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為加大整治“黑車”的力度，2006年4月24日起，某市下轄的16個委、辦、局掀起為期一個月的“狂飆行動”。按照該市的《依法查處取締無照營運行為的通告》，期間查獲的黑車一律處以“極刑”，即不論車型全部按照上限50萬元的標準予以罰款，如果第二次被查，除被罰款外，車輛將一并沒收。但據《瞭望新聞周刊》的報道，該行動中雖有不少“黑車”落網，但更多的是暫時休整或“戰略轉移”到打擊力度相對薄弱的遠郊區縣，而那些地區原本就是“黑車”在城郊結合部的聚集地。整治“黑車”的效果并不理想，黑車問題在治理行動結束后依然嚴重[1]。

此類“狂飆行動”即為本文將研討的“運動式執法”。這種執法形式，在當前屢見不鮮，其效果究竟如何，又有何利弊？在切實推進依法行政的進程中，我們應該怎樣更好地加大治理力度，整治違法違規現象？

一、運動式執法的現狀

在日常生活中，“集中整治”、“專項治理”、“××行動”、“××戰役”等詞匯常見諸報端。通常，很多執法部門也習慣于集中優勢人力物力，在限定的時期內對違法現象形成“拳頭”攻勢，以取得突破性成果。這種執法方式，老百姓稱之為“運動式執法”。

運動式執法通常具備以下三個特征：一是由于某一社會問題的嚴峻形勢為群眾和政府所關注，出現集中整治的必要性；二是政府有關部門在短期內按照部署，最大限度地動用自身資源，形成合力對某一凸現的社會問題進行集中清理整頓；三是執法行動以暴風驟雨的方式展開，以執法的高壓取得短期成效，突擊過后往往疏于治理致使問題依然存在甚至反彈。

某市的“狂飆行動”，為我們提供了考察運動式執法的一個范例。根據該市運輸管理部門統計，在開展行動前，該市“黑車”數量已達6～7萬輛，而本市正規出租車的數量僅在6.6萬輛左右。有關數據顯示，截至2006年5月底，該市共依法查扣各類“黑車”12921輛，依法對從事非法營運的9940人作出行政罰款等處罰。其間，公安機關對非法營運人員中敲詐、傷害乘客及出租汽車司機、為爭搶生意滋事以及阻礙抗拒執法的行為，依法刑事拘留33人，治安拘留340人。

“黑車”整治行動的效果如何呢？據《瞭望新聞周刊》報道，常坐黑車的居民反映，“黑車”并沒有減少，只是向執法力量相對薄弱的地區進行了轉移，在城郊的醫院、小區門口、車站周圍，“黑車”還是很活躍。某市交通管理局有關人士也坦承，“狂飆行動”雖然使各類非法營運行為較整治工作開展前明顯減少，但城郊接合處的“黑車”整治情況仍不理想，城區的反彈現象也很嚴重，“打擊‘黑車’非法運營，是一項艱巨的工作”。

事實上，類似“狂飆行動”的運動式執法，很多部門一直以來就在廣泛使用。例如，在刑事執法活動中，一般以打黑除惡、掃黃打非的嚴打行動最為典型；而行政執法活動中，則常以專項治理、集中整治等等形式出現——2000年3月29日，河南省焦作市錄像廳大火后，全市742家錄像廳、歌舞廳、游戲廳被關閉；2002年1月，江西省由于發生特大煙花鞭炮爆炸，要求全省從花炮產業中退出；2004年，安徽省阜陽市劣質奶粉毒害嬰幼兒事件被披露后，全國各地掀起了圍剿害人奶粉的“高潮”，30多個牌子的劣質奶粉被列入“黑名單”，奶粉市場一時蕭條沉寂；2005年出現的“蘇丹紅”事件，使人們談“紅”色變，執法部門為此掀起了圍剿“蘇丹紅”的執法風暴；2006年由于狂犬病疫情和“狗患”引起的矛盾，云南牟定、山東濟寧以及南京、北京、深圳、武漢等市重拳出擊，掀起治理狗患的打狗風暴……

二、運動式執法的原因

為什么會出現如此多的運動式行政執法行為呢？應當說，在我國當前的社會轉型時期,運動式執法產生的原因頗為復雜，大致有以下幾方面的原因。

（一）長期“運動”的歷史慣性思維。開展各種運動或運動式執法在我國有著深遠的歷史淵源。新中國成立后，很多社會問題都習慣于以運動的方式來解決，例如，“三反”、“五反”、“除四害”等。長期以來，社會上形成了濃厚的運動情結，以至于當某一問題比較嚴重時，行政機關往往對運動式執法抱有極大的熱情和期望，希望畢其功于一役，借助于運動解決問題。

（二）行政管理資源匱乏所帶來的現實需求。當前，由于我國正處于轉型時期，不成熟的社會狀態一方面給人們帶來了巨大的物質財富，另一方面也誘發了大量的違法違規行為，而政府治理的各方面，如人力、機制、資金都還不夠充分，這樣客觀上就導致了大量的違法行為處于監管的空白或薄弱地帶。久而久之，這些違法行為就可能嚴重干擾社會經濟秩序的正常運行，甚至導致嚴重的社會危機。政府從其職能出發，必然要加以嚴厲打擊，盡快恢復正常的社會經濟秩序，而廣大群眾和新聞媒介對某一社會問題的集中關注，客觀上也要求政府部門必須采取強力措施，在短期內取得治理成效。因此，運動式執法似乎就成了集中解決問題的“猛藥”。

（三）政府在常態管理中的“不作為”或者“反作為”。政府所面臨的社會問題是紛繁復雜、日復一日的，行政因此是一種長期的治理活動。但是，某些職能部門在日常監管中并沒有嚴格執行法律，職能履行不到位，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還大量存在。當問題積淀到一定程度時，就不得不依賴運動式執法來解決。此外，由于運動式執法的存在，從反面使執法部門養成了惰性管理的習慣。政府日常工作的“不作為”表現在不能積極地進行制度建構和機制完善，不能認真地分析問題的癥結，而是將問題拖延或積壓。“不作為”的日常管理成為運動式執法現實的需要。

（四）運動式執法便利、一刀切、見效快的效果也提供了現實的優越性和可行性。常態管理更多的是一種制度的累積和規則的養成，需要更多的耐心和細致，而運動式執法比制度化的常態管理更為方便、高效。有些部門之所以熱衷于運動式執法，主要是通過運動式執法,可以很快抑制違法行為對市場經濟秩序和群眾心理秩序的破壞，能在短時期內取得立竿見影的效果，使用起來也更加熟練和便利。

三、運動式執法的利弊分析

運動式執法短期內在一定程度上能收到整肅社會流弊、震懾違法犯罪、恢復社會秩序的作用。然而，運動式執法卻是以高昂成本為代價的，其負面影響不可估量，應引起有關部門的重視。

（一）運動式執法降低政府及執法機關的威信，弱化國家法律法規的威懾力。法律的威懾力和執行力是現代法治的深刻要求，也是維系公民守法的重要因素。這一點在刑法表現得非常突出，“對犯罪最強有力的約束力量不是刑法的嚴酷性，而是刑罰的必定性”[2]，這意味著每一個人一旦犯罪，哪怕是輕微的犯罪，只要是確定性的，就不可避免地會受到追究。因此，刑法的威懾力才成為維持社會秩序最強有力的防線。

然而，相對刑事法律而言，我國的行政執法的嚴肅性效果較差。政府部門平時不管或疏于管理，一旦問題嚴重了，經領導批示和總體部署，就開展暴風驟雨的運動式執法。這容易讓執法人員產生條件反射，上面重視的時候就抓緊執法，上面放松則執法也放松。這既滋生形式主義，也弱化了執法的嚴肅性和一貫性。同時，動輒采用運動式的方法，不但助長了執法者的隨意性執法行為，也容易使群眾對行政執法機關的行政能力、信用產生懷疑。這種治標不治本的形式主義執法形式，既影響政府的信用和形象，也使法律的威懾力大打折扣。

（二）運動式執法違背法治精神，是法律工具主義思維的延續。法治精神的一個基本內涵就是法律的穩定性和確定性，但運動式執法為短期內取得震懾效果，往往采用從重從快的方式。其著力點在于采用嚴格的法律制裁工具，短期內扭轉或改變社會累積的問題，實際上把正常的依法行政異化為臨時的人為政策。這有悖于法制的基本原則，損害了法律的穩定性和確定性。

（三）運動式執法往往過分強調效率而忽視了執法的公正性。在運動式執法期間，執法機關都承受著任務壓力和社會壓力，存在著寧枉勿縱的思想，這很容易引發濫用職權的現象。例如，某市治理“黑車”的“狂飆行動”，最高罰款50萬元，不僅沒有可操作性，就是從法律上來講，也找不到任何根據。再如，河南洛陽大火之后，市政府發文要求關閉整頓全市的所有歌廳、舞廳和網吧等娛樂場所，只追求了治理檢查的眼前效果，而明顯忽視了執法的公正性和政府的公信力，也給所有的娛樂經營者造成了損失。

（四）運動式執法助長了違法者的投機心理。在運動式執法前，有關部門一般都要大造聲勢，這使違法者提早毀滅或隱藏證據，暫時停止違法行為。同時，也給違法者提供了一種心理暗示，即平時的違法行為是可以姑息的，這也在客觀上縱容甚至“默許”了非運動時期的違法行為。而一些不法之徒也在利用執法機關執法的時間差，來謀取更多的利益，由此導致整個社會處在緊張博弈狀態，并不能從根本上解決問題。例如在某市打擊“黑車”事件中，大量黑車司機采取了暫時休整或者轉移到打擊力度較弱的城市邊遠郊區，而在活動結束后又卷土重來，黑車問題并未得到緩解。

（五）運動式執法增加行政執法的成本，降低了政府管理的整體效益和長遠效益。一方面在運動式執法期間，相關部門的一切工作都圍繞著特定執法任務展開，而其他執法任務和日常管理事務被暫且擱置一邊，這會產生其他違法行為泛濫和某些市場秩序被破壞的代價，導致了“按下葫蘆浮起瓢”的不良效果。另一方面，運動式執法采用“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的方式，很多執法行動事先缺乏全面性、科學性研究，往往僅憑突發事件而盲目調動人力、物力、財力，必然造成行政資源的極大浪費，使執法成本高昂。這樣的行動除了取得短暫的震懾效果，對和諧社會的整體效益和長期建設，其收益并不明顯。

四、逐步實現運動式執法向常態執法轉變

盡管目前完全杜絕運動式執法是不現實的，但政府確應盡快加強政府的行政資源建設，建立嚴格科學的社會管理和監督機制，使嚴格執法成為一種常態，從而最大限度地避免運動式執法。我們已把依法治國作為國家的一項基本國策和長期戰略，那么就應在法制的精神和制度內實行穩健而有效的治理活動。為實現運動式執法向常態執法的轉變，我們可以從以下角度考慮：

（一）需要在意識層面上轉變執法觀念。政府部門應樹立這樣的執法觀念：從以臨時性、運動性打擊為主向以經常性執法為主轉變；從大范圍統一行動向本部門專項監管轉變；從依賴突擊和集中整治的粗放治理向依靠科技手段、建立長效機制和強化基礎工作的治理模式轉變；從注重統計數量指標向注重長治久安的質量指標轉變[3]。

（二）轉變的重點在于制度完善和機構健全，需要建立符合法治規律和市場規律的長效執法機制。

一是完善監督制約機制，加大對瀆職、行政不作為官員的問責力度，避免為謀求政績搞運動式執法而忽略日常執法的行為。二是建立健全科學的公務員考評機制，將獎懲、提升、罷免與其所負責領域的長期績效相結合，提高公職人員的日常執法的自覺性、主動性、積極性。三是明確各執法部門的管轄范圍和權限職能，改變過去在打擊違法行為活動中產生的“多龍治水”、“誰都管、誰都不管，誰都管不好”等種種弊端，組建永久性的聯合執法隊伍，加強行政執法檢查，包括經常性檢查、定期檢查以及抽查等形式，確保執法的長期動態效果。

（三）對于運動式執法甚至是常態執法，還有一點不能不提及，就是必須避免政府管理的簡單思維，必須進行社會各方利益的綜合考量，嚴格堅持依法行政和合理行政的原則。某市整治黑車失敗的一個重要原因就是忽略了黑車其實有著潛在的巨大市場需求，無視這一現實，不從根本上改變出租車市場的壟斷體制和總量控制，而對黑車采用高壓措施和“堵”而不“疏”的治理方式是很難有效的。

（四）需要發揮多種力量的作用，充分依靠新聞媒介、行業協會、中介組織和群眾自治組織等為政府分憂，形成多元監管的治理機制。社會作為各種力量共同活動和博弈的場合，社會治理不應是政府的單方面的事情。現代治理理論認為，“社會治理應當主要通過合作協商、伙伴關系、確立認同和共定目標等方式實施對公共事務的管理，其實質是建立在市場原則、公共利益和認同基礎之上的合作”[4]。暴風驟雨的運動式執法排除了政府之外各種社會力量參與的可能，在這種情形下是很難取得良好治理成效的。因此，我們必須依靠和重視社會力量對現代治理的積極作用，構建多元的治理機制。

注釋：

[1]參見李松：《把脈運動式執法》，載《瞭望新聞周刊》2006年第27期。

[2]【意】貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風譯，中國法制出版社2002年版，第68頁。

[3]參見《行政執法——運動式何時變為全天候》，載2006年7月6日《法制日報》。

[4]楊耕身：《告別“運動式執法”》，載2004年9月2日《南方周末》。