定、環境及規劃編制等行政決策的制度。這一制度的主要內容包括：其一，政府價格主管部門和其他有關部門制定政府指導價、政府定價，應當聽取消費者、經營者和有關方面的意見；21其二，政府價格主管部門和其他有關部門制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當舉行聽證會，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性；22其三，消費者、經營者可以根據經濟運行情況，對政府指導價、政府定價提出調整建議；23其四，國家鼓勵公眾和有關單位以適當方式參與環境影響評價；24其五，規劃編制機關在編制專項規劃時，對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的，應在規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求公眾、專家和有關單位的意見，對于公眾、專家和有關單位的意見，規劃編制機關應當認真考慮，并在相應環境影響評價報告書中附具對所有意見采納或不采納的說明；25其六，除國家規定需要保密的情形，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響評價報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響評價報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求公眾、專家和有關單位的意見，建設單位在報批的環境影響評價報告書中應附具對公眾、專家和有關單位的意見采納或不采納的說明。26

（五）憲法和有關法律、法規規定了公眾可以通過書信、走訪等形式或通過報刊、電視、廣播等輿論機構向國家機關提出批評、建議、申訴、控告、檢舉，參與對國家機關和國家工作人員的監督，改進國家管理。例如，憲法第27條規定，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督；憲法第41條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。《信訪條例》規定，公民、法人或者其他組織可以采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、政府部門反映情況，提出意見、建議和要求，檢舉、揭發行政機關工作人員的違法失職行為等。27

（六）憲法和有關法律、法規規定了公民可以通過居民委員會、村民委員會等基層群眾性自治組織實行自治，參與管理有關社會公共事務和公益事業。憲法第111條規定，城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。《城市居民委員會組織法》規定，居民委員會除辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安外，還協助人民政府和它的派出機關開展與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；28《村民委員會組織法》規定，村民委員會除辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安外，還協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作，村民委員會對于涉及村民切身利益的事項，如修道路、建學校、確定鄉統籌、村提留、集體經濟項目承包、集體經濟收益使用，以及制定和修改村民自治章程、村規民約等，均須提請村民會議（由本村18周歲以上的村民組成）討論決定。29

（七）公民通過結社，組織各種行業協會、社團等，參與國家和社會公共事務的處理和管理。中國自改革開放以后，各種行業協會、社團（如律師協會、醫師協會、注冊會計師協會、消費者協會、婦聯、青聯、學聯、殘聯、僑聯）等非政府組織發展很快，我國目前有正式登記成立的全國性社團1712個，地方性社團15萬多個，民辦非企業單位11萬多個，至于未經合法登記自行成立的社團則更多（可能為正式登記成立的社團的10倍左右）。30盡管在這個數量龐大的非政府組織中，有一個相當大比例的民間組織其民間性不足、自治性不足，與政府有過于密切的聯系，有的甚至被人們稱為“二政府”，但是，這些非政府組織畢竟在逐步民間化、自治度在逐步提高，逐步成為所在組織的成員的真正代言人和權益維護者，從而它們是現代社會公民參與的重要途徑：無論是行政相對人參與行政機關的具體行政行為，如行政處罰、行政許可的聽證，還是一般公眾參與政府決策，如價格決策、規劃決策、人口、資源、環境及可持續發展的決策，非政府組織都在起著越來越大的，非公民個體所能起的，極為重要的和不可替代的作用。

回顧中華人民共和國成立以來公眾參與制民主發展的三個階段，第三個階段（即改革開放以來的26年）較前兩個階段有下述三個較明顯的特色：其一，公眾參與與行政法治同步發展。公眾參與是在法治的環境下參與，依法參與（不是脫離法律約束的“大民主”），參與的途徑、形式、范圍、程序均由法律、法規明確規定；行政法治亦是在公眾參與前提下實施的法治，法的制定、實施、修改均有公民或公民組織的參與，以反映和體現公眾的意志和利益；其二，公眾參與的目的是維護自己具體的，實際的權利和利益（不是為“空頭政治”目的的參與）。不同階層、不同行業、不同領域、不同團體的公眾會有不完全相同的利益，人們正是在這種參與和參與的博弈過程中，實現其利益的平衡和協調；其三，公眾參與的種類、途徑、形式是多種多樣的（不是單純“群眾運動”式的參與）。就種類而言，既包括參與國家事務管理（如參與立法、決策、具體行政行為等），又包括參與經濟文化事業管理（如參與宏觀調控、市場規制、科教文體的發展規劃等），還包括參與社會事務管理（如參與環境保護、衛生保健以及社團章程、村規民約的制定等；就途徑而言，既包括通過聽證會、論證會、座談會等參與，又包括通過信訪、報刊、電視等輿論渠道參與，還包括通過協會、社團等非政府組織參與；就形式而言，既包括口頭意見陳述、申辯、建議，也包括書面意見、建議及論證報告，還包括直接向行政機關提出行政決定、行政規章、行政法規的試擬稿和直接參與行政決策等。

二、公眾參與的戰術意義和戰略價值

現代民主主要是代表制民主――間接民主，而古代社會的民主，如美洲印第安人、歐洲希臘人的原始氏族、部落的民主、31奴隸制時代的雅典民主，則主要是參與制民主――直接民主。32由參與制民主發展到代表制民主，這自然有很多歷史的原因，其中一個重要原因是民族國家的形成和發展，特別是像今天中、美、俄、英、法、德這樣的大國，實行民主制如果不采行代表制民主而采行全民直接參與的直接民主的話，簡直是不可想象的。代表制民主相對于直接參與制民主，除了后者在現代國家不具有可行性（除非是人口不過萬，面積不過幾百上千平方公里的特別小的國家）以外，前者還有諸多為后者（如果后者可行的話）不具有的優點：其一，人民代表的素質一般高于普通公民，從而代表機關作出的決策的質量一般要優于普通公民集體作出的決策；其二，人民代表大會相較全體公民大會，人數較少，較易于形成共識和達成、通過相應問題的決議，效率較高，全體公民大會人數眾多，難于形成共識和達成、通過相應決議，效率低；其三，代表大會討論問題通常受較嚴格的程序制約，從而形成決議可能較慎重，全體公民大會可能較易于受情緒影響，受人操縱，從而可能形成某些過激的決議，甚至可能演成“多數暴政”；33其四，代表制民主較直接參與制民主經濟。試想，一個國家，哪怕是一個只有幾萬人或幾十萬人的小國，如果每決定一個重大問題均要召集全民大會討論、投票，那要花費多少人力、財力、物力？

既然代表制民主相較于參與制民主有那么多優越性，那我們現在為什么要特別強調發展參與制民主呢？當然，我們講發展參與制民主，并不是要以參與制民主去取代代表制民主，并不是要取消人民代表大會制度、議會制度，而回歸到古代的直接民主去。我們講發展參與制民主，是要在進一步健全、完善代表制民主的前提下擴大公民對公務的直接參與，以參與制民主補充代表制民主。

盡管如此，人們還是會問，代表制民主為什么要以參與制民主加以補充呢？代表制民主是不是有某些缺陷，某些不足？參與制民主為什么能補充代表制民主的缺陷和不足呢？它有哪些為代表制民主所不具有的功能或優越性？

自從英國“光榮革命”以后，34代表制民主一直是各國民主的基本形式或主要形式（如果其實行民主而非實行專制的話）。但是代表制民主既有著先天的缺陷和不足，更有著在后天發展過程中逐漸產生和滋長的弊端：其一，代表機關的代表雖然是公眾選舉產生的，但他既有與公眾相同的利益，同時也有與公眾不同的他自身的利益。在公眾利益與其自身利益相沖突時，他可能放棄代表公眾利益而維護自身利益；其二，現代議會的代表通常由政黨推薦產生，政黨亦有各政黨的利益，政黨的利益與公眾的利益并不總是一致的；其三，代表機關決定問題通常只能是少數服從多數，少數人的正當權益有時難以得到有效的保護；其四，代表機關的主要職能是立法和對國家重大政策問題作出決定，法律和政策執行的職能在政府，政府的行為最廣泛、最直接、最經常涉及廣大公眾的利益，政府行為是否代表、反映和符合民意、民益，代表機關并不能隨時和全面實施監督；其五，隨著現代科學技術的迅猛發展，各種社會經濟問題越來越復雜化，代表機關的代表由于不具有行政機關工作人員所具有的專門知識、專門經驗、專門技能，對許多本應由其解決的問題往往難以應付，故將大量的這類問題授權或委托行政機關處理（由行政機關制定行政法規、規章，規范性文件等），從而導致代表機關立法權、決定權、監督權萎縮，行政權卻大為擴張、膨脹。而不斷擴張、膨脹的行政權如缺乏有力、有效的監督，腐敗則不可避免。

然而，推進參與制民主是否能有助于解決上述問題呢？中國自改革開放以來的實踐和國外更長時期公眾參與國家和社會管理的實踐證明，答案是肯定的。在現代社會，著力擴展公眾參與的途徑，努力發展參與制民主，不僅有助于解決上述現實問題，還可能為人類政治文明的長遠目標探索路徑。這即是公眾參與的所謂“戰術意義和戰略價值”所在。這種“戰術意義和戰略價值”主要表現在：

其一，公眾參與有利于公民、法人或者其他組織在具體行政行為中，特別是在行政處罰、行政給付、行政裁決、行政許可等直接涉及其切身利益的具體行政行為中，維護自己的合法權益，防止行政機關單方面行為對自己做出不利的處理，侵犯其合法權益。盡管沒有行政相對人參與，行政機關在具體行政行為中的的侵權行為在事后也可以通過行政復議或行政訴訟獲得救濟，但事后的救濟一是成本太大，二是有些損害在事后難以彌補，即使事后能彌補顯然也比不上當事人在事中參與而防止侵權發生要好。

其二，公眾參與有利于行政相對人對行政決策、行政決定的理解，從而有助于消除行政政策、行政決定在執行中的障礙，保證行政政策、行政決定的順利貫徹執行。行政相對人在參與行政決策、行政決定制定的過程中，如對相應行政決策、行政決定有異議或疑義，會在參與過程中向行政機關提出，行政機關對之要予以解釋、說明，行政機關如認為相對人的異議有道理，會適當修正自己的決策、決定，從而使之獲得相對人的理解。這樣，相對人在之后的相應政策、決定執行過程中自然會予以配合。

其三，公眾參與有利于消除歧視、偏袒，保障社會公正。公眾參與由于是所有有利害關系人的參與，從而可以避免代表制民主代表的不全面性：某些行業、某些領域、某些界別、某些階層有代表代表，有些則無，有些行業、領域、界別、階層代表多，有些則少，另外，少數服從多數的原則有時會使少數人的意見、利益被忽視，甚至導致歧視、偏袒。公眾直接參與行政決策和行政決定的制定就可以較好地防止這類情形，從而保證各個方面，各個利害關系人的意見、利益都能得到適當反映，最大限度地保障社會公正。

其四，公眾參與有利于加強對公權力行使的監督，防止腐敗。公權力（包括國家公權力和社會公權力）的行使如果沒有相對人的參與，權力行使機關和行使者個人如欲腐敗，在暗箱操作條件下，即很容易實現其目的。但在公眾參與的條件下，公權力行使者害怕公共輿論，就不會輕意產生腐敗的念頭，即使有此念頭，恐怕也難于腐敗得成。人們常說，陽光是最好的防腐劑。公眾的千百雙眼睛就是陽光，公眾參與顯然是消除腐敗的良方之一。

其五，公眾參與有利于加強公民的主體意識，健全公民的人格。公民是國家和社會的主人，管理國家、管理社會，建設國家，促進社會的發展是其職責。但是在計劃經濟時代，在“全能政府”的條件下35，公民一切都依賴政府，導致其主體意識逐漸淡薄，其競爭乃至生存能力逐漸退化。因此，在今天，要喚醒公民的主體意識，增強公民的責任感，健全公民人格，一個重要和必須的途徑就是加強公民參與，加強公民自治，增強公民管理國家、管理社會，以及自己管理自己，自己維護自己權益的能力。

其六，公眾參與有利于為國家公權力向社會轉移，推動公民社會的發展創造條件。按照馬克思主義的觀點，國家最終是要消亡的。36國家消亡當然是一個漫長的歷史過程。在這個歷史長過程中，國家權力將不斷地向社會轉移，公民將逐步學習和獲得自己管理自己，管理社會的能力。而公眾參與國家管理即是學習和鍛煉自己這種能力的一個最好機會和必經途徑。特別是公民通過組織社團，作為政府與市場中介的第三部門，參與對國家事務和社會事務的管理，對市場的規制，更是其培養自治能力，培養自己行使社會公權力-由政府公權力轉化的權力――的最好學校。

三、行政法對公眾參與的規范和保障

公眾參與盡管有其如前所述的重大現實意義和歷史價值，但同樣有其風險，運作不好，甚至可能導致對社會秩序的破壞和對人權的侵犯、踐踏。

首先，人數眾多的公眾參與，其情緒往往相互影響，難于控制，特別是在個別或少數激進分子的激情煽動下，群情激奮的公眾很可能失去理智，隨心所欲，做出對社會具有破壞性的負面行為。

其次，公眾有時會受本人、本單位、本團體局部利益、短期利益的誘導或驅使，可能會利用參與試圖去改變行政決策、決定的正確方向，損害公共利益和社會發展的長遠利益。這樣，參與的結果反而會導致不利于環境、資源和生態的保護，不利于社會和經濟的可持續發展。

第三，公眾有時會因為缺乏對特定問題的專門知識、專門經驗或有關信息而反對政府的某些正確決策，決定，其參與有可能導致這些正確決策、決定的夭折或改變。這種情況雖然可以通過對公民的宣傳、提高公民素質以及加強信息公開，擴大公民對政府事務的知情范圍和知情度加以緩解，但卻不可能完全避免。

第四，公眾對具體行政行為的參與主要是當事人和其他利害關系人的參與，而不可能是全體公眾的參與，這樣，如果沒有別的力量予以平衡，則有可能導致對一般社會公眾利益的忽視，以致在使這部分人獲得公正的同時卻造成對另一些人的不公正。至于公眾對行政決策的參與，往往是通過公眾代表參與的。因此，代表如何產生，如何分配，對各方面利益的平衡和協調將產生至關重要的作用。如果代表產生不合理，代表在各不同利益團體的分配比例不平衡，參與不僅不能保障公正，而且可能導致比沒有參與的行政單方面決策可能形成的不公正更大的不公正。

由于上述這些原因以及民主與法治的對立統一關系，法律（主要指行政法）對公眾參與制度和具體參與行為加以規范是必要，且不可或缺的。

此外，由于公眾參與可能增加政府的公務成本，影響政府的行政效率，可能對政府機關及政府工作人員某些利益導致不利影響，特別是對那些意欲腐敗的政府機關及政府工作人員來說，公眾參與更可能給他們帶來種種不便或障礙，從而他們不會歡迎公眾參與，更不會主動推動公眾參與，相反，只要有可能，他們會以種種借口阻止公眾參與。有鑒于此，為保證公眾參與的順利和有序進行，除需以法律對公眾參與加以規范外，以法律（同樣主要是行政法）對公眾參與加以保障同樣是必要和不可或缺的。

法律主要應在下述方面加強對公眾參與的規范和保障：

其一，通過法律、法規、規章明確規定公眾參與國家和社會公共事務的范圍、途徑和方式。無論是國家立法機關制定法律，還是行政立法機關或地方立法機關制定法規、規章，凡是相應法律、法規、規章所調整的事務具有公眾參與的必要性和可能性的，都應在相應法律、法規、規章中明確規定公眾參與的范圍（包括參與人的范圍和參與事項的范圍）、參與的途徑（如決策參與、執法參與、爭議裁決參與、監督參與等）、參與方式（如召開座談會、論證會、聽證會，通過信件、電子郵件、走訪提出意見、建議，直接提交行政決策、行政決定試擬稿等）。

其二，通過法律、法規、規章明確規定公眾參與的程序、方法。為了保障公眾參與的有效性與公正性，以法律、法規、規章明確規定各種不同類型、不同形式公眾參與的程序、方法是非常必要的。例如，就行政決策聽證會這種參與形式而言，對于參加聽證會的公眾代表選擇的程序和方法、聽證會主持人產生的程序和方法、聽證會進行的程序、聽證會舉證和辯論的方式、聽證記錄和記錄要點的整理方式、記錄或記錄要點的效力等問題，都必須在法律上予以明確。否則，公眾參與就難以有序進行，難以發揮有效作用，甚至產生種種負面問題。

其三，建立健全政務信息公開制度，擴大公民對政務的知情范圍和知情度。信息公開是公眾有效參與的基本條件和前提。沒有信息公開，公民不了解政府決策、決定的事實根據、形成過程、基本目標、預期的成本和效益等情況，就很難對政府的相應決策、決定進行評價，提出自己的意見、建議，公民參與很可能就只是一種走形式、走過場。參與的公民雖然也會提出自己的意見、建議，但所基于的只能是他自己掌握的有限的局部信息，而且可能是錯誤的信息。沒有法定信息公開，行政機關在公眾參與時往往會臨時向公眾說明有關情況。這種說明有可能被行政機關用來誤導公眾，其真實信息可能通過整理被增刪、加工，從而是不可靠的。因此，通過法律建立經常性的、規范化的政務信息公開制度對于保證公眾參與的真實和有效是極為重要和必不可少的。

其四，保障公民依法結社的權利，推進公民社會的發展。公眾參與涉及本身合法權益的公共事務有兩種主要方式：以個體方式的參與和以社團方式的參與。37以個體方式參與的效果遠不及以社團方式的參與，因為個體的聲音太小，影響力有限；而具有某種共同利益的人一旦組成社團，其說話的聲音就比較宏大，比較容易引起人們重視。特別是在行政決策參與中，個人沒有社團做后盾，要對決策施加影響是很難的：相對于強大的政府，沒有組織的個人“人微言輕”，政府可能根本注意不到你的聲音。這些年來，“三農”問題嚴重，38農民的權益得不到有效保護，一個重要的原因就是農民缺乏組織，其對國家政務的參與遠不及工人、工商業者、婦女、殘疾人等，因為后者有工會、商會、工商聯、婦聯、殘聯等組織。由此可見，要真正實現各種界別公眾對國家和社會事務的有效參與，就必須鼓勵公民依法結社，必須以法律保障各種界別公眾（特別是弱勢群體）的平等結社權。

其五，保障言論自由，加強新聞輿論對公眾意見的反映，完善公民公開討論機制。公民通過報紙、廣播、電視、互聯網發表對政務及各種社會問題的看法、意見、展開公開性的討論，是公眾參與的重要途徑和形式。當然，各種輿論工具，特別是互聯網的公開討論，會有一定風險：有人可能造謠生事，發表對政府、對他人不負責任的誹謗性、攻擊性言論，故意誤導公眾，制造事端。39為此，法律一方面要對言論自由加以保障，另一方面，也要對各種新聞輿論工具的運作加以規范：鼓勵公眾積極參與對各種國家和社會事務的討論；打擊和抑制利用言論自由造謠惑眾，破壞社會穩定、侵犯他人合法權益的行為。

四、信息化、全球化條件下公眾參與的發展趨勢

從古代的參與民主――直接民主到近代的議會民主――間接民主，再從近代的議會民主――間接民主到現代的參與民主――直接民主，這似乎是民主的一種循環或回歸。但是，現代的參與民主――直接民主與古代的參與民主――直接民主比較，雖然都是公眾直接參與處理和決定涉及自己利益的公共事務，卻在性質、內容和形式上都有著重要的或根本的區別。首先，古代的參與民主――直接民主是民主的基本形式：氏族的所有公共事務幾乎都由全體氏族成年男女組成的議事會討論決定，部落的公共事務雖由氏族酋長和軍事首領等組成的議事會討論決定，但部落的其他成員都出席議事會會議，并都有權參加討論和發表意見，從而也屬于參與式直接民主。40而現代的參與民主――直接民主卻只是議會民主（代表制民主）的補充，現代民主的基本形式仍是議會民主（代表制民主），盡管參與制民主有著越來越重要的地位。41其次，古代的參與民主――直接民主是在氏族、部落、城邦等民族國家尚未形成的小規模的人類共同體內實施的，而現代的參與民主――直接民主與代表制民主一道，是在國家這樣的大范圍、大領域的人類共同體（如中國、美國、俄羅斯這樣有著幾億、十幾億人口、幾百萬乃至上千萬平方公里土地的大國）內實施的。第三，古代的參與民主――直接民主解決的只是與當時人們生產（狩獵和農業）、生活直接相關的較為簡單的問題，而現代的參與民主――直接民主與代表制民主一道，要解決的是既包括有關人們生產、生活以及切身權益保護一類似乎相對簡單一些的問題，又包括有關國家安全、環境、生態、海洋開發、宇宙探測一類為古代氏族、部落議事會不可能討論、處理的極為復雜的問題。

然而，現代的參與民主與古代的參與民主不論有多大的區別，畢竟都是參與民主，現代的直接民主與古代的直接民主不論有多大的區別，畢竟都是直接民主。那么，在某種意義上，也可以認為現代的參與民主是古代的參與民主的一種回歸，現代的直接民主是古代的直接民主的一種回歸，當然也可以認為，現代的參與民主――直接民主，是對近代的議會民主――間接民主的否定（部分地否定），從而是對古代的參與民主――直接民主的否定的否定。

近代的議會民主為什么會否定古代的參與民主，其原因我們在前文中已經述及。而現代的參與民主為什么又要否定（部分否定，部分補充）近代的議會民主，其理由我們在前文中也已述及。現在我們需要研究的是，現代的參與制民主將有一個什么樣的發展趨勢，是完全回到古代的以直接民主作為民主基本形式的那種參與民主模式去，還是回到近代的間接民主那種純議會民主的模式去，或者仍然保持現在的以參與制民主作為代表制民主的補充的模式，或者進一步發展參與制民主，使參與制民主與代表制民主并行，甚至以參與制民主為主而以代表制民主為輔的模式呢？

要回答這個問題，把握今天公眾參與的發展趨勢，我們必須首先明確我們今天所處時代的的特點。兩年前我曾經在一篇文章中提到20世紀后期全球涌動的四大潮流：經濟全球化、信息化、市場化和民主化。42對于影響今天公眾參與發展趨勢的時代特點來說，其影響最巨者莫過于前兩大潮流：全球化和信息化。正是由于全球化和信息化的迅猛發展，決定了公眾參與進一步發展的不可逆轉的趨勢。

首先，全球化和信息化的迅猛發展決定了公眾參與進一步發展的必要性和必然性。就全球化而言，今天的世界不僅有經濟全球化的問題，而且各國政治、文化受經濟全球化的影響，也存在一定的全球化的問題，另外，環境問題、犯罪問題和日益猖獗的恐怖活動問題，也都越來越全球化。要解決所有這些全球化問題和全球化所帶來的所有問題，沒有公眾參與而只有政府行為是不可想象的。僅以全球環境問題為例，如果沒有大量的各種形式的非政府環保組織（國內的和跨國的）的存在和參與，沒有各國公眾以各種途徑和各種方式的參與，人類遭受污染的侵害和面臨的生存威脅可能比今天不知要嚴重多少倍。

就信息化而言，自上世紀九十年代以來，其發展速度之快簡直令人難以想象。對此，僅舉一個小例即可窺豹一斑：據報載，2004年中國春節7天假期中，全國手機發送短信量達近百億條（2003年春節為70萬條），北京人僅在除夕賀歲夜一夜就發送手機短信1.5億條。43中國目前約有三億人擁有手機，互聯網網民數位居世界第二。試想，在這樣的信息化發展速度和信息化水平的條件下，即使有人想實行愚民政策，完全不讓公民參與任何政務，實際亦不可能。孫志剛案、劉涌案、寶馬案等公眾運用傳媒自發討論公權力運作問題的事實即是信息化決定公眾參與的必要性和必然性的最好實證。44

其次，全球化和信息化的迅猛發展為公眾參與的進一步發展提供了可能性。在有電話、電視、互聯網以前，不要說人們要對某一問題組織一次全國性的討論，召開一次全民會議讓各種界別的公眾參與發表意見幾乎是不可能的，就是在一個地區，如一個省、一個縣組織一次全體公眾參與的討論，召開一次全省、全縣性的全民會議讓各種界別的公眾參與發表意見也是相當困難的。但是，在有了電話、電視、互聯網以后，電話、電視會議和互聯網電子空間不僅能使一定地區，如一個縣、一個省的公眾參與公共討論毫無困難，就是全國公眾就某一公共問題參與討論也變得易如反掌。甚至隨著全球化的發展，整個地球的球民就其共同關心的問題（如伊拉克問題、朝核問題、中東問題、反恐問題、WTO問題、全球氣候變暖問題等）參與共同討論也是可能的。當然，由于語言的障礙和民族國家出于維護各自主權考慮而進行的干預，全球性公眾參與公共討論現時只能局限在很有限的范圍。

第三，在全球化和信息化迅猛發展的條件下，公眾參與的途徑和形式將進一步完善和更加多樣化，從而將大大增加參與的廣度和深度。如現在行政法規、規章制定和行政決策運用較多的座談會、論證會、聽證會等參與形式，今后借助于互聯網、移動通訊工具等信息化手段，其參與的范圍將大為擴大，形成會內會外、部門內部門外、地區內地區外，甚至國內國外，相互呼應和共同參與的局面。由于公眾最廣泛的參與，所討論事項所涉及的各種深層次問題、矛盾將逐一揭示出來，從而促使人們去思索、探討統籌、協調解決這些問題的最優方案，防止決策的片面性和利益失衡。就行政相對人參與涉及自己本身權益的具體行政行為而言，在全球化、信息化的條件下，其途徑和方式也將更加豐富和多樣化：相對人不僅可以通過各種電訊工具與行政機關討論相應行政決定的事實、證據、法律根據等，而且可以參與決定草案的制作，非直接行政相對人的其他利害關系人也可以參與相應行政決定的討論和制作。沒有信息化手段，在行政相對人或其他利害關系人人數眾多的情況下，廣泛的公眾參與即使不是不可能，也是極其困難的。例如，行政機關處理假冒偽劣食品、藥品的具體行政行為，涉及的利害關系人（受害人）可能成千上萬，如果不借助于現代電訊工具，讓其參與幾乎是不可能的。但在具有現代信息化手段以后，這種參與就具有了可能性。

第四，，在全球化和信息化迅猛發展的條件下，公眾參與將使民主更加完善、更加直接、更加真實，從而形成一種完全新型的民主模式。在世界尚未進入全球化和信息化時代或全球化、信息化發展水平還相當低的時代，民主國家只能實行代表制民主或最多以參與制民主作為其補充。在這種民主模式下，社會基本處于國家與公民個人的二元狀態：社會的一端是國家，一端是公民個人。公民個人既受治于國家，又選舉自己的代表控制國家：國家的一切權力屬于人民，人民通過自己的代表機關行使國家權力。而在全球化和信息化日益發展，為公眾直接參與“公務”帶來、創造和提供了越來越多、越來越大的必要性、必然性和可能性以后，現代民主國家實行的就不再是純粹的代表制民主或僅以公眾參與作為補充的代表制民主，參與制民主的比重將越來越大，地位將越來越重要。盡管參與制民主不可能完全取代代表制民主而成為民主的唯一形式：象任何現代民主國家都不可能再實行純粹的代表制民主一樣，任何現代民主國家也都不可能實行純粹的參與制民主。但是，在參與制民主在整個民主機制中比重越來越大，地位越來越重要的民主模式下，社會將由傳統的國家――公民個人的二元狀態轉變為國家――公民社會（或稱“市民社會”）――公民個人的三元狀態：國家權力不僅由人民代表機關控制，由公民參與行使，而且其中一部分（這部分比重將越來越大）逐步轉移給公民社會――由各種非政府組織構成的公民社會――直接行使。毫無疑問，這種民主比純粹的代表制民主或僅以公眾參與為補充的代表制民主更加完善、更加直接、更加真實。

第五，在全球化和信息化迅猛發展的條件下，公眾參與民主將與行政法治和憲政更加完滿地結合，并推動行政法治和憲政的發展和轉型，從而形成一種完全新型的法治和憲政模式。由于全球化的發展和公眾（通過各種途徑和形式）對國家事務乃至全球事務的參與，傳統的國家主權必定要受到一定的限制：國家權力一部分轉移給國內的公民社會，一部分轉移給國際社會（包括由主權國家組成的國際組織和非政府組織組成的國際組織）。在這種公眾參與和國家公權力轉化的過程中，構建行政法治和憲政的公法將發展成三個部門：國家公法、社會公法和國際公法。國家公法調整和規范國家公權力的運作，包括公民參與國家管理的運作；社會公法調整和規范社會公權力的運作，包括公眾參與社會事務管理的運作；國際公法調整和規范國際公權力的運作，包括規范有國籍或無國籍的地球球民以及由政府或非政府組織組成的國際組織參與國際事務和地球事務管理的運作。很顯然，這三類公法制定的主體將不再都是國家立法機關，人類不同的共同體45成員及其組織46將參與各相應公法的制定。同時，信息化的加速度發展則將為各種不同類別、不同層級、不同形式的公眾參與行政法治和憲政的重構（包括各種新型公法的制定和實施）創造和提供更完善的條件。由此可見，全球化和信息化的發展將促進參與制民主與行政法治和憲政的更高層次的結合，從而形成新型的更高層次的民主和新型的更高層次的行政法治與憲政。

注釋：

1FrancisSejersted提出，“民主和法治可以被看作是克服國家與社會之間的矛盾的兩種不同的方法。……法治是要約束國家的權力，而民主則是要在行使國家權力的過程中動員社會”，二者共同保障國家與社會的協調統一。“民主終究是有限政府和法治的最好保障”（參見［美］Elster.J等編：《憲政與民主》，生活。讀書。新知三聯書店1997年版，第152、158頁）。JeanBlondel指出，憲法學家Ely和Holmes聲稱民主與憲政（法治是憲政的基本要素）互相依賴，密不可分。“憲政約束并不是旨在反對民主，相反，卻能鞏固和加強民主體制”，民主與憲政、法治是相互支持、相互促進的（參見［日］豬口孝等編：《變動中的民主》，吉林人民出版社1999年版，第85頁）。

2R.G.Mcloskey指出，在美國，民主與法治之間有更多的二元論，即矛盾的成分。R.Lowenhal指出，在德國，大體上有一個普遍的假設，即公民的基本權利總是受到他們所選舉的代表的威脅，……對民主的恐懼使法治得到加強（參見［美］Elster.J等編：《憲政與民主》，生活。讀書。新知三聯書店1997年版，第158頁）。盧梭、潘恩、杰弗遜等經典作家均認為民主與憲政、法治相互沖突、相互對立，甚至互不相容。他們認為，憲政、法治是死者統治活人的工具。“地球是活人的世界，而不是死者的天下”，并由此得出結論，憲政是非民主的（參見［日］豬口孝等編：《變動中的民主》，吉林人民出版社1999年版，第86頁）。

3［美］FrancisSejersted：《民主與法治：關于追求良好政府過程中的矛盾的一些歷史經驗》（載Elster.J等編：《憲政與民主》，生活。讀書。新知三聯書店1997年版，第168頁）。

4[意]JeanBlondel：《民主與憲政》（載豬口孝等編：《變動中的民主》，吉林人民出版社1999年版，第101頁）。

5本文單獨使用“黨”，均特指“中國共產黨”。

6關于中國行政法發展情況的詳細論述，參見拙著《行政法與行政訴訟》，中國卓越出版公司1990年版，第四章第110－140頁。

7關于的悲劇及歷史教訓，可參看逄先知、金沖及主編《傳（1949－1976》，中央文獻出版社2003年版，第34－43章；金沖及主編《傳（1949－1976》，中央文獻出版社1998年版，第27－36章；［美］洛厄爾·迪特默著，蕭耀先等譯《劉少奇》，華夏出版社1989年版，第4、7、8章。

8參見《中華人民共和國憲法》第3條。

9參見《中華人民共和國立法法》第34條。

10參見《中華人民共和國立法法》第35條。

11參見《行政法規制定程序條例》第12條、《規章制定程序條例》第14、15條。

12參見《行政法規制定程序條例》第19條、《規章制定程序條例》第20條。

13參見《行政法規制定程序條例》第20條、《規章制定程序條例》第21條。

14參見《行政法規制定程序條例》第21條、《規章制定程序條例》第22條。

15參見《行政法規制定程序條例》第22條、《規章制定程序條例》第23條。

16《中華人民共和國行政處罰法》第4條規定，行政處罰遵循公開原則，對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。《中華人民共和國行政許可法》第5條規定，設定和實施行政許可，應當遵循公開的原則，有關行政許可的規定應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可的依據。

17《中華人民共和國行政處罰法》第31條規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知其依法享有的權利。《中華人民共和國行政許可法》第30條規定，行政機關應當將有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示；申請人要求行政機關對公示內容予以說明、解釋的，行政機關應當說明、解釋，提供準確、可靠的信息。第36條規定，行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。

18參見《中華人民共和國行政處罰法》第39條、《中華人民共和國行政許可法》第38條。

19參見《中華人民共和國行政處罰法》第6條、第32條、《中華人民共和國行政許可法》第7條、第36條

20參見《中華人民共和國行政處罰法》第42條規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證；在聽證中，當事人有權進行申辯和質證。《中華人民共和國行政許可法》第46條規定，法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。

21參見《中華人民共和國價格法》第22條。

22參見《中華人民共和國價格法》第23條。

23參見《中華人民共和國價格法》第25條。

24參見《中華人民共和國環境影響評價法》第5條。

25參見《中華人民共和國環境影響評價法》第11條。

26參見《中華人民共和國環境影響評價法》第21條。

27參見《信訪條例》第2條、第8條。

28參見《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第3條。

29參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條、第19條。第20條。

30資料來源：謝海定：《民間組織管理：從控制、放任向扶植培育的轉型》（載《法制日報》

2003年7月31日第9版

31參見《馬克思恩格斯選集》第四卷，人民出版社1972年版，第80－104頁。

32參見［美］斯科特。戈登著，應奇等譯：《控制國家――西方憲政的歷史》，江蘇人民出版社2001年版，第63－88頁。

33關于“多數暴政”問題，可參閱［美］Elster.J等編：《憲政與民主》，生活。讀書。新知三聯書店1997年版，第2－16頁。

34“光榮革命”指1688年發生的英國資產階級革命（參看周一良、吳于廑主編《世界通史。近代部分》，人民出版社1972版，第17－44頁）。

35關于“全能政府”，請參閱董炯：《國家、公民與行政法，一個國家－社會的視角》，北京大學出版社2001年版，第158－182頁。

36馬克思指出，無產階級革命“不是一次反對哪一種國家形式――正統的、立憲的、共和的或帝制的國家政權形式的革命。它是反對國家本身、這個社會的超自然的怪胎的革命，是人民為著自己的利益重新掌握自己的社會生活”。“政府的鎮壓力量和控制社會的權威會這樣隨著它的純粹壓迫性機構的廢除而被摧毀，而理應屬于政府權力的職能，應當不是由凌駕于社會之上的機構，而是由社會本身的負責勤務員來執行”。恩格斯指出，“國家最多也不過是無產階級在爭取階級統治的斗爭勝利以后所繼承下來的一個禍害；勝利了的無產階級也將同公社一樣，不得不立即盡量除去這個禍害的最壞方面，直到在新的自由的社會條件下成長起來的一代能夠把這全部國家廢物完全拋掉為止”（參見《馬克思恩格斯選集》第二卷，人民出版社1972年版，第411、439、336頁）。

37關于社團和社團在公眾參與中的作用，請參閱沈巋：《誰還在行使權力――準政府組織個案研究》（清華大學出版社，2003年版）、黎軍：《行業組織的行政法問題研究》（北京大學出版社，2002年版）、王建芹：《第三種力量――中國后市場經濟論》（中國政法大學出版社，2003年版）、石紅心：《社團治理及其法律規制》（北京大學2003年博士生學位論文）。

38關于“三農問題”，請參閱李昌平：《我向總理說實話》（光明日報出版社2002年版）。

39關于輿論工具與公眾參與的關系――正面和負面的作用，ElikuKatz教授在《大眾傳播與參與式民主》一文中有很好的論述：“媒體傳遞了社會中心與社會邊緣發生的事情，給咖啡屋提供了討論的主題，激起了政治談話，從而磨煉出成熟的意見。通過反映各種意見的分布，媒體以公民的名義對已有的制度施加影響和控制。這意味著，參與制民主至少需要具備這樣的市民階層，他們不僅廣識博聞，消息靈通，而且意見不一，相互作用”。同時，“大眾傳媒是否損害了其自身的功能，更準確地說，是否在完成其功能的過程中，它們以及它們的控制者，顛覆了他們原來曾想為之服務的制度體系？”“報紙砍了國王的頭，廣播剝離了國會的中介作用――現在，我們該說，電視摧毀了政黨”（參見《變動中的民主》，吉林人民出版社1999年版，第112、117－118頁）。

40參見《馬克思恩格斯選集》第四卷，人民出版社1972年版，第84－88頁。

41《中華人民共和國憲法》規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。

42姜明安：《新世紀行政法發展的走向》，載《中國法學》2002年第1期。

43參見《人民日報》，2004年1月24日第二版，《北京晚報》，2004年1月22日第二版。

44關于公眾在孫志剛案、劉涌案、寶馬案中運用傳媒自發討論公權力運作問題的情況及學者對此的有關評價，可參見《北京晚報》，2004年1月9日第十一版。

45如國家、社團、企業、行業、各種國際組織等。

46國家組織如議會、政府和各種政府部門等；社團組織如工會、青聯、婦聯、殘聯等；行業組織如律師協會、醫師協會、注冊會計師協會等；國際組織如UN、WTO、EEC、APEC、WHO等。