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動(dòng)態(tài)

1996年12月10—15日，于杭州大學(xué)召開了中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)1996年年會(huì)，來自各高等院校和實(shí)際工作部門的專家共計(jì)90余人出席了會(huì)議。此次會(huì)議的主題是：依法行政-行政法治的理論與實(shí)踐。這是行政法學(xué)界首次以“依法行政”為會(huì)議主題展開熱烈討論。提交會(huì)議論文近四十篇。會(huì)議集中討論的問題是：

一、“依法治國(guó)”、“依法行政”的一般理論問題。圍繞“依法治國(guó)”、“依法行政”的涵義與本質(zhì)特征展開了討論。學(xué)者們針對(duì)目前存在的泛化理解與庸俗化現(xiàn)象，提出了應(yīng)當(dāng)注意的若干問題。有的學(xué)者指出，法治的主體應(yīng)當(dāng)是人民，法治的客體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家機(jī)器，包括行政機(jī)關(guān)，故應(yīng)揚(yáng)棄“依法行政”而改為“法治行政”更為確切些，有的學(xué)者結(jié)合目前實(shí)踐中提出的“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”、“依法治鄉(xiāng)”、“依法治村”、“依法治廠”，或者“依法治路”、“依法治水”等，指出了可能推導(dǎo)出最后出現(xiàn)“依法治人”，容易產(chǎn)生扭曲，引起人們思想上的混亂。所以與會(huì)學(xué)者們提出必須從理論上分析法治的真正涵義，澄清人們可能產(chǎn)生的模糊認(rèn)識(shí)，將法治與法律權(quán)威、法律至上、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治等聯(lián)系起來。依法行政中的“法”不僅是管理者進(jìn)行管理的法，還應(yīng)是管理管理者的法，亦即是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、控制的法。

二、依法行政-行政程序。與會(huì)者認(rèn)為，如果說“依法治國(guó)”的核心為“依法行政”的話，那么“依法行政”的核心則應(yīng)是“依程序法行政”。主要是因?yàn)樾姓绦蚍ň哂歇?dú)立于行政實(shí)體規(guī)范的特殊功能與作用，再則我國(guó)的程序法律制度不發(fā)達(dá)，程序概念意識(shí)淡薄。在當(dāng)代中國(guó)要特別強(qiáng)調(diào)依照法定程序辦事，按照預(yù)設(shè)的程序規(guī)則行為。尤其是行政執(zhí)法領(lǐng)域更要求行政主體遵循法定程序。學(xué)者們?cè)诜治鲂姓绦虻莫?dú)特治法的基礎(chǔ)上，討論了盡快制定出一部比較系統(tǒng)完整的行政程序法法典的社會(huì)條件和其它因素。有的學(xué)者還提出了“法即程序”的命題，認(rèn)為程序比實(shí)體更接近法的本質(zhì)。其理由有：1.徒實(shí)體不可以實(shí)行，徒程序卻可以行使，西方判例制國(guó)家即為明證，2.實(shí)體不可以取代程序，但程序卻可以取代實(shí)體；3.先有程序后有實(shí)體，任何程序都是實(shí)體的產(chǎn)生；4.對(duì)法律是否良法、惡法的評(píng)價(jià)，不可能僅從實(shí)體內(nèi)容去評(píng)判，而更應(yīng)從程序方面評(píng)判；5.一切實(shí)體上的弊端與瑕疵必須且只能通過程序解決；6.實(shí)體往往是義務(wù)性的，程序往往是權(quán)利性的，實(shí)體規(guī)范往往是孤立性的，而程序則往往是聯(lián)系性的，7.實(shí)體是靜態(tài)的、孤立的，是程序的“形而上學(xué)”；而程序是動(dòng)態(tài)、連續(xù)性的，是社會(huì)生活的辯證，即程序是全息的（信息學(xué)上的概念）。對(duì)此觀點(diǎn)，也有學(xué)者認(rèn)為值得商榷，提出了不同意見，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)客觀，全面、辯證地分析實(shí)體-程序的關(guān)系，但在當(dāng)代中國(guó)注重行政程序關(guān)系是有積極意義的。

三、依法行政-行政處罰。行政處罰是行政機(jī)關(guān)重要的不可或缺的執(zhí)法手段，它涉及到社會(huì)秩序的建立與維系，涉及到行政權(quán)力的運(yùn)作與行使，涉及到行政相對(duì)方合法權(quán)益的維護(hù)等方面，它也是當(dāng)前行政執(zhí)法中最突出的問題。學(xué)者們結(jié)合1996年頒行的《行政處罰法》，從多視角，多方位進(jìn)行了該法全面的分析，尤其從積極層面上對(duì)《行政處罰法》的規(guī)定給予了高度評(píng)價(jià)，當(dāng)然也提出了某些規(guī)定上的不足和該法實(shí)施中可能遇到的障礙與阻力。在談到對(duì)《行政處罰法》的評(píng)價(jià)時(shí)，多位學(xué)者認(rèn)為，《行政處罰法》是一部規(guī)范行政權(quán)力保護(hù)行政相對(duì)方合法權(quán)益的重要法律，它是對(duì)行政民主的重大發(fā)展，是控權(quán)原則的充分體現(xiàn)，是行政程序立法的重大突破，是規(guī)范立法行為的新嘗試。學(xué)者們提出，“徒法不足以自行”。一個(gè)好的法律，關(guān)鍵在于貫徹落實(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)立法者的初衷。所以，今后的關(guān)鍵性問題就是各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格地依照《行政處罰法》進(jìn)行處罰。

四、依法行政-司法審查。與會(huì)者認(rèn)為，人民法院司法審查與各級(jí)政府依法行政應(yīng)該是保障、促進(jìn)與監(jiān)督的關(guān)系。通過司法審查，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的合法的行政行為，撤銷其違法的行政行為，變更其顯失公正的行政行為，責(zé)令其履行法定職責(zé)。所以司法審查與依法行政應(yīng)是保障與監(jiān)督的統(tǒng)一。與會(huì)同志專門討論了“依法行政”中的法與司法審查中作為審查依據(jù)的法的關(guān)系問題，尤其是針對(duì)《行政處罰法》第3條中規(guī)定的依據(jù)，展開了激烈的爭(zhēng)論。（爭(zhēng)論的是：《行政處罰法》對(duì)規(guī)章地位的規(guī)定是否意味著在司法審查中的地位由“參照”上升為“依據(jù)”），對(duì)此有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政處罰法》中關(guān)于規(guī)章作為處罰依據(jù)的規(guī)定并不影響司法審查中的規(guī)章地位。理由是：1.是由規(guī)章的性質(zhì)所決定的；2.實(shí)踐中存在當(dāng)事人合法但又違反規(guī)章的行為；3.是由司法活動(dòng)的性質(zhì)所決定的，司法是個(gè)能動(dòng)的過程；4.處罰法規(guī)定處罰依據(jù)是規(guī)章，并不排除在審判案件中仍處行“參照”地位，因?yàn)樾姓幜P法與行政訴訟法是調(diào)整兩個(gè)不同關(guān)系的法律，不存在“后法優(yōu)于前法”的問題。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政處罰法》頒行后，規(guī)章應(yīng)成為人民法院司法審查的“依據(jù)”，而不應(yīng)再是“參照”。理由有：1.我國(guó)的法律制度應(yīng)是統(tǒng)一的，如果行政機(jī)關(guān)是“依據(jù)”，而司法審查是“參照”，勢(shì)必影響法制的統(tǒng)一。行政處罰法與行政訴訟法同屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的基本法律，后法應(yīng)當(dāng)優(yōu)于前法。故對(duì)規(guī)章地位的規(guī)定同樣適用于司法機(jī)關(guān)；2.適用規(guī)章作為司法審查的依據(jù)，既是客觀的必然事實(shí)，也是世界的趨勢(shì)。3.如果說因?yàn)橐?guī)章存在這樣或那樣的問題不能作為審判依據(jù)的話，那么，法規(guī)乃至法律也存在著同樣的問題，只是程度不同而已。