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「摘要」對(duì)什么是行政合理原則這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和理解，不同的法系、不同的國(guó)家、不同的歷史時(shí)期是不同的。本文在對(duì)行政合理原則的不同理論和制度的對(duì)比分析的基礎(chǔ)之上，認(rèn)為行政合理原則就是一種限制行政自由裁量權(quán)的“度”。它是行政法的立法者、執(zhí)法者、司法者在立法、執(zhí)法、司法各自行為的領(lǐng)域中，對(duì)行政行為在理性認(rèn)識(shí)的前提下，是否符合作為法律基礎(chǔ)的特定的社會(huì)關(guān)系的規(guī)律以及法律本身的規(guī)律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

「關(guān)鍵詞」行政合理原則；產(chǎn)生和發(fā)展；自由裁量權(quán)；基本內(nèi)涵

一行政合理原則的產(chǎn)生和發(fā)展

在英美法系的國(guó)家中，行政合理原則最早源于英國(guó)。1598年英國(guó)魯克訴下水管道管理委員會(huì)的判例使合理原則成為司法審查行政行為效力的獨(dú)立且重要的理由。下水道管理委員會(huì)的委員們?yōu)榱诵拚影蹲鞒稣魇召M(fèi)用的決定，納費(fèi)者不是所有的受益者而是鄰近土地的所有者。依據(jù)當(dāng)時(shí)英國(guó)的法律規(guī)定，下水道管理委員會(huì)享有征收費(fèi)用的權(quán)力，所以其征收的行政行為是合法的，但是法律沒(méi)有對(duì)下水道管理委員會(huì)征收行為的對(duì)象進(jìn)行規(guī)定，這意味著水道管理委員會(huì)可以自由選擇征收對(duì)象。這種自由是否就意味著不受任何限制和約束？柯克大法官做了這樣的裁判：“盡管委員會(huì)授權(quán)委員們自由裁量，但是他們的活動(dòng)應(yīng)受限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律規(guī)則”[1].但是在此案件審結(jié)后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，行政合理原則都未適用于案件審理中，直到1968年在帕德費(fèi)爾德案件中該原則被成功運(yùn)用。直至今日該原則幾乎出現(xiàn)在每星期的判例中，可見該原則運(yùn)用廣泛程度。

美國(guó)稍晚于英國(guó)確定行政合理原則。兩者的立法目的相同——政府必須合理地行使自由裁量權(quán)。但兩國(guó)在該原則的實(shí)施上各有側(cè)重。第一：英國(guó)主要通過(guò)行政合法性原則具體化——從反面角度細(xì)化各種“不合理行為”的標(biāo)準(zhǔn)和表現(xiàn)形式——為法官審理行政自由裁量行為有效性提供了裁判依據(jù)；美國(guó)則從另一角度實(shí)現(xiàn)行政合理原則的作用——將必要存在的行政合理原則納入公平、公開、公正的立法的歸約之下。第二：英國(guó)更強(qiáng)調(diào)行政合理原則對(duì)實(shí)體問(wèn)題的規(guī)范；美國(guó)更重視行政合理原則對(duì)程序問(wèn)題的約束。

在大陸法系的國(guó)家中，行政合理原則最早源于德國(guó)。普魯士最高行政法院在對(duì)警察機(jī)關(guān)自由裁量案件中援用了該原則。與英美法系國(guó)家相比較：兩者援用行政合理原則的理論基礎(chǔ)相同；但是德國(guó)將發(fā)揮控制行政自由裁量權(quán)的控制作用的原則稱為“行政比例原則”。

在中國(guó)，以行政合理原則是否為立法確立，以及立法確立程度不同為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該原則在中國(guó)法制史上地位的變動(dòng)劃分為如下幾個(gè)階段：

第一階段是法律未明文規(guī)定行政合理原則的時(shí)期。在這個(gè)階段中又可細(xì)化為兩個(gè)階段。。建國(guó)前，行政合理原則未進(jìn)入立法者考量的范圍，即使在立法背景、立法目的、具體規(guī)范中都找不到能夠體現(xiàn)行政合理原則的基本理念或具體要素。在專政的中國(guó)，行政權(quán)力之大可謂除皇權(quán)對(duì)其有約束力和威懾力外幾乎不受司法權(quán)的限制，在這樣的社會(huì)中，就行政合法原則都很難貫徹就更不用說(shuō)行政合理原則了。建國(guó)初期后，行政合理原則雖然未明文規(guī)定在法律中，但是在構(gòu)建民主社會(huì)的大背景下，大量的行政法規(guī)、法規(guī)中也體現(xiàn)了一定的合理性。“法律平等”、“為人民服務(wù)”的一般政治宗旨也當(dāng)成行政法的基本原則。

第二階段是法律明文規(guī)定了行政合理原則。1982年《憲法》第89條13款：“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：……（十三）改變或撤銷各部、各委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章（十四）改變或撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。”《憲法》第108條：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各部門和下級(jí)人民政府工作，有權(quán)改變或撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。”1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第4條第2款：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰，必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”1999年《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第4條：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職能應(yīng)遵循合法、公正公開及時(shí)便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律法規(guī)的正確實(shí)施”。可見我國(guó)將該原則已經(jīng)作為行政立法監(jiān)督、行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督的行為依據(jù)。但尚未成為行政訴訟領(lǐng)域的基本原則。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第5條：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”

二行政合理原則的理論基礎(chǔ)

1.權(quán)力必須受到限制和限制的“度”

權(quán)力必須受到控制。美國(guó)著名思想家潘恩說(shuō)過(guò)：“一切管理國(guó)家的權(quán)力必定有一個(gè)開端。它不是授權(quán)的，就是僭取的。此外別無(wú)來(lái)源。一切授予的權(quán)力都是委托，一切僭取的權(quán)力都是篡奪。民主政府作為強(qiáng)調(diào)一切權(quán)力源于人民的合法政府，自然應(yīng)建立在人民同意的基礎(chǔ)上。”民主選舉、公民復(fù)決、公民投票等都是這種同意的表現(xiàn)形式，社會(huì)契約（憲法）是這種同意的內(nèi)容。公民為什么愿意將自己的一部分權(quán)益讓渡給政府？公民希望通過(guò)政府正當(dāng)行使被授予的權(quán)力使政府被期望的功能得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)益，而這種權(quán)益是非借助權(quán)力是不可能實(shí)現(xiàn)的。可見權(quán)力源于授權(quán)者的權(quán)益，就應(yīng)以實(shí)現(xiàn)授權(quán)者的權(quán)益為其使命。

然而權(quán)力的本性傾向于其最初的使命相悖：權(quán)力“總有這一種超越它自己范圍而發(fā)展的本能傾向……和一種特殊的誘惑。權(quán)力總傾向于增加權(quán)力……它喜歡自己是一個(gè)目的而不是一個(gè)手段。”（馬里旦語(yǔ)）為了防止“權(quán)力異化”尊重民意保障人權(quán)，權(quán)力受到制約成為必要。

為了使權(quán)力在發(fā)揮其有效的功能時(shí)不會(huì)被濫用或超越，權(quán)力控制度的把握就尤其重要。那么這個(gè)權(quán)力的“度”應(yīng)如何界定？民主法治的“第一個(gè)要求是認(rèn)識(shí)到所有權(quán)力均受到法律限制。其次，……法院應(yīng)當(dāng)確定那些限制，以在行政效率和對(duì)公民保護(hù)之間作出最為適當(dāng)?shù)钠胶狻！盵2]

2.行政合理原則就是一種限制行政自由裁量權(quán)的“度”

在行政權(quán)力極度膨脹和被濫用的專政社會(huì)被推翻后，在民眾對(duì)暴政和專制的憎惡和對(duì)民主和自由的極度渴望的心理驅(qū)動(dòng)下，極力主張制約政府的行政權(quán)，強(qiáng)調(diào)依法行政，實(shí)現(xiàn)行政法制化。在立法中采取大量羈束性規(guī)則對(duì)行政行為進(jìn)行約束。但是事實(shí)表明對(duì)行政權(quán)的法律約束不是越嚴(yán)格越好。以19世紀(jì)后期的美國(guó)為例，苛嚴(yán)的法律規(guī)范使行政自由裁量權(quán)“被縮減到無(wú)可奈何的最小程度”。[3]行政幾乎癱瘓，失去了起碼的效率和功能。于是“行政自由裁量權(quán)”被賦予了一下的意義：行政自由裁量權(quán)是提高行政效率，靈活應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜多樣的行政事務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。

行政合理原則存在的價(jià)值就是對(duì)行政自由裁量權(quán)的適當(dāng)?shù)目刂坪图s束。行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)不可分割的重要組成部分，是指“在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力。”[1][4]或謂“行政機(jī)關(guān)的自由決定權(quán)，即對(duì)行為方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。”[5]行政自由裁量權(quán)的本質(zhì)仍是一種權(quán)力，且這種權(quán)力具有極強(qiáng)的靈活性和廣闊的自由度，所以更應(yīng)嚴(yán)格的控制。否則將會(huì)出現(xiàn)美國(guó)大法官格拉撕所言：“如果我們不對(duì)行政行為所要求的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行嚴(yán)格和精心的限制，其自由裁量權(quán)沒(méi)有任何實(shí)際限制的現(xiàn)代政府的力量將變成一頭怪物。絕對(duì)的裁量就像腐敗一樣，標(biāo)志著自由終結(jié)的開始。”[6]于是行政合理原則應(yīng)運(yùn)而生。行政合理原則就是行政自由裁量權(quán)的控制“度”的標(biāo)準(zhǔn)之一。

三行政合理原則的內(nèi)涵

1.他山之石

英國(guó)的學(xué)者認(rèn)為正面界定“合理原則是相當(dāng)困難的，于是從反面角度規(guī)定了‘什么是不合理’，并認(rèn)為”不合理“之外就是”合理的“。格林法官認(rèn)為：”如此荒謬以致任何有理性的人都不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)行使權(quán)力時(shí)能有這種標(biāo)志。“丹寧法官認(rèn)為：”如此錯(cuò)誤以致有理性的人會(huì)明智地不贊同那個(gè)觀點(diǎn)。“迪普洛克大法官認(rèn)為：”如此無(wú)視邏輯和公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致于認(rèn)真考慮此問(wèn)題的正常人都不會(huì)同意它。“[7]位大法官對(duì)”不合理“的表述形式上不同，但他們的分析的角度是相似的：首先，他們都將對(duì)行政行為”不合理“的判斷視為一個(gè)價(jià)值判斷，而非事實(shí)判斷。其次，都將該判斷的主體視為處在理智時(shí)期的”理性人“，即為格林法官眼中的”一般理智的人“，丹寧法官認(rèn)為的”有理性的人“和”明智地“以及迪普洛克大法官認(rèn)為的”認(rèn)真考慮此問(wèn)題的正常人“。再則，判斷的標(biāo)準(zhǔn)即包括”質(zhì)“的認(rèn)識(shí)又包括”量“的說(shuō)明，格林法官認(rèn)為的”如此“”荒謬“，丹寧法官認(rèn)為的”如此“”錯(cuò)誤“以及迪普洛克大法官認(rèn)為的”如此“”無(wú)視邏輯和公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)“、”令人不能容忍“。最后就是判斷的客體是行政行為或?yàn)橹浯诵姓袨榈闹饔^的意識(shí)和意志。

在英國(guó)的司法事務(wù)中，將“不合理”具體化為以下類型：

第一類，作出決定的程序存在實(shí)體上的缺陷。此大類下又可繼續(xù)細(xì)分為三小類。（1）受到虛假動(dòng)機(jī)、惡意或者個(gè)人私利的支配的行政行為。“虛假動(dòng)機(jī)”是指行政行為的實(shí)際目的和行政權(quán)設(shè)置的初衷不一致，或有偏差或是完全的背離。“惡意”是出于個(gè)人或政治敵意而對(duì)當(dāng)事人訴諸極端的偏見和刁難。“這是從執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法動(dòng)機(jī)和目的的角度分析。（2）沒(méi)有平衡考量相關(guān)因素。相關(guān)因素的考量必須置于具體的個(gè)案中才能將其明確化。這是從行政執(zhí)法過(guò)程中各種利益權(quán)衡的角度分析的。（3）嚴(yán)格的”非理性“，即行政決定明顯的有悖于邏輯、常情或不充分語(yǔ)氣和理由支持的。這是從”理“的角度去分析的。

第二類，違背普通法和憲法確立的權(quán)力行使的原則。對(duì)一切權(quán)力的規(guī)范毫無(wú)例外的應(yīng)適用于行政自由裁量權(quán)。例如，法律的確定性、實(shí)體的合法預(yù)見以及平等對(duì)待等。這是從現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)行政自由裁量權(quán)約束的角度分析。

第三類，壓迫性決定，即為使受害者身處極度痛苦或公民的權(quán)利和權(quán)益因而承受不必要或過(guò)于沉重的損失。這是從行政行為結(jié)果對(duì)行政相對(duì)人影響以及行政相對(duì)人的承受力的角度分析的。

可見，當(dāng)一種理論思想需要被作為構(gòu)建一種現(xiàn)實(shí)制度的理論基礎(chǔ)時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)制度的可操作性的“優(yōu)秀品質(zhì)”，那么必須在對(duì)此種思想深入認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合現(xiàn)實(shí)的需要在不同的領(lǐng)域以不同的角度將其細(xì)化為具體的原則，依據(jù)相同的思維方式進(jìn)而將原則在具體化為規(guī)則。

中國(guó)學(xué)者對(duì)行政合理原則則是從正面作出界定。行政合理原則是指，行政行為的動(dòng)因應(yīng)當(dāng)符合行政目的，行政行為應(yīng)當(dāng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)之上，行政行為的內(nèi)容應(yīng)該符合情理。[8]還有學(xué)者認(rèn)為除以上外，還應(yīng)再加上“行政行為的程序正當(dāng)”。[9]

2.本人觀點(diǎn)

我認(rèn)為行政合理原則是行政法的立法者、執(zhí)法者、對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的司法者在立法、執(zhí)法、司法各自行為的領(lǐng)域中，對(duì)行政行為（包括行政立法行為、行政執(zhí)行行為、行政監(jiān)督行為）在理性認(rèn)識(shí)的前提下，是否符合作為法律基礎(chǔ)的特定的社會(huì)關(guān)系的規(guī)律以及法律本身的規(guī)律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于本概念本人作如下幾點(diǎn)具體的理解：

首先，行政合理原則的使用范圍。行政法的基本原則就是指導(dǎo)和規(guī)制行政立法執(zhí)法以及行政爭(zhēng)議處理的基礎(chǔ)性的真理和原理。行政合理原則是行政法的基本原則之一，理所應(yīng)當(dāng)?shù)貞?yīng)被使用于行政立法、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)之中。（1）行政合理原則是行政立法的基本原則之一，只有這樣才能制定出“善”法，否則便是“惡”法。“惡”法亦法，因?yàn)樗嘤蟹ǖ乃刑匦园◤?qiáng)制性，這無(wú)疑會(huì)帶來(lái)一個(gè)法律專制的社會(huì)。（2）行政合理原則是行政自由裁量權(quán)的限制原則。行政行為根據(jù)它的受法律的約束性大小可以分為自由裁量行為和羈束行為。對(duì)于后者，執(zhí)法者只需嚴(yán)格依據(jù)法律明文規(guī)定為之或不為之即可。但對(duì)也前者，除了依法定委任授權(quán)或指導(dǎo)性授權(quán)外的一切行政行為應(yīng)受到“理”的規(guī)范。（3）對(duì)于不論是行政復(fù)議還是行政訴訟，裁判者都應(yīng)依此原則為認(rèn)定行政行為有效性的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，行政合理原則的具體內(nèi)容。（1）符合兩個(gè)規(guī)律——作為法律基礎(chǔ)的特定的社會(huì)關(guān)系的規(guī)律以及法律本身的規(guī)律。有學(xué)者認(rèn)為法律是一個(gè)封閉的體系，這話不完全正確。因?yàn)槲覀兛梢詫⒎煽醋饕粋€(gè)體系，然而根據(jù)現(xiàn)代系統(tǒng)論的觀點(diǎn)體系有四個(gè)特征——完整性、結(jié)構(gòu)性、層次性以及開放性，所以這個(gè)法體系是開發(fā)的而非封閉的。法體系的這種開放性尤其體現(xiàn)在法律規(guī)范的各種社會(huì)關(guān)系從不同方面對(duì)法的作用——或決定或影響。例如在婚姻領(lǐng)域中，馬克思認(rèn)為：從婚姻法的角度“不合乎倫理的行為”不是法，“婚姻的意志即這種關(guān)系的倫理實(shí)體”才是法的內(nèi)涵。[1]在如行政立法者在制定稅收規(guī)范時(shí)既要考慮稅收關(guān)系的規(guī)律又要思考如何將這種規(guī)律適當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)于稅法之中——考慮法的規(guī)范性、概念性、邏輯性、正義性等法律的規(guī)律。[10]（2）符合均衡需求——在國(guó)家利益、公共利益、行政主體利益以及行政相對(duì)人（或第三人）利益之間平衡點(diǎn)。如果法是“善”法，那么國(guó)家利益和公共利益都可以具體化為立法目的。立法目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)關(guān)鍵在于執(zhí)法者的行為目的是否與立法目的一致，考慮到個(gè)案的特殊性，也應(yīng)結(jié)合個(gè)案的實(shí)際情況考量行政主體利益以及行政相對(duì)人（或第三人）利益。（3）這種規(guī)律和需求都具有歷史和行為者理性的限制。

「注釋」

[1]周世中，《法的合理性研究》，山東人民出版社，P356

[2][英]威廉。韋德：《行政法》，徐柄等譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，P56

[3][美]埃德加。博登海默：《法理學(xué)――法哲學(xué)及其方法》，華夏出版社，1987

[4]王武玲，馬立成：“行政自由裁量權(quán)若干問(wèn)題探析”，《人大復(fù)印資料》

[5]羅豪才：《行政法學(xué)》（修訂版）中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，P45

[6]王慶：“完善行政合理性審查原則的思考”，《經(jīng)濟(jì)研究》2006年第06期，P93

[7]周世中，《法的合理性研究》，山東人民出版社，P357

[8]羅豪才主編：《行政法學(xué)》（修訂本）中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版P57

[9]付國(guó)云：‘再論行政合理性原則“，《法商研究》1996（6）

[10]付子堂：《法之理在法外》，法律出版社，P10

「參考文獻(xiàn)」

[1]梁慧星：《法學(xué)學(xué)位論文寫作方法》，法律出版社

[2]張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社

[3]付子堂：《法之理在法外》，法律出版社

[4]劉星：《西方法學(xué)初步》，廣東人民出版社

[5]周世中：《法的合理性研究》，山東人民出版社