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摘要：文章分析并指出誠信是行政法的一種內在道德要求，行政法中講求誠信既是國家的道德義務的體現，也是限制行政機關自由裁量權的要求。講求誠信還是一種行政理性的體現，可以節約行政機關的成本。要達到講求誠信必須嚴格依法行政，加強司法對行政的監督。

關鍵詞：行政法；誠信

誠信作為民商法（尤其是契約法）中的一項極為重要的原則，其基本涵義是指訂立合同與履行合同都要遵守誠實信用的原則。從漢語的詞義來講，誠信基本上是一種道德要求，即講求真誠守信。而行政法，簡單來說是指有關行政活動的所有法律規范的總稱，具體來說行政法是有關行政主體、職權、行政行為及程序、行政違法及責任和救濟關系的法律規范的總稱。

如果僅從大的公法和私法角度來看，民商法和行政法本屬不同的部門法范疇，誠信就完全是一種私法原則，與行政法沒有太大的關系，表面上看可以說是“風馬牛不相及”。但隨著行政法的發展，行政機關職能的轉變，理論認識的深化，誠信原則也逐漸成為行政法的一種內在要求。在行政法的立法執法過程中同樣要講求誠信。

一、行政法中為什么要講求誠信

誠信是國家的一種道德義務。誠信是相互之間的一種真誠與信任關心，這種誠實信用關系實際上是一種道德義務關系。而這種真誠與信任關系的“策源地”是一種契約關系，“契約關系要求對于構建一個理想的法律模式來說是一個重要的構成要素”。（1）這里契約不僅僅是民事和經濟法律要素，而是一個涉及到人類生活廣泛領域的法律構建要素。從社會契約論的角度來看，可以認為國家是人們把自己的權力通過契約的方式出讓而形成的，國家的權力來源與人民的權力，國家與人們之間有一種契約關系，雖然這種契約關系無法加以實證，是一種無形的契約，但國家卻必須因此而很好地為其人民服務，不得違背人民的意愿。我們是社會主義國家，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”（2）既然國家的權力是人民“同意”而授予的，那我們的政府在行使其所得到的權力時必須對其人民講求誠實信用。所以說誠信是我們國家的一種道德義務。

由此看來，在公法領域的選舉與被選舉，罷免與被罷免，行政管理與被管理，表達的都是一種政治性契約。法律的制定、修改、廢止也是一種默契的外化。這些法律必須得倒人民的同意（體現在嚴格的立法程序中）才是合法的，合乎民意的。再具體到本文討論的行政法也一樣。行政法更要突出政府與人民之間的這種契約關系。因為行政法的一個重要作用是制約政府自己的行為，使政府的行為符合法律，符合人民的本意。各級行政機關對于行政法（即自己承諾而產生的契約）必須嚴格認真的遵守。傳統的觀點認為行政法是一種自上而下的管理于服從性法律系統，在市場經濟發展的過程中，隨著政府職能的轉變，政府不在是一個什么事情都管且相對人必須服從的一個專制角色。在很多行政機關與相對人之間形成的關系中，政府與相對人是一種合約管制關系。比如隨著企業改革，在政府與企業關系中，企業不再是附屬與政府，政府也無法通過直接的命令與計劃去管制指揮企業。政府現在是通過宏觀的立法讓企業在法律規定的

范圍內擁有自己的經營權。這實際上就形成了一種隱形的契約關系。政府與企業都必須嚴格執行和遵守法律，也就是認真嚴格履行“契約”。此即為行政法中誠信的一種表現。

講求誠信還可以節約行政活動的成本。政府、企業、公民如果都嚴格遵守各種法律規范（行政機關尤其要遵守行政法規），政府的行政活動以及公民企業的活動都會減少許多因為不守法而帶來的不利益。由此從另一個角度看，講求誠信是符合經濟理性的。

如果把行政機關和行政相對人都當作理性主體，那么他們會在相互的關系中最大限度地追求自己的效益，因為“人們總是會理性的最大化其滿足度”。（3）政府必然希望自己的行政決定，命令等各種抽象的和具體的行政行為順利地得到實現，產生預期的效果。而這離不開相對人的積極配合與認真執行行政機關的要求。如果行政機關能很好地講求誠信原則，嚴格執法，維護政府在民眾心目中的良好道德形象，必將使行政行為得到很好地實現，降低行政成本，可以說達到一種“政令通達”的狀態。相反，行政機關不講信用，朝令夕改，或者濫用行政權力，必然導致政府的信譽下降，民眾對政府的支持率降低，引發國家道德風險，政府信用危機。人民于是通過行使罷免與監督的權力來替換不稱職的行政機關的領導甚至替換整個政府。

現代社會政治的平民化和所要求的公開性使過去等級社會中使民信任的一些策略已經不再有效，這就要求國家必須更加守信，更加理性，而社會各階層，各集團和各成員對國家的基本信任，則成為現代政治能夠穩定有效運作的一個基本條件。目前，普通民眾對政府的諸多指責與批評，從根本上說就是由于行政機關沒有在行政管理中貫徹誠信原則。尤其表現在執法不嚴，和執法中濫用權力，徇私枉法以及行政機關沒有完成自己的法定義務。而民眾對這些的不滿最終會對行政機關以后的行為以及整個政府的運作產生消極影響，嚴重浪費行政資源。

此外，講求誠信可以限制行政機關的自由裁量權。行政行為可以分為羈束的行政行為和自由裁量的行政行為。（4）所謂羈束的行政行為是指行政主體只能嚴格依照法律的規定而不能有自由選擇的情況下所作的行政行為。裁量的行政行為是指行政主體在法律規定的方式、幅度、期限等范圍內，根據自身判斷有權選擇作為或不作為或選擇不同法律效果的行政行為。大多數行政行為實際上都是裁量的行政行為。但因為行政法律法規是針對不特定的普遍的對象而制定的，它是抽象的，不可能規定得十分詳細，與現實的社會運作總會存在差距，于是就出現了法律的漏洞，這是自由裁量權存在的原因所在。由于這種自由裁量權的存在，使得行政機關對自己的權力有很多的自主支配性，但有權力的存在就會導致濫用，必須對權力加以限制。除了其他控制力量之外，誠信也是一種很重要的道德控制力量。實際上，誠信在很多場合是對行政法內容的補充，使嚴格規則主義與自有裁量有機結合起來。

從契約法的角度來看，誠信原則作為對權力濫用的對立面，明確地揭示了限制包括合同自由在內的絕對自由的立法意圖。（5）如前所述，行政法可以看作是一種政府的“承諾”，本來承諾雙方在所承諾的問題上都應該是平等的，但在這種政府與民眾的“承諾”中，代表政府履行承諾的行政機關往往處于一種優勢地位，行政相對人處于弱勢地位。在加上行政機關所擁有的自由裁量權，行政機關是很容易利用這種優勢地位侵害相對人的權利。而誠信原則的認真遵守則可以限制和防止行政機關濫用自己的優勢地位與自由裁量權。行政機關應該明白，自己作為契約的履行者，法律（尤其是行政法律法規）的執行者，必須誠實守信，而不是欺騙對方。克服行政專橫，不僅要求行政機關依法行政，同時還必須講求合理，適當。在行使“行政自由裁量權”這一權力時，在允許自由裁量的范圍內，行政行為是否適當，不是完全可以依靠法律加以約束的，而是靠行政執法者的道德自律。（6）而這種道德自律的最高表現便是誠信，行政機關應本著真誠的理念行使權力。

還有值得指出的是在行政合同中誠信更應該得到體現。伴隨著現代國家的任務和職能的變遷，政府的行政手段逐漸變得多樣化，單純命令性和強制性的行政行為已經無法圓滿實現政府的目的，于是通過合同實現行政目的的方式出現了，并且飛速得到發展和運用。一般來說，行政合同是行政主體與行政相對人為實現某種目的而達成的一種合意。行政合同最重要的特征便是行政機關必須為一方當事人，且基本上是為了實現國家的行政目的。

由于行政合同從本質上來說仍然是一種契約，只不過是帶有濃厚的行政色彩，且主要受行政法的調整。既然是合同，那么就必須適用合同的基本原則，即必須嚴格講求誠信原則。誠信是契約的要素，把誠信引入行政領域，是政府的權力受到約束。在這里，作為一方當事人的行政機關如同民事合同中的當事人一樣，必須真實地表達自己的意圖，真實地與對方簽訂合同并嚴格地遵守。不允許行政機關利用自己的優勢地位欺詐，強迫相對方，利用自己的權力去侵犯相對人的權利。政府單方解除合同必須以正當理由為條件，況且必須對相對人作出補償或賠償。如果由于行政機關的過失造成了對方的損失，也同樣必須予以賠償或補救。在行政合同中講求誠信，明確雙方的權利義務關系，杜絕不負責任的官僚主義，調動行政相對人的積極性，能夠使行政目標更好地得到實現，同時提升政府的形象。

二、如何在行政法中貫徹誠信原則

在市場經濟體制下，政府的職能主要是統籌規劃、掌握政策、進行信息引導、組織協調以及提供各種服務和監督檢查系統。與上述職能相適應，行政手段要變得多樣化。行政法作為調整政府行為的一種重要的法律手段，在內容上也必須與此相適應。但不管行政法的內容怎樣變化，其一個核心的原則仍是以誠信為準則。具體來說要做到如下幾點：

第一，依法行政。法治的一個重要的要求是法律得到嚴格執行，行政機關在行使職權過程中必須嚴格依照行政法律法規。嚴格執法的具體體現就是嚴格按照公正的程序行使行政權，行政程序具有抑制恣意行政和保證理性選擇的特點，是實現行政行為合法的精良工具。在行政管理過程中，出現的許多問題，如行政專橫、強制簽訂行政合同、索賄受賄等，都可以通過執行完善的行政程序加以避免。所以堅持依法行政，嚴格執行行政程序的規定，就是政府在堅守自己的“諾言”，此乃政府真誠的體現。

第二，嚴格執行歸責機制。行政機關應該以一種履約“的精神去實施行政行為，以平等的態度對待行政相對人。行政機關在出現了違法違規行為之后，必須嚴格追究違法的行政主體，并對被遭受損害的權益進行補救。行政機關不能因為自己的優勢地位而對本機關的違法犯罪行為和違法犯罪人加以庇護。國家也同樣不能隨便保護違法的行政機關，這是政府的一種”守信“體現。

第三，重視司法對行政的監督。防止行政權的濫用、行政機關的越權不僅需要加強行政機關的自律，還需要司法機關的積極監督。司法權作為行政權的一種牽制力量，可以監督行政機關的行為，糾正違法行政行為，及時處理行政案件。通過加大司法審察力度，對行政機關的行政行為客觀地評價，發揮司法能動作用，監督政府的行為，達到對行政機關的誠信要求。

參考文獻

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