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「摘要」從行政立法、行政執法、權力手段的淡化、行政救濟制度的出現等方面論述了平衡論是現代行政法的精義，并闡明了以平衡論指導行政法的重大意義及如何正確、全面看待平衡論。

「關鍵詞」平衡論；行政指導；行政合同；行政救濟制度

行政法是維護行政權行使的法，還是控制行政權的法，或者是兼有二者的功能？不同時期的不同國家有著不同的側重點和表現。拋開行政法制度的細枝末節方面的差異，究其大端，不同的行政法制度之根本差異在于對權利或義務的價值取向的側重不同。回顧歷史，不僅把公民作為行政權力的客體和承擔行政義務的主體的“管理法”不適合時代的要求，僅僅關注對行政權的制約而忽視促進行政法職權積極功能發揮的“控權法”也是違背歷史發展趨勢的。而“平衡論”就適時而出。平衡論的“平衡”是指行政法在調整社會關系的過程中，應追求行政權與相對人權利、公共利益與個人利益、行政效率與社會公正、行政權的監督控制與法律保障等關系之間的協調與兼顧。簡要地說，就是指行政權與公民權應當是平衡的，行政機關的權利義務和行政管理相對人的權利義務應當是平衡的。這種平衡，不是指權利義務的絕對相等或對等，也不是指在每一個行政法律規范中都要體現出這種平衡，而是指作為行政管理雙方的權利義務的總體上的相對的平衡。這種平衡是一種動態的平衡，是目的，更是過程和手段。

英國著名行政法學家韋德教授精辟地指出：“行政法對于決定國家權力與公民權利的平衡作出很多貢獻。”透過現代行政法制的背后，若隱若現地存在著平衡論的印記，而在以下幾個方面表現得尤為明顯。

一、行政立法日益注重行政機關與相對一方的權利義務的平衡

立法是現代法制的起點。沒有立法上的平衡，就談不上執法和司法的平衡。因此，平衡過程一般從立法環節就開始。如今，許多國家的立法機關在總結古代和近代立法成敗得失的基礎上，開始注重在法律中平衡分配行政機關與相對人一方的權利義務。一方面，法律授予行政機關的權力逐步增大，公民的義務逐步增多；另一方面，法律為行政機關設定的義務也相應增加，且更為細密，公民的權利則進一步擴大，且有嚴格的保障措施。這種立法內容的變化在很多法律法規中都有體現，比如《中華人民共和國治安管理處罰條例》、《中華人民共和國行政訴訟法》等。

行政立法是一項繁雜的工作，不可能事無巨細的對每一行政行為都作出具體詳盡的規定，但如果以平衡論為指導，自然有利于之后的行政執法。有這樣一則案例：1994年，甲廠打著乙廠的專有標志推銷某產品。當地技術監督局以自己有權直接處理產品質量案為由對甲廠資產進行了查封、扣押。甲廠遂以該技術監督局無權處理此案、主體不合法為由提起行政訴訟。此案案情并不復雜，但審理好卻并非易事。按照有關法律，技術監督局確實無權處理此案，應當撤銷其行政決定。但單純地撤銷會帶來惡劣的社會影響，假冒他人商品標志的不法侵害者甲廠不僅得不到及時制裁，而且還可能借此反咬一口，使公共利益及乙廠的權益得不到有效保護。該技術監督局處理此案雖主體不合法，但“打假”行為是應予肯定的。怎么辦？只能運用“平衡論”將乙廠追加為有獨立請求權的第三人，在撤銷行政決定的同時，判決甲廠賠償乙廠侵權損失。這樣一來，一可避免行政行為的無效反復，提高行政效率；二可兼顧公眾利益與個體利益；三可直接對違法者甲廠予以制裁，從而從根本上實現社會與法律之公正。

二、在行政執法過程中摻入民主和公正因素

行政執法是行政法制的中心環節。沒有有效的執行，再好的立法也會形同空文。同時，行政執法又最容易導致行政機關專橫武斷，侵犯相對人一方的合法權益。因此，為了平衡行政機關與相對人一方在執法階段的權利義務，各國普遍重視行政程序，規范行政行為，擴大參與機制，保護公民權益。

現代行政程序以民主和公正為宗旨，同時兼顧效率。行政程序的設立賦予了相對人一方了解權、要求回避權、辯論權、申請補救權等一系列重要的程序性權利。公民正是以這些程序上的權利，抗衡行政機關的執法權力，調和其與行政機關法律地位的不對等造成的巨大反差，參與行政權的行使過程，從而使行政執法盡可能地民主、公正。除此之外，行政程序的平衡作用又在一定程度上提高了行政執法效率。正是由于行政程序具有保障民主和提高效率的雙重功能，因此它的完備與否被認為是衡量現代行政法是否完善的一個標志。

三、權力手段的淡化行

政機關代表國家行使權力，因其特殊地位，行政執法很容易淪為“命令—服從”模式。但是，行政權的強制作用并非總是萬能的，它會由于行政相對人的某些抵制而降低功效。行政機關也并不總是運用強制手段來實現行政目的，它還可以運用其他一些行政手段來使相對人一方主動參與實現行政目的。行政合同和行政指導便是其中最重要的兩種手段。

行政合同的產生使行政機關與相對人一方的關系由不對等的地位變為近乎對等和相互合作的地位。行政機關通過行政合同來實現行政意志，實現公共目的；行政相對人一方則通過履行行政合同來獲取一定的利益，并在一定程度上實現自己的社會價值。行政機關可以根據需要單方面解除合同；相對人一方雖無此特權，也不能對之提出異議，卻可以要求行政機關對因解除合同造成的損失給予賠償或補償。有法學者認為：“在一些方面，行政合同中相對一方當事人的地位，要比司法合同中當事人的地位更為優越。”行政合同具有的平衡作用由此可見。

行政指導是國家行政機關在其所管轄事務的范圍內，對于特定的行政相對人運用非強制性手段，獲得相對人的同意或協助，指導相對人采取或不采取某種行為，以實現一定行政目的。一般來說，行政管理相對人對于行政指導，沒有必須服從的義務，這就體現了行政指導的非權力性。

在行政執法過程中，淡化權力意識，注重“人和”因素，往往可使行政執法收到更好的效果。如果調節好了行政機關與相對人一方的關系，平衡二者之間的權利義務，并盡可能將雙方置于對等的地位，有效使用行政合同、行政指導等行政手段，就能提高廣大公民參與實現行政目的或自覺服從行政意志的意識，調動他們遵守法律的積極性和主動性。

四、行政救濟制度的出現更有利于平衡雙方當事人關系

行政救濟是國家為排除不法行政行為對公民、法人和其他組織合法權益的侵害而采取的各種手段與措施。常見的行政救濟類型有行政復議、行政訴訟、行政賠償、行政補償等。由于在行政關系中，雙方當事人一般居于不同的法律地位，行政相對人一方通常處于弱勢，而行政機關相對而言處于主動優越的管理者地位。行政救濟是一種排除不法行政行為侵害，恢復公民、法人和其他組織的合法權益，彌補因行政行為而受到的損害或損失的救濟手段。如果公民的權利受到行政機關的非法侵害而又沒有獲得補救的途徑，沒有要求獨立而公正的司法機關予以裁斷的權利，那么，“弱小”的公民權便無法與“強大”的行政權相提并論。由此可見，權利的補救重于權利的宣告，權利的實現重于權利的設定。通過這些行政救濟措施，有助于實現行政機關與相對人一方的平衡關系，而且還有保障行政機關依法行使職權和防止相對人一方濫訴的功能。一旦進入行政訴訟階段，行政機關便不再是處于優越地位的執法機關，而是恒定的被告，并且對其行政行為負舉證責任。而原來處于弱勢的相對人則變為相對優越的一方，可以主動提起訴訟申請糾正行政違法行為，并要求行政機關賠償損失。這就平衡了行政機關與行政相對人的關系。而另一方面，行政訴訟通過維護合法的行政行為和要求相對人一方執行合法的行政決定等措施來保障行政機關依法行使行政職權，通過嚴格規定相對人一方的起訴條件和法院駁回起訴等具體措施來防止相對人一方因濫訴而干擾行政機關。可見，行政訴訟法既有監督又有維護行政機關依法行使職權的雙重功能。近年來，我國行政法制和行政法學的迅速發展，特別是行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法等基本法律的頒布，充分證明“平衡論”的思想確實貫穿我國行政法制和行政法學的發展進程。

綜上所述，現代行政法本質上是“平衡法”，“平衡”是現代行政法的精神，是實現行政法最優化狀態的一種方法，確立“平衡論”作為貫穿行政法制過程始終的理論基礎，具有重大意義。

第一，隨著平衡論的深入人心，公民在權益受到侵害時，能夠自覺地利用行政法所提供的各種機制來保護自己的合法權益。這種自覺性的提高，是法制社會趨向成熟的標志。

第二，平衡論對行政法實踐可產生積極的指導意義。立法時，立法者將更加有意識地在公民權和行政權之間進行平衡，在保證行政目的有效實現的前提下，為公民創設更多的實體權利，設置更多的程序機制，為事前的限制和事后的補救提供依據。行政機關行政時，行政機關及其工作人員將更加主動地考慮相對人的權益，增強行政的民主性，注意完善行政程序，加強自我監督，積極糾錯；并主動探索非權力性手段的運用，從而更好地培養為相對人服務的意識。這有利于改善與相對人的關系，在行政時取得相對人的配合、支持，更好地提高行政效率。在法院進行司法審查時，法院將能夠更好地理解法律規定，把握好公民權與行政權的平衡，更加靈活地運用合法性審查與合理性審查，適當運用自由裁量權。

第三，平衡論對司法審查具有重要意義。司法審查是現代民主國家普遍設立的一項重要法律制度，是國家通過司法機關對其他國家機關行使國家權力的活動予以糾正，并對由此給公民、法人權益造成損害給予相應補救的法律制度。在具體案件中，各種利益與矛盾往往相互交織、并存。如何兼顧這些沖突，協調好各方面的矛盾與利益是法官們的主要任務，也是把好案件質量關、提高案件處理效果的關鍵。在司法審查中，法官們若能以“平衡”行政機關與相對方權利義務、行政效率與社會公正的對立統一關系為基點，以對行政行為的合法性審查為準則，則可充分發揮行政法調整行政關系的各種功能。因此說，“平衡論”正好為法官的司法審查提供了理論武器。許多案件中都明顯或潛在地存在著不同利益的對峙甚至沖突，行政立法不可能對所有情況都一一以立法形式加以事先規定。要協調好各種不同利益的沖突，維護好社會秩序，必須以“平衡論”為指南。“平衡論”必將對我國的司法審查產生重大影響。

另外，我們還要對“平衡論”有全面、正確的認識。行政法產生和存在是基于調節公民和政府關系的需要。官民的關系古已有之。而行政法只有在民主政治的條件下才能產生和存在。政府由人民產生，人民賦予政府權力，政府管理人民的權力必須與人民賦予政府的權力保持“平衡”。對政府的行政權力必須加以控制，同時又必須加以保障，控制和保障的度就是平衡。同時，對有權力的人不加以控制，其必會濫用權力。為此，必須設立權力制約，行政權要受司法權制約，行政權內部也要相互制約。然而制約不是目的，是為了使權力更正確、更有效地行使。行政法在實現其授權、分權、控權功能的過程中，都必須保持和保障平衡，不能太“過”，又不能“不及”。當然，平衡是動態的、宏觀上的，不同時期、不同地方、不同條件下，自然應有重點、有傾斜。

總之，應以“平衡論”為指導，建立兼顧“權利”與“義務”的行政法體系。同時，應對“平衡論”有全面、正確的認識。只有這樣，中國行政法的發展才能適應現代化發展的潮流，在保障社會公平和效率兩個方面發揮應有的功能與作用。

參考文獻：

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