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[內容提要]主動公開是與被動公開相對的一種公開方式，它在各國行政公開制度中均占有重要位置。我國目前實行的行政信息公開制度主要是主動公開。公開信息已經演變成政府的一項新職能，因此，首先必須由相關的機構和人員來履行這一職責；其次，應當完善主動公開的保障制度；再次，應當建立人大的監督保障制度。

[關鍵詞]行政信息主動公開被動公開

行政信息的主動公開是與被動公開相對的一種公開方式，它在各國行政公開制度中均占有重要地位。由于各國行政信息公開法的調整范圍不盡相同，因此，雖然有的國家的行政信息公開法沒有規定主動公開制度⑴，但卻不能否認其它立法對主動公開制度的確認。主動公開仍然是行政信息公開制度的重要內容之一，仍有必要充分研究這一公開制度，以便根據我國的國情建立我國的主動公開制度。

一、主動公開的含義及特點

對于何為主動公開，我國學者從不同的角度進行了論述，有的從主動公開的具體途徑和方法上論述，認為“主動公開是指政府主動地在有關的公開出版物上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公開政府信息。”⑵有的從行政主體法定義務的角度論述主動公開，即認為“主動公開是指國家行政主體及其工作人員按照法律規定的義務主動將國家行政主體及其工作人員的有關情況登載在有關報紙上、公報上或者國家行政主體及其工作人員主動公開有關情況的一種公開方式。”⑶雖然上述觀點對主動公開的表述有所不同，但從公開的啟動方式上而言，兩種觀點并無實質上的差別。在主動公開的存在方式上，兩種觀點均認為主動公開既表現為行政主體在具體程序中的公開，如行政處罰、行政裁決中的告知、說明理由等，又表現為非具體程序中的公開，如抽象行為、行政政策的公開等，前者由行政程序法規定，后者有專門的法律規定。限于篇幅，筆者僅就行政主體在非具體程序中的主動公開展開討論，即行政信息的主動公開是指行政主體基于法律規范的強制性規定在非具體行為程序中積極公開特定信息的公開方式。與行政主體基于申請的被動公開不同，主動公開具有以下幾個特點：

第一、主動公開的實施不是基于公民的申請，而是基于法律、法規的強制性規定。不是先有申請而后公開，而是在沒有任何申請的情況下的公開，因此，主動公開又可稱為無須申請的公開。與基于申請的被動公開在啟動方式上存在明顯的差異。

第二、主動公開是對所有人的公開。主動公開以不特定的多數人即社會公眾為公開對象。法律、法規之所以強制行政主體積極主動公開有關行政事項或信息是因為這些事項或信息對公眾有意義，其表現是：這些事項或信息或者規范不特定多數人的行為、影響不特定多數人的權利義務關系，或者關涉不特定多數人的共同利益。對于只對特定的公民、法人有意義的行政信息一般不屬于法定向公眾主動公開的范圍。

第三、主動公開的內容具有相對確定性，可以通過立法加以列舉。由于各國政府干預、影響不特定多數人權益的行為方式有一定的范圍，因此，法律強制行政主體主動公開的事項也就有一定的范圍，可以通過立法加以列舉。主動公開的主要內容包括：行政法規、規章等規范性文件的制定、修改及其解釋，行政主體的機構設置、職責權限以及辦事規則，行政主體的采購協議書、機關的預決算書，重大行政事項的決策、計劃、指導等。與被動公開的信息具有非確定性相比較，行政主體主動公開的信息則具有相對確定性和明確性。

第四、主動公開的形式靈活多樣。根據行政主體的管轄范圍，行政主體既可以通過政府公報公布行政信息，也可以通過出版、提供閱覽的方式公開行政信息，還可以通過新聞會、新聞媒體以及公告欄、通知、會議旁聽等方式主動公開。此外，由于信息技術的發展，通過政府網站公開業已成為大多數國家政府的普遍做法。

第五、主動公開必須配合多種保障措施才能使公開具有實效。由于主動公開在內容上涉及公眾利益，如果行政主體應公開而不公開，直接受到侵犯的往往是公共利益而非個人利益。根據公共選擇的理論，在這種情況下公民個人作為“經濟人”通常不具有主張公開的直接利益，公民個人一般不會為了公共利益而主動訴求行政主體公開信息。因此，單純通過賦予公民訴權的方式解決，可能因為沒有起訴人而使這種公開措施失去意義，因而必須采取多種措施來保障。這些保障措施主要包括上級行政機關、議會、法院以及媒體的監督保障等。沒有這些相關的監督保障措施，主動公開的內容就難以落實。

二、西方國家及我國臺灣地區的主動公開制度

（一）主動公開的立法情況

各國均存在主動公開制度，沒有主動公開制度的國家是不存在的。其區別只是主動公開的內容、范圍以及采用的法律形式不同而已，有的國家在行政程序法中規定了主動公開的內容，有的國家在專門的政府信息公開法中規定主動公開的內容，還有的國家在兩者之外，再以單獨立法的形式規定政府主動公開的特定信息。

第一，行政程序法對主動公開制度的規定。各國行政程序法的調整范圍不盡相同，有的國家的行政程序法規定了主動公開的內容，而有的國家則沒有涉及。美國作為行政公開制度的代表，其1946年通過的《行政程序法》主要規定了主動公開。韓國的《行政程序法》規定了行政立法的預告這一主動公開方式。日本的《行政程序法》規定以不特定多數人為對象的行政指導應主動公開。臺灣地區的《行政程序法》不但規定了行政機關訂定法規命令應登載于政府公報，而且在第45條中還重述了其他法律對主動公開的規定⑷。

第二，專門的政府信息公開法對主動公開的規定。政府信息公開法作為規范政府信息公開的專門法律主要規定公開的原則、公開的限制以及公開的程序和保障措施，有的國家的政府信息公開法規定了政府必須主動公開的內容。如美國1966年制定并經修改的《情報自由法》，該法詳細規定了主動公開的事項。澳大利亞1982年《資訊公開法》規定了主動公開的內容、方式和保障措施。該法第8條規定了每一政府機關必須主動公開的資訊。加拿大《資訊取得法》第5條也規定了政府應主動公開的有關資訊。臺灣的《行政資訊公開辦法》又對《行政程序法》第45條規定的主動公開內容加以說明，主動公開是臺灣行政資訊公開的兩種方式之一。雖然日本的《資訊公開法》僅規定了被動公開⑸，但是我們卻不能據此就認為日本不存在主動公開制度。因為日本在制定《資訊公開法》以前曾制定有若干單行法令規定主動公開事項，比如行政機關向一般人民公布財政收支、可行性計劃等則由其他法令規定⑹；通過公報公開政府法令也由單行法令規定。日本的《資訊公開法》有其特定的調整范圍，其調整范圍主要是公開的程序和救濟，而對于主動公開事項則沒有納入其中，該法第二條第二項在界定了“行政文書”的含義之后接著規定：“政府公報、報告書、報紙、雜志、書籍及其他以不特定多數人為出售對象的出版物不作為該法適用的文件。”因此，我們可以說日本也存在主動公開制度。此外，葡萄牙、新西蘭等國家的信息公開立法均對主動公開的事項有所規定。

第三、其他法律對主動公開的規定。有的國家在行政程序法和專門的政府信息公開法之外還制定有若干單行的法律規范，規定主動公開的行政事項。這些法律規范較為分散，有的表現為集中對單項行政事務的主動公開作出規定，而有的則是個別條款體現了這種公開。如美國1972年的《聯邦咨詢委員會法》和1976年的《陽光下的政府法》則集中對政府咨詢委員會和合議制行政機關會議的公開作出規定，而美國的《政府道德法》則主要規定了政府主要官員的財產申報制度，其中個別條款體現了公開。德國的《環境資訊法》規定了環境狀況的公開。臺灣地區的《政府采購法》、《公職人員財產申報法》、《都市計劃法》、《環境評估法》、《商標法》中均有關于政府資訊的主動公開。有的法律規范雖然沒有規定政府活動必須主動公開，但是一旦政府的這一活動受其他機關的監督，而后一機關的活動法律要求必須公開時，實際結果也造成政府活動的公開。如臺灣地區的《預算法》和《決算法》雖然沒有規定政府的預算書和決算書必須主動公開，但是政府的預算書和決算書必須提交立法院審議，是對立法院的直接公開。而根據《立法院組織法》，立法院的會議必須公開舉行，實際結果也是對公眾的主動公開。

（二）主動公開的內容和范圍

主動公開的內容和范圍是政府信息公開制度的核心問題。那些行政信息必須主動公開，哪些行政信息不必主動公開，是由多種因素決定的。它不但取決于一國的民主政治和經濟發展狀況，也取決于行政權力的受制約狀況。在現代民主國家，為彌補議會民主制的不足和缺陷，防止作為“人”的政府誤用或者濫用“權”，就必然要求政府全面地公開其活動，除非為了“被人”的利益才可以不公開；在完備的市場經濟體制下，工商企業的投資、經營和決策越來越依賴于對信息的掌握程度，這些市場主體也需要政府公開各類經濟信息；政府行政權力越受制約，其公開的范圍也就越廣泛，相反，行政權力較少受到制約，其公開的范圍就可能狹窄。可見，一國政府的信息公開制度也是其政治、經濟和法治發展實際水平的側面反映。考察有關國家的主動公開制度，可以發現主動公開的內容主要包括：

第一、政府規章、法令的制定程序。美國《聯邦行政程序法》第553條規定了政府規章的主動公開，行政機關在制定規章之前應在聯邦登記上公告或直接通知利害關系人，公告或通知的內容包括制定規章的時間、地點、性質說明；制定規章的依據，擬定規章的條款或涉及的主題和問題的說明等。韓國《行政程序法》第41條規定，制定、修正或廢止與國民權利義務或日常生活有關的法令時，制定該立法提案的行政機關應予以預告。法國1978年制定的《改善行政機關與公眾關系法》第9條規定，行政機關必須主動公開對實體法的解釋或對行政程序進行描述的指示、指令、通令。臺灣地區的《行政程序法》規定了政府法令的預告程序，該法第154條規定行政機關擬訂法規、命令時，除情況急迫顯然無法事先公告者外，應通過政府公報或新聞予以公告，并載明下列事項：訂定機關的名稱；訂定的依據；草案全文或主要內容及異議的期間等。此外，有的國家在憲法中規定政府法令的公開方式，如德國。

第二、行政機關的組織職能、辦事的實體和程序規則。美國《情報自由法》對此有詳細的規定，主要包括兩類：第一類是必須在聯邦登記上主動公開的文件：1、機關的組織；2、機關的職能和工作方法；3、程序規則；4、實體規則、政策和影響公眾權利的解釋；5、上述各項的修改、訂正和廢除。第二類是在聯邦登記以外必須主動公開的文件⑺，包括：1、裁決案件的最終理由，包括附議的意見和反對意見在內以及裁定書；2、該機關所采取的未在聯邦登記上公布的政策說明和解釋；3、對公眾有影響的行政職員手冊和指示。如果公布上述文件明顯地不正當地侵犯個人隱私權的，可在必要的范圍內刪除暴露個人身份的細節。由于美國系普通法國家存在先例約束原則，后一類必須主動公開的事項實際上仍然屬于行政機關的辦事規則，這些規則包括實體規則和程序規則。

新西蘭1982年的《公務資訊法》第20條、澳大利亞1982年的《公開資訊法》第8條均規定了政府必須主動公開的特定文件與資訊，其內容主要包括：行政機關的組織、職能；公眾參與行政機關制定政策和執行法律過程的方法；行政機關所擁有的各類文件的名單；公眾可以查詢、購買或接觸到行政機關的文件等獲得情報的方法。加拿大《資訊取得法》第5條也規定了政府的組織與職能、機關的各類辦事手冊等資訊應通過政府公報或出版予以公開。此外，臺灣的《行政資訊公開辦法》規定行政機關的許認可條件應主動公開。

第三、除了通過行政程序法和專門的政府信息公開法規定主動公開的內容之外，其他法律規范中也往往涉及主動公開的事項。這些應主動公開的事項包括：1、合議制行政機關的會議及會議記錄。如美國的《陽光下的政府法》、《聯邦政府咨詢委員會法》有專門規定。2、公職人員及其家屬的財產收支狀況，由公職人員財產申報法予以規定。3、公共工程和政府采購文書。由政府采購合同法規定。4、行政機關的預算、決算及其執行情況。議會對政府的財政控制是議會監督的一項重要內容，在西方資本主義國家政府的財政預決算及其執行情況始終是公開透明的。5、行政機關相關業務的統計。6、政府文官的錄用等等。

總之，從各國的行政公開制度不難看出，主動公開的內容和范圍主要集中于三個方面：一是政府法令或規章的制定程序，包括法令或規章的制定機關、制定理由、依據和規章的內容及其說明。二是行政機關的組織、職責權限及其所適用的規范性文件、辦事規則。三是涉及公共利益的其他重大行政事項。由于各國對行政信息的理解不同，因此規定行政信息公開的法律形式也有所不同。

（三）主動公開的形式

主動公開的形式是指行政主體通過何種手段、途徑或方法將法定公開的事項公之于眾，其目的在于使公眾知悉以備查閱和利用。采用何種具體形式公開，主要取決于政府信息的重要程度和適用范圍。如果說行政公開的內容和范圍是各國行政情報公開制度的實體內容，那么行政公開的具體形式則是其程序性內容。實體性內容必須通過程序性內容加以貫徹落實，否則，缺乏程序性內容，公開的實體內容也難以落實。因此行政公開的形式在行政信息公開制度中占有重要的地位，根據有關國家的立法，主動公開的形式主要有：

第一、政府公報，政府公報是公布政府規章及其他重要行政信息的法定方法，且大多已形成制度。根據美國《情報自由法》第1條第1款的規定，通過聯邦登記予以公布是主動公開的重要途徑。另外，美國《聯邦行政程序法》規定了規章的制定程序必須在聯邦登記上公布。臺灣地區的《行政程序法》和《行政資訊公開辦法》也規定了政府公報這種公開方式。

第二、出版發售或提供閱覽。除了必須在政府公報上公布的文件之外，還有一些政府文件，其地位不如上述文件重要，或者由于數量太多不適宜登載于政府公報，但由于它們具有指導行政主體活動的作用，因此一般是通過出版發售的方式予以公開，或者放置于機關的閱覽室內，由公眾按照行政機關規定的程序查閱或者復制。由于上述文件內容龐雜、數量巨大，因此，需要行政主體根據一定的標準編制索引，以便公眾更容易地找到所需要的文件。美國《情報自由法》第2條規定了這種公開方式，即每一行政機關，依據出版公布規則，均應將下列行政信息提供一般公眾閱覽及復印。我國臺灣地區《行政資訊公開法》也規定了此種公開方式。

第三、政府網站。如前所述，公開信息的方式受技術手段的強烈影響，隨著通訊技術和網絡技術的廣泛應用和普及，各國政府也充分利用先進的信息技術，不斷改進信息的公開和提供方式，使政府從封閉走向開放。1996年克林頓政府專門頒布了電子信息自由法案，該法案規定美國政府必須建立自己的政府網站，并在網站上通過三種形式公開政府信息：建立電子閱覽室；建立電子信息自由法資料的導引；刊載上年度本政府機構對信息自由法執行的報告，包括為公開信息的個案及其原因⑻。臺灣地區的《行政資訊公開法》第8條也規定了利用電信網路傳送或其他方式供公眾網上查詢。多數國家是通過專門立法的方式予以規定，且這種公開方式扮演的角色越來越重要。

第四、定期召開記者會、說明會。政府對重大政策的制定或調整，對重大社會影響的事件的調查、統計等行政信息，通過召開記者會、說明會予以公布。各國政府特別是中央政府均有新聞發言人制度，據此公布政府的重大信息。這種公開方式在有些國家是由新聞法規定，如德國有的州規定，政府有向新聞出版界提供相關情報的義務⑼。臺灣地區的《政府資訊公開法》第8條第4項規定了此種公開方式，政府可以采用舉行記者會、說明會的方式主動公開政府信息。

第五、大眾傳播媒介。報刊、廣播、電視等大眾傳播媒介在西方國家被稱作“第四權力”，大眾傳播媒介不但可以通過政府新聞會獲得政府信息，還可以通過“挖料”式采訪、實況轉播、邀請政府官員參與公共事務專題節目的討論等多種形式報道政府活動的信息。目前，世界各國傳播媒介已成為公眾獲取政府信息的主要來源，實際上，大眾傳播媒介不但直接推動了政府情報公開的立法⑽，而且其在公開政府信息方面將繼續扮演重要的角色。在美國，記者不但通過參與政府舉辦的記者會獲取政府信息，而且還可以根據《情報自由法》、《會議公開法》等法律查閱政府紀錄、旁聽政府會議，從而扮演政府公開信息和公眾知情的橋梁。

第六、其他方式，如預告、通報、說明等。由于行政機關的職能不盡相同、活動方式多種多樣，除了法定的公開方法之外，法律不能限制行政機關采用其他主動公開的方法，行政機關可以通過多種途徑主動公開其握有的信息，只要這種方式能夠足以使有關公眾獲知即可。

（四）主動公開的保障

在當代各國，政府的開放程序越來越決定社會經濟和文化事業的發展速度和進程。為了充分發揮政府信息對社會所起的積極作用，公開行政信息已經演變為政府的一項新職能。這一職能的充分履行需要一系列保障措施和其他制度的配合。沒有這些保障措施和配套制度，就不能保證主動公開信息的真實和及時。各國對行政信息公開的保障既包括行政信息公開法本身的保障，也包括行政信息公開法之外的其他制度的保障。前者要求行政情報公開法自身應當具備完備責任條款和程序條款，后者則要求完善其他法律制度來配合。它們共同構成了行政主體主動公開的保障制度。其中比較重要的制度和措施主要有：

第一、設立專門機構或人員。如前所述，公開行政信息作為一項新的政府職能，必須由專門的機構或人員來完成，這些機構或人員不僅負責主動公開工作，而且還可負責被動公開工作。沒有機構或人員就無法履行這項職能。無論是對行政信息進行分類編制索引，還是提供閱覽場所、更新和維護政府網站等均需要有關機構或人員負責。有的國家是在不增加機構或人員的情況下完成這些工作，而有的國家則是隨著情報公開法的出臺同時設立相關機構或人員來完成，前者如美國，后者如日本等。

第二、政府公報制度。政府公報制度是指強制行政主體定期將其法定必須公布的行政命令、行政管制措施及其他普遍涉及公民權利義務的情報發表于法定的公告媒介上，使行政情報能夠及時、全面地為人們所知悉，否則該行政命令、行政措施或類似行政情報不生效的制度。完善的政府公報制度是政府公布規章的規范文本和重大行政事項的主要渠道。在西方發達國家，政府公報制度已經成為一項成熟的制度。

第三、對主動公開的救濟制度。政府在信息工作中可能存在疏漏或失誤，對于法定應當主動公開的事項可能不愿意公開或不及時公開，對此需要完善救濟程序來保障，主要有行政救濟和司法救濟。有的國家情報公開法規定可以向行政機關首長提出申訴，如美國；有的國家則規定向專門設置的信息委員會申訴等，如日本、臺灣、韓國等。在履行行政救濟之后，仍然不滿的，可以向法院提起訴訟由法院予以審查⑾。一般認為，司法救濟是最具權威和最公正的救濟途徑。為了切實保障政府主動公開有關信息，美國政府信息公開法規定，原告可以向法院提請司法審查。這種訴訟屬于公益訴訟，在日本稱之為客觀訴訟。

第四、新聞自由制度。通過制定新聞法建立新聞自由制度不但能夠保障記者的采訪權，還可以直接架起公開政府信息的橋梁，避免或防止政府遲延公開和虛假公開，“行政公開必須與新聞自由有機結合起來，這可能是一種積極直接而又現實的辦法”⑿。世界上大多數國家均制定有新聞法，從而建立了新聞自由制度。世界上最早建立行政信息公開制度的國家瑞典就制定有《出版自由法》來保障新聞自由。可以說，新聞輿論在保障政府主動公開信息方面具有其他手段所不可替代的地位和作用，它是防止政府虛假公開和遲延公開的有效制約工具。

第五、國會對政府的監督制度。無論是內閣制國家還是總統制國家，國會對政府的監督制約都是一項傳統權力，隨著公開行政信息演化成為政府的一項職能，國會也將政府履行這一職能的情況納入監督視野。如美國1974年修改《情報自由法》的一項重要內容就是增加了國會的監督，該修正案規定行政機關和司法部長必須每年向國會提交一份報告，說明情報自由法的執行情況，由國會判斷和制止政府不負責任的拒絕公開文件的行為⒀。

三、我國主動公開制度存在的問題及若干對策

我國目前實行的行政信息公開制度主要是主動公開。政府信息公開制度開始于體制改革，并活躍于市場經濟體制確立之后。

計劃體制下，政府是社會全部信息資源的搜集者和控制者，一方面，政府通過搜集各類經濟和社會信息，通過對信息加工然后進行決策，并通過下達計劃貫徹其決策。另一方面，政府通過控制所有的信息資源進而實現對社會秩序的全面維持。政府無需公開各類行政信息，因為這些信息只對政府具有效用，對相對方幾乎沒有任何效用，相對方除了完成計劃之外不需要其它信息，也根本沒有對其它信息的需求，不具有獲取政府信息的愿望和要求。可以說，秘密行政是計劃經濟的行政原則。在我國，行政信息公開的實踐和制度建設是伴隨著我國的政治、經濟體制改革而逐漸開始并越來越成為人們關注的熱點問題的。回顧我國政府公開信息的實踐和制度建設，其大體脈絡可以粗略地劃分為兩個方向：即“防止腐敗型公開”和“發展經濟型公開”。“防止腐敗型公開”始于二十世紀八十年代中后期，這一時期提倡“政務公開”，其主要目的在于加強國家機關的廉政建設，防止腐敗。其特征是中央靠政策推動，并同時伴隨著一定程度的法制化。“發展經濟型公開”開始于九十年代初我國確立社會主義市場經濟體制，從這時開始的政府公開，其出發點和目的發生了明顯的變化，其突出特點是政府公開信息不再是單純的抵制腐敗，而是為了促進經濟發展，其推動力不僅僅有中央的政策推動，更主要的則是地方政府的主動創新。

考察我國的行政公開制度，其主要存在以下問題：

第一、我國行政信息公開的理論研究仍有待深入。究竟什么是行政信息？行政信息的范圍如何？這些基本問題仍然沒有搞清楚。

什么是行政信息、行政信息的范圍有哪些，這些基本問題是研究政府信息公開理論的邏輯起點，是我們制定行政信息公開法建立政府信息制度的基礎和前提。只有明確政府信息公開立法的調整對象才便于立法的準備工作。然而，在行政信息公開理論的有關論述中，大多數論者均強調應采用“排除式”來規定政府信息公開的范圍，即除了法律規定保密的之外，其它信息一律公開，以公開為原則以不公開為例外。然而此種觀點仍然沒有回答究竟哪些政府信息應當公開。特別是近年來社會上某些重大事件發生后公眾長時間不知情，無論是學者還是普通群眾均強烈要求公開信息，如廣西煤礦重大透水事件、天津的扎針事件、遼寧海城市豆奶中毒事件等等。根據安全生產等法律規范的規定，地方政府無疑首先獲得此類情報信息，但是此類信息很難說是政府信息。因為如果將此類事件視為政府信息，當政府不予公布時，無論我們設計什么樣的責任制度和救濟制度都極有可能與事無補。假如是想通過賦予公民以起訴權的方式由法院強制其公開，那將是十分荒唐的。因為通過訴訟畢竟需要時間，那可能錯過進行搶救、補救或者消除恐慌的最佳時機。如果通過規定工作人員的責任條款加以解決，這也往往是以時過境遷付出沉重代價為前提。因此真正的解決之道應當是弄清政府信息和社會公有信息之間的界限，將社會公共信息留給媒體，取消對媒體的不當限制，由新聞媒體以其新聞性和時效性對事件予以充分報道，才便于公眾迅速知情，也才能督促有關政府及其部門迅速采取應對措施。

由于長期計劃體制的不良影響，我國國家和社會高度融合，與西方國家相比，我國政府無論是在機構的規模上還是在與社會的關系上均有別于西方國家。社會政治、經濟生活中幾乎所有的信息均由政府掌控，隨著經濟的發展、改革的深化，必然導致國家和社會二元結構的重塑，公共信息也會從政府信息之中分離出來，給新聞媒體留下報道的空間。總之，“政府信息公開法的調整對象是政府信息，而非公共信息。⒁”事實上，美國圖書館和信息科學委員會1999年6月的《公有信息規則》中指出公有信息的法律保護有別于政府信息，因為公有信息不屬于政府控制，所以政府信息公開法不能適用公共信息。

第二、行政程序法和行政信息公開法之間的關系有待首先厘定清楚。目前，在理論上我們并沒有厘清行政程序法和行政信息公開法之間的關系。

由于行政程序立法本身涉及政府的信息公開，而行政信息公開法又專門調整政府信息公開，如果不對兩者的調整范圍作前瞻性的考慮，就容易造成兩者在調整對象的交叉重復，就會出現立法上的“疊床架屋”現象⒂。就兩者之間的關系而言，世界各國主要有兩種模式：一是美國的合并模式，即制定單獨的政府信息公開法，然后將其編入行政程序法，使政府信息公開法合并成為行政程序法的一個組成部分。二是德日的分離模式，即在行政程序法之外制定一般性、全面性的政府信息公開法，我國臺灣地區也采用這種模式。我國目前大多數論者主張制定統一的行政信息公開法，但是在考慮行政信息公開的立法時應當為將來的行政程序立法在調整范圍上留下余地，以防止兩者之間出現臺灣地區立法所出現的疊床架屋現象。可以說行政程序法和行政信息公開法兩者應當有各自的調整范圍，而不能互相交叉和重疊。雙方的調整范圍具有相互制約和排斥的關系。假如我國的行政程序法將行政立法程序納入調整范圍，那么，關于行政立法的公開應當一并規定，而不宜再由行政信息公開法予以規定，反之亦然。總之，對于正在制定中的行政信息公開條例而言，在調整對象上應通盤考慮與將來的行政程序立法的協調關系。此外，行政信息公開立法和其他單行法律之間的協調也應予以通盤考慮。

第三、公開的內容和范圍狹窄。我國的行政公開制度仍然是一種淺層次的公開，主動公開的內容主要包括行政法規、規章簽署后的公開，涉及公眾利益的重大行政事項的公開，以及具體辦事依據和程序的公開。如《立法法》、《行政法規制定程序規定》對行政法規、規章審議通過后的公開作了規定，部分省市政府制定的《規章制定程序辦法》對地方政府規章的公開作了規定。《環境保護法》、《傳染病防治法》、《統計法》、《產品質量法》、《價格法》等法律對環境狀況、重大疫情、統計資料、產品質量及政府定價等涉及公眾或消費者普遍利益的事項的公開作了規定，《商標法》、《專利法》規定了公告制度。國務院部門和地方人民政府還制定了若干規定、辦法對具體辦事程序予以公開。然而，上述公開內容是法治國家的最基本要求，主動公開的內容和范圍仍有待拓展。

主動公開需要擴展的內容包括：1、行政法規、規章的制定機關、制定原因、草案以及審議過程中的重大分歧意見。2、行政法規、規章以外的其他規范性文件。實踐中，國務院部門和地方人民政府在行政法規、規章之外還制定和通過了大量的規范性文件，習慣上這些規范性文件主要是通過內部傳達，特別是政策性比較強一些規范性文件更是如此，沒有向社會公開，只要這些規范性文件的實施可能影響公民的權利義務，就應當予以公開，應徹底廢除內部傳達這種秘密行政方式。3、行政機關對法律、法規和規章在具體適用過程所作的解釋或者說明。下級行政機關在具體適用法律的過程中往往就有關法律、法規和規章的適用問題呈請上級行政機關進行解釋或者說明，此類解釋或者說明的實際作用往往相當于法律、法規或者規章，因此也應當予以公開。4、行政機關自身的組織、職責及機關所在地點。5、行政機關的辦事程序，包括辦事的部門和人員、辦事的時限、許可審批的條件及有關異議的申訴救濟途徑。6、行政機關負責人任期內的施政計劃、行政政策、行政指導文書和業務統計。7、行政機關的預算、決算書及其執行情況。8、公共工程和行政采購合同。9、各級人民政府主要組成人員及其家庭的財產收支狀況。

第四、主動公開的形式簡單、手段不足，缺乏一定的標準。我國的行政公開制度根據公開的內容，其主要的公開形式有：對行政法規、規章通過政府公報、政府網站、出版發行等方式予以公布；對涉及公眾普遍利益的重大行政事項主要通過記者會、說明會或者報刊予以公開；對行政機關的具體辦事規則主要由行政機關各自設置公告欄、印發手冊等形式公開等等。主動公開無論是在形式上還是手段上均存在明顯的不足和缺陷，缺乏一定的標準。

完善的公開形式和手段應包括以下幾方面：1、建立健全政府公報制度，包括國務院部門公報、地方人民政府公報。在繼續辦好國務院公報的基礎上，國務院各部門作為部門權限的行政機關，其領導方式主要是宏觀上的領導，而非具體辦案，主要是通過制定政策、具有普遍約束力的決定、命令等方式行使職權，因此應當健全部門公報制度，并通過政府公報公布規章的標準文本、公布規章的制定、修改、解釋及其他規范性文件，并定期編制索引。具有規章制定權的地方人民政府也應健全政府公報體系，目前，有的地方人民政府通過出版發行“政報”來履行公布程序，但是，政報所刊載的內容往往包括新聞消息、領導人的講話等事項，內容過于龐雜，因此，有必要建立地方政府公報體系。2、設置閱覽場所，政府主動公開的信息除了通過出版發售等方式予以公開之外，各級行政機關還應設置專門的閱覽場所，由公眾免費閱覽所有政府主動公開的信息。3、政府網站，政府網站作為便捷、高效的公開方式應做到及時更新。4、報刊，除了行政法規、規章可以通過政府公報、報刊予以公布之外，行政政策、行政指導文書以及政府采購合同書、預決算書也可以通過報刊予以公布。5、其他公開方式。

第五、缺乏對主動公開的相關保障措施。現行的公開制度既缺乏專門的負責機構和負責人員，也缺乏對不予公開的統一的責任條款和監督措施。

如前所述，公開信息已經演變成為政府的一項新職能，因此，必須由相關的機構和人員來履行這一職責，可以考慮由各級行政機關的政策法制研究機構來承擔這一職能，從而避免行政機構和人員的進一步膨脹，這是其一。其二，完善主動公開的保障制度。首先，完善行政保障制度。任何未經正式公布或公民、法人不能通過正規媒體及時知悉其內容的法規、規章等規范性文件，不得具有法律效力。各級各類行政機關應當備足規定其職責的全部法律文件和工作手冊等，供公眾查閱和利用。否則，相關的行政機關負責人和直接責任人員應受到行政處分。其次，建立司法保障制度。由于主動公開的行政信息涉及公眾的權益，當行政機關拒不主動公開應公開的信息時，會出現沒有直接受害人的情況，一般情況下公民等相對人由于不具有訴訟利益不可能提起訴訟，對于此類公益訴訟，可以通過修改《行政訴訟法》和《國家賠償法》予以彌補。比如通過立法確立行政機關的懲罰性賠償責任，行政機關在此類信息訴訟中一旦敗訴應承擔原告所支付的費、交通費和誤工費等損失。再次，建立人大的監督保障制度。行政機關不公開應當主動公開的行政信息或者虛假公開而被舉報或投訴的，人大常委會應依法實行監督。隨著信息公開職能地位的提高，各級人民政府在每年向人大提交審議的工作報告中應將信息公開工作一并向人大匯報，由人大審議，從而將政府的信息公開工作情況內容納入人大監督的視野。

此外，新聞媒體作為政府主動公開信息的形式，其地位和作用日益凸現。絕大多數公民是通過新聞媒體了解政府信息的，新聞媒體已經成為政府信息公開工作的基石，沒有這一基石作為依托，整個政府信息公開工作將成為“空中樓閣”。因此，為了保障新聞媒體客觀、及時、準確地傳播政府信息，迫切需要進行新聞法的立法工作，建立有中國特色的新聞自由制度，從而完善政府主動公開信息的形式。

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⑴法治斌，《迎接行政資訊公開時代的來臨》大松行政法網，楊解君整理

⑵應松年陳天本《政府信息公開法律制度研究》，國家行政學院學報2002年4期

⑶皮純協劉飛宇，《論我國行政公開制度的現狀及其走向》，《法學雜志》2002年第1期

⑷臺灣的《政府采購法》規定政府機關辦理一定金額以上的采購活動，除了依法采用選擇性招標或限制性招標外，一律公開招標。決標結果也應公告刊登于政府采購公報，并以書面通知各投標廠商。該法對政府采購的主動公開已經作出規定。但其《行政程序法》對此又加以重述。同樣，臺灣的《條約及協議處理準則》規定對外關系文書應刊登公報及定期出版，《行政程序法》也對此加以重述，等等。參見法治斌《迎接行政資訊公開時代的來臨》一文，大松行政法網，楊解軍整理

⑸法治斌《迎接行政資訊公開時代的來臨》大松行政法網

⑹馮國基《面向WTO的中國行政-行政資訊公開法律制度研究》，第55頁，法律出版社

⑺同上，第966—969頁《美國聯邦行政程序法》第552條第二款

⑻李真黃瑞華，陳園《政府信息公開的立法研究》西安交通大學學報，2001，6

⑼馮國基《面向WTO的中國行政-行政資訊公開法律制度研究》第61頁，法律出版社

⑽由于行政文件保密，新聞界得不到有新聞價值的信息和文件，強烈要求改革現制。美國新聞界于上個世紀五十年代積極倡導并推動了公眾的“知情權”運動，這一運動的結果是，導致了美國國會頒布了《情報自由法》。宋小衛編譯美國《情報自由法》的立法歷程，新聞與傳播研究，1994，2；王名揚《美國行政法》第956頁，中國法制出版社

⑾應松年陳天本《政府信息公開法律制度研究》國家行政學院學報2002年4期

⑿姚西科涂敏《中美行政公開制度比較研究》行政法學研究，2001年2期

⒀王名揚《美國行政法》，第1022頁，中國法制出版社

⒁李真，黃瑞華，陳園《政府信息公開的立法研究》，西安交通大學學報，2001年6月

⒂葉俊榮《面對行政程序》，第194頁，元照出版公司。我國臺灣地區的《行政程序法》和《行政資訊公開辦法》在主動公開的范圍上存在這種情況。