導語：中央和地方關系法治化研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要中央與地方關系是一國憲政制度的重要內容，中央與地方關系問題是憲法學的重大研究課題。本文從中央與地方的職權劃分、中央與地方政府組織結構、中央對地方監控和中央與地方合作等幾個方面對中央與地方關系加以分析，并對中央與地方關系的科學化、法治化作了憲法思考。

關鍵詞職權劃分政府組織結構監督控制服務與合作科學化法治化

中央與地方關系是一國憲政制度的重要內容，或者簡單地說，地方制度即為處理一個國家的中央與地方關系的制度。①

我國中央與地方關系的內容可從中央與地方的職權劃分、中央與地方政府組織結構、中央對地方監控和中央與地方合作等幾個方面加以分析；隨著市場經濟發展和政治文明建設的進程，應逐步實現中央與地方關系的科學化、法治化。

一、國家結構形式與地方分權

中國是統一的多民族國家，在國家結構上采取在單一制國家中建立民族區域自治制度和特別行政區制度的形式。它不同于聯邦制國家，沒有聯邦制國家中的邦、州、共和國等組成部分，也不同于一般單一制國家（在這些國家多無實行民族區域自治的地方）。在中國，在中央政府領導下既有一般地方行政區域，又有民族自治地方和特別行政區域。中國這一國家結構形式的特點使中國的地方分權也有自己的特點。②

中國的地方分權既包括中央與一般地方行政區域的分權，又包括中央與民族自治地方和特別行政區的分權。

根據憲法和有關法律的規定，一般地方的各級國家權力機關有權討論、決定本行政區域內重大事項（省級和較大的市還可立法）；一般地方的各級國家行政機關有權管理本行政區域內的行政工作。

民族自治地方的自治機關行使憲法規定的地方國家機關的職權，同時依照憲法、法律規定的權限行使自治權。這是一種比一般地方國家政權機構更高程度的權力劃分。

憲法和法律規定設立特別行政區，作為直轄于中央人民政府的一級地方行政區域，特別行政區在立法、行政、司法等方面享有高度自治。這是一種以社會主義制度為主體的不同社會制度下的中央與地方的權力劃分，其自治的程度更高。

我國中央與地方職權的劃分，從范圍上看，主要涉及到以下兩個領域：

（一）立法領域的分權

根據憲法的規定，全國人大有權修改憲法，制定和修改基本法律；全國人大常委會有權解釋憲法，監督憲法的實施，有權制定和修改除應由全國人大制定的法律以外的其他法律，并在全國人大閉會期間對全國人大制定的法律進行部分補充和修改(但是不得同該法律的基本原則相抵觸)，同時，適當劃分立法權給地方。2000年立法法具體列舉了只能由全國人大及其常委會制定法律的事項，并規定全國人大及其常委會有權授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。

依照地方組織法和立法法的規定，省級（和較大的市）的人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規（和地方性法規）相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。

民族自治地方的自治機關有權依照當地民族的政治、經濟和文化和特點，制定自治條例和單行條例，報請批準后施行。

根據特別行政區基本法的規定，香港、澳門特別行政區享有立法權。特別行政區立法機關通過的法案經行政長官簽署、公布即生效，這些法律雖然須報全國人大常委會備案，但備案不影響法律的生效。全國人大常委會如認為特別行政區立法機關制定的任何法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款時，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人大常委會發回的法律立即失效。

（二）行政領域的分權

我國憲法規定，國務院是最高國家行政機關，并由國務院“統一領導全國各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。地方組織法規定，縣級以上的地方政府管理本行政區域內的行政工作。

國家具體劃分中央與省級國家行政機關職權時，考慮的因素大致有：(1)領導或管理事務涉及的地域范圍。凡事務的領導或管理、實施涉及全國或數省、自治區、直轄市者，應由中央負責，如全國性的人口普查、全國性經濟區劃、大型鐵路或公路干線、大電網等的興建或管理、長江或黃河或其他大江大河的規劃和綜合整治等。(2)行政機關領導或管理事務的能力。凡事務的舉辦或管理需要大量人、財、物者，應歸屬中央負責，如“三峽”建設工程等。(3)行政機關的職能。根據職能和權限相一致的原則，地方政府在法律規定的職能范圍內，應有相應的職權。(4)不同地方的特點。一是同一類事務在中央與一般地方、民族自治地方、特別行政區之間的權限劃分不同。如在對財政事務的管理上，地方各級政府行使管理本行政區域內的財政事務的職權；民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權，凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用；而特別行政區保持財政獨立，財政收入全部用于自身需要或由特別行政區自行支配，不上繳中央政府，中央政府不在特別行政區征稅。二是同一類事務在中央與一般地方的不同經濟、社會發展水平地區之間的職權劃分不同。如國務院批準深圳、廈門、大連、寧波、青島等市實行計劃單列。(5)事務本身的重要性。凡事務在國家生活中有重大影響者，歸屬中央管理，其余劃歸地方管理。如國務院批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分，而省、直轄市政府決定鄉、民族鄉、鎮的建置和區域劃分。③

二、中央政府與地方政府的組織結構

（一）中央政府有關行政機構

我國中央政府中沒有設立類似英國副首相府④，法國內政、國內安全和地方自由部⑤，日本總務省⑥等地方政府事務的主管部門。根據憲法和地方組織法的有關規定，國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作；國務院主管部門依照法律和行政法規的規定，在業務上指導或領導省級政府的各工作部門，并有權依照法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門權限內，命令、指示和規章，在全國范圍內實施。

但在中共中央和國務院機構中，設立了若干有關地方機構的部門，如中共中央機構編制委員會辦公室和民政部等。

中共中央機構編制委員會辦公室是中共中央機構編制委員會的常設辦事機構，在中共中央機構編制委員會領導下負責全國行政管理體制和機構改革以及編制的日常管理工作，既是黨中央的機構，又是國務院的機構。其主要職責中，與地方政府有關的有：“研究擬定全國機構編制政策，對全國行政編制提出總量控制意見；管理省級黨政機關副廳（局）級以上的機構設置”等。⑦中共中央機構編制委員會辦公室并設三司(地方司)，具體負責有關事宜。⑧

根據1998年民政部“三定”規定，民政部作為國務院組成部門，其主要職責中涉及地方政府的有：“研究提出加強和改進基層政權建設的意見和建議；推動基層民主建設；擬定行政區劃總體規劃；負責縣以上行政區域的設立、撤銷、調整、更名和界線變更及政府駐地遷移的審核報批”等。民政部并設基層政權和社區建設司、區劃地名司，具體管理有關事宜。⑨國務院并設國家民委、國務院港澳辦、中央駐特別行政區聯絡辦等，各自分別處理與民族自治地方、特別行政區有關的事務。

國務院的行政機構根據它們管理的業務與省級地方政府工作部門的關系，可大致分為以下幾類：

一類是在省級地方政府中也有對口的工作部門的國務院行政機構。它們之間的關系，根據法律規定是業務指導關系或領導關系。前者如教育部、科技部等，這類國務院行政機構對省級地方政府中的相應工作部門是業務指導關系，同時省級地方政府工作部門受本級人民政府領導；后者如監察部等，這類國務院行政機構對省級地方政府中的相應工作部門實行與省級政府雙重領導。在雙重領導關系中一般要明確以一方領導為主。

另一類是業務上與省級地方政府直接關系較少的國務院行政機構，省級地方政府不設對口的工作部門或機構，由它們垂直領導這類行政機構設在地方的分支機構或者派出機構以及所屬企事業單位。地方政府對國務院這類行政機構設在地方的分支機構或派出機構沒有管理關系，但這些所屬派出機構或分支機構以及企事業單位在遵守和執行法律和政策方面，接受所在地政府的監督，并在工作上得到所在地政府的協助，如中國人民銀行、海關總署等。

還有一類國務院行政機構，它們在地方設有分支機構或派出機構，同時地方各級政府中也有相應的工作部門，這類國務院行政機構對其在地方設立的分支機構或派出機構是直接領導關系，對地方政府中的有關工作部門是業務指導關系，類似的分支機構或派出機構，如農業部東海區漁政漁港監督管理局、水利部長江水利委員會、交通部長江航務管理局、財政部派駐各省的財政監察專員辦事處、審計署跨地區派駐的審計特派員辦事處等。

三、中央對地方的監督和控制

根據憲法，我國各級政府之間存在上下級領導關系，而各級國家權力機關之間沒有上下級領導關系，但有法律上的監督關系。此外，我國實行共產黨領導的多黨合作和政治協商制，中國共產黨通過各級地方組織實現對地方各級國家機構的領導。

（一）立法監控

一是通過立法加以控制。我國憲法規定了全國的行政區劃，并規定全國人大行使“修改憲法”、“批準省、自治區和直轄市的建置”、“決定特別行政區的設立及其制度”、“監督憲法的實施”、“改變或撤銷全國人大常委會不適當的決定和（法律⑩）”（包括分權的決定和法律）等職權，規定全國人大常委會行使“解釋憲法和法律”、“監督憲法的實施”、“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”（包括有關中央和省級地方行政機關職權具體劃分的行政法規、決定和命令）等職權。此外，還分別制定了地方組織法、民族區域自治法和特別行政區基本法，對各類地方制度作了具體規定，從而為包括對分權立法、決定或中央和省級地方行政機關職權的具體劃分的行政法規、決定和命令在內的控制提供了憲法和法律依據。

二是對地方立法進行監督。主要內容：(1)全國人大有權撤銷全國人大常委會批準的違背憲法和立法法規定的自治條例和單行條例；⑾全國人大常委會有權撤銷省級國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議，有權撤銷省級國家權力機關批準的違背憲法和立法法規定的自治條例和單行條例⑿；省級人大及其常委會制定的地方性法規，須報全國人大常委會和國務院備案；較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規，在報省級人大常委會批準實施后，并須報全國人大常委會和國務院備案。(2)全國人大常委會有權根據有關國家機關或社會團體、企業事業組織以及公民的要求或建議，對被認為違憲或違法的地方性法規、自治條例和單行條例進行審查。⒀（3）自治區人大制定的自治條例和單行條例，須報全國人大常委會批準后生效；自治州、自治縣人大制定的自治條例和單行條例，在報省級人大常委會批準生效后，并須報全國人大常委會和國務院備案。(4)特別行政區立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案，備案不影響該法律的生效；全國人大常委會在征詢其所屬的特別行政區基本法委員會的意見后，如認為特別行政區立法機關制定的任何法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區的關系的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人大常委會發回的法律立即失效。

（二）行政監控

地方各級政府是地方國家權力機關的執行機關，同時也是上級國家行政機關的下級行政機關，并受國務院的統一領導；中央和地方各級政府主管部門之間，也存在著領導關系或指導關系。主要有：

(1)國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分；有權根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，決定和命令；根據全國人大及其常委會的授權決定，國務院還有權根據實際需要制定暫行條例和暫行規定；有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定、命令（和規章⒁）；有權批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分。(2)各組成部門和直屬機構，根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門權限內，制定規章。(3)省級和較大的市政府制定的地方政府規章或自治州、自治縣的自治條例、單行條例，在報全國人大常委會備案的同時，須報國務院備案。(4)地方各級政府執行上級國家行政機關的決定和命令，辦理上級國家行政機關交辦的事項。(5)省、自治區、直轄市政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或合并，由本級政府報請國務院批準；省、自治區政府在必要時可以設立若干派出機構，但須經國務院批準。(6)民族自治地方的自治機關依照國家的軍事制度和實際需要，組織本地方維護社會治安的公安部隊，依照國家規定開辟對外貿易口岸，與外國接壤的民族自治地方開展邊境貿易，須經國務院批準；自治區對地方的各項開支標準、定員、定額，根據國家規定的原則并結合本地方的實際情況制定的補充規定和具體辦法，須報國務院備案。(7)中央政府依法任命特別行政區行政長官和行政機關主要官員；特別行政區根據需要在外國設立官方或半官方的經貿機構，須報中央政府備案；等等。

（三）財政監控

在中國，中央對地方的財政控制，多年來經歷了多次變化。1950-1978年實行統收統支到統一領導、分級管理體制；1979-1983年實行分級包干的財政體制；1983-1987年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制；1988-1994年實行財政包干體制。⒂1994年開始實行財稅體制改革，將地方財政包干改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制，以建立中央稅收和地方稅收體系。

按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍：中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構，協調地區發展，實施宏觀調控所必需的支出，以及中央直接管理的事業發展支出；地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需的支出。根據事權與財權相結合的原則，將稅種分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，將維護國家權益和實施宏觀調控所必需的稅種列入中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種列為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，充實地方稅稅種，增加地方稅收入；建立中央稅收與地方稅收體系，分設中央與地方兩套機構分別征管；合理確定中央財政收入和地方財政收入的比例，實行中央財政對地方的返還和轉移支付制度。

根據稅收征收管理法和有關規定，中央稅種由國家稅務總局及其在各地的國家稅務局征收，地方稅種由地方稅機構征收，中央和地方共享稅由中央、地方稅務機構共同征收。中央稅、共享稅及地方稅的立法權集中在中央，各地區、各部門不得越權擅自制定、解釋稅收政策，也不得越權批準減免稅收、緩繳稅和豁免欠稅；除屠宰稅、筵席稅和牧業稅由省級政府決定是否征收外，其他稅種的管理權全部集中在中央，地方政府不得在稅法明確授予的管理權限之外，擅自更改、調整、變通國家稅法和稅收政策。

根據預算法，國家實行一級政府一級預算，設立中央、省級、地級市級、市級和鄉級五級預算。全國人大常委會監督中央預算與地方預算的執行，有權撤銷省、自治區、直轄市人大及其常委會制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的關于預算、決算的地方性法規和決議；國務院監督省級政府的預算執行，有權改變或撤銷地方政府制定的關于預算、決算的不適當的決定、命令。為了保證財政監控的實施，國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支等進行審計監督。

此外，中央對地方的人事控制也是中央對地方監控十分重要的途徑。

四、中央政府與地方政府的合作

（一）中央與地方的協商、合作和服務

我國中央與地方協商、合作或服務的方式有：(1)省級政府的各工作部門受政府統一領導，并且依照法律或行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或領導。(2)縣級以上地方政府應當協助設立在本行政區域內不屬于自己管理的國家機關、企業、事業單位進行工作。(3)民族自治地方的建立、區域界線的劃分、名稱的組成，由上級國家機關會同有關地方的國家機關和有關民族的代表充分協商擬定，按照法律規定的程序報請批準。民族自治地方一經建立，未經法定程序，不得撤銷或者合并；民族自治地方的區域界線一經確定，未經法定程序，不得變動；確實需要撤銷、合并或變動的，由上級國家機關的有關部門和民族自治地方的自治機關充分協商擬定，按照法律規定的程序報請批準。(4)上級國家機關保障民族自治地方的自治機關行使自治權，并且依據民族自治地方的特點和需要，努力幫助民族自治地方加速發展建設事業。(5)中央政府所屬各部門不得干預特別行政區根據基本法自行管理的事務；中央政府派駐特別行政區負責防務的軍隊不干預特別行政區的地方事務，特別行政區政府在必要時，可向中央政府請求駐軍協助維持社會治安和救助災害；中央政府協助或授權特別行政區政府與各國或各地區締結互免簽證協議等。（二）地方對中央的影響

中央與地方關系不是單向的，而是雙向運作的關系。它不僅表現為中央對地方的監控，還表現為地方對中央的影響。總的來看，不外包括正式法定的方面和非正式的方面。主要有：

(1)根據憲法和全國人大組織法和有關規定，全國人大由省、自治區、直轄市(含特別行政區)等選舉單位選出的代表組成。全國人大代表按照選舉單位組成代表團。一個代表團或三十名以上的代表聯名，可以向全國人大提出屬于全國人大職權范圍內的議案(包括法律案)；可以書面提出對國務院和各部委的質詢案；三個以上的代表團或1/10以上的代表聯名，可以提出對于全國人大常委會的組成人員，國家主席、副主席，國務院和中央軍委組成人員，最高法院院長和最高檢察院檢察長的罷免案。各省、自治區、直轄市(含特別行政區)等選舉單位選出的代表組成的代表團，能依法代表本地方的利益，反映本地方的意愿。各代表團成員依法采用投票表決、舉手表決或其他方式進行選舉和通過議案，從而影響全國人大的立法或對全國性重大事項的決定。此外，全國人大常委會舉行會議時，可以由各省、自治區、直轄市的人大常委會派主任或副主任一人列舉會議，發表意見，溝通意見，介紹經驗。

(2)國務院召開有各省、自治區、直轄市以及計劃單列市或副省級城市行政首長參加的全國性會議，就有關重大問題征求意見。國務院各部門召開有各省、自治區、直轄市政府工作部門首長參加的全國性專業會議，就本部門的重大問題聽取意見。

(3)全國人大常委會、國務院、中共中央等常就有關重要法律案、行政法規送審稿或中共中央文件草案下發各地，征求意見。

(4)一些由國家立法條件暫不成熟的事項，可以由地方先行一步，為制定法律準備條件、提供經驗。如環境噪聲污染防治法、消費者權益保護法以及人口和計劃生育法等，就是先由

地方人大及其常委會制定地方性法規，積累經驗，再制定全國性法律的。許多改革開放方面的做法，可先在一些地方試點，取得經驗后，向全國推廣，如廣東省深圳市、順德市、福建省晉江市、山東省青島市城陽區所進行的公共行政管理體制創新綜合試點。

(5)根據立法法第九十條，各省級人大常委會認為行政法規同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求；其他地方國家機關認為行政法規同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議；根據《規章制定程序條例》，地方國家機關認為規章同法律或行政法規相抵觸的，可以向國務院書面提出審查的建議。

此外，通過中國共產黨組織內部系統的上下溝通，也是地方影響中央的一條重要渠道。

五、中央與地方關系的科學化、法治化

改革開放以來，中央向地方下放了許多權力，改變了長期以來權力過于集中的格局，調動了地方的主動性和積極性，有力地推動了改革和發展。但在理順關系方面，中央集權過多的問題尚未完全解決，本應下放的權力有的下放不夠；同時又出現了有些權力過于分散、應當由中央集中的權力集中不夠的問題，有的地方和部門過多地考慮本地區、本部門的局部利益，貫徹執行中央的方針政策不力。集權過多與權力過于分散交織在一起，使中央與地方關系更加復雜。因此，中央與地方關系應當理順。

指出：“在新形勢下，必須更好地堅持發揮中央和地方兩個積極性的方針?？偟脑瓌t應當是：既要有體現全局利益的統一性，又要有統一指導下兼顧局部利益的靈活性；既要有維護國家宏觀調控權的集中，又要在集中指導下賦予地方必要的權力。當前應抓緊合理劃分中央和地方經濟管理權限，

明確各自的事權、財權和決策權，做到權力和責任相統一，并力求規范化、法制化。”⒃黨的“十六大”也提出要“依法規范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系”。⒄

隨著市場經濟發展和政治文明建設的進程，應理順中央地方關系，逐步實現中央與地方關系的科學化、法治化。

（一）合理、科學劃分與配置中央和地方職責權限

首先，應遵循在中央統一領導下，充分發揮地方積極性和主動性的憲法原則，本著既要加強中央的宏觀調控、確保中央政令統一，又要增強地方活力，

同時有利于建立統一的全國市場、有利于中央宏觀經濟調控與省級政府宏觀經濟調節的建立和完善的精神，在大量理論論證和反復實踐摸索基礎上，科學、合理地劃分中央與地方的事權。一般而言，凡是關系到全國整體利益的重大事務，要集中到中央統一立法和管理，僅涉及到地方的事務，由地方在不抵觸法律、行政法規的前提下制定地方性法規和規章并自主地管理；凡實施范圍關系到全國的事務，應由中央立法、決策和管理。具體而言，外交、國防和國家安全等關系國家主權、領土完整和政治安定的事項，各級人大、政府、法院和檢察院的產生、組織和職權，民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度，犯罪和刑罰，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，對非國有財產的征收，民事基本制度，基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度，訴訟和仲裁制度等事項，應由中央統一立法。外交、國防等涉及國家主權的部門，金融、海關等關系國民經濟命脈的部門，以及全國性的重要基礎設施的建設，應由中央政府直接管理，同時可依據需要設立派駐（分支）機關實行管理；計劃、財政、公安、司法行政、經貿、教科文衛體等，則由中央政府與地方政府共同負責、分級管理；稅收等宏觀調控權，可采取中央政府與地方政府劃分權限和重疊行使相結合的辦法；審計、監察、統計、國家安全等部門則實行中央與地方雙重領導，業務上以中央有關部門領導為主的體制。其次，要按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定中央與地方的財權和對國有資產的管理權。一是進一步規范中央地方的分配關系，逐步建立和完善規范的中央財政對地方財政的轉移支付制度；二是要在堅持國家所有的前提下，通過制定法律、法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責；其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。⒅

（二）逐步實現中央與地方關系的法治化

中央與地方關系的法治化，既是市場經濟發展的必然要求，又是民主政治的應有之義。針對我國中央與地方關系的主要問題，應逐步使中央與地方職責權限由憲法或法律明確規定和具體劃分，并受憲法和法律保障。

一是要完善現行憲法中的有關規定。如進一步明確各類地方政權組織，包括一般地方國家機關、民族自治地方的自治機關和特別行政區的職權，具體列舉哪些行政事務歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理；對憲法關于由國務院“規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”的規定，在市場經濟條件下是否合理進行研究⒆。并且，從長遠發展看，應隨地方制度的深入改革和權力進一步下放的進程，逐步確立地方政府的公法人地位和中央監控下的地方自治原則。

二是在已有立法法的條件下，應進一步通過制定法律、法規明確中央與地方在行政管理領域，包括事權、財權、國有資產管理權和決策權等方面的權限劃分?？梢越梃b一些西方國家和舊中國的做法，通過憲法、法律或法規規定地方政府的組織、中央與地方政府各自在事權、財權、國有資產管理權和決策權等方面的職責和權限范圍，加強對中央與地方關系的法律調整。為了協調中央與地方關系、減少部門對地方的直接干預，可以考慮借鑒日本設立總務省等做法，明確由中央某一部門具體研究擬訂有關中央與地方的關系事務，為國務院具體劃分中央與地方職權提供決策參考和依據，并建立對中央與地方政府權限爭議的裁決機制。

三是分別制定地方各級人大和地方各級政府的組織法。目前，我國的地方組織法是合二為一的；隨著政治體制改革的深入和政治文明建設的進展，地方各級人大之間的權限和地方各級政府之間的管理職能的范圍和內容，將存在一定的差異，因此應當制定單行的地方各級人大和地方各級政府組織法，對地方各級人大和地方各級政府的組成、職能、權限、隸屬關系和設立、變更的程序等分別作出具體規定。在體例上，可以借鑒日本《地方自治法》、英國《地方政府法》或俄羅斯聯邦《地方自治一般組織原則法》的綜合立法方式；也可以考慮采用舊中國和新中國建國初期對各類各級地方國家機構分別立法的做法。

四是不論修改憲法或制定法律調整或改革中央地方關系，都要嚴格按照憲法和法律規定的民主程序，要建立健全中央與地方的互利合作關系和地方利益的表達和平衡機制，防止簡單由中央說了算。

應當看到，中央與地方關系的法治化是一個長期過程。要隨著市場經濟的發展、政治文明建設的進程，繼續積極穩妥推進政治體制改革，深化行政管理體制改革，規范黨與人大、政府等的關系，改革和完善黨的領導方式和執政方式，改革和完善決策機制等，⒇為實現中央地方關系的法治化創造條件。

①陳嘉陵主編：《各國地方政府比較研究》，第22頁，武漢：武漢出版社，1991年。

②張友漁：“關于中國的地方分權問題”，《張友漁文選》（下卷），第459-460頁，北京：法律出版社，1997年。

③任進著：《當代中外地方制度比較》，第266-267頁，北京：人民日報出版社，2002年。

④2002年5月29日英國副首相府接管原交通、地方政府和地區部中的地方政府和地區事務。

⑤2002年6月拉法蘭任總理的中央內閣成立內政、國內安全和地方自由部。

⑥2001年1月由原郵政省、總理府總務廳、公正交易委員會、公害調整委員會、自治省合并組建而成。

⑦2002年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步加強機構編制管理工作的通知》。

⑧《中國地方機構改革》，第59-62頁，北京：新華出版社，1995年。

⑨《中央政府組織機構》，第64-70頁，北京：新華出版社，1998年。

⑩《中華人民共和國立法法》第88條。

⑾⑿《中華人民共和國立法法》第88條。

⒀《中華人民共和國立法法》第90條。

⒁《中華人民共和國立法法》第88條。