導語：行政法發(fā)展探究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、西方公共行政的變遷及其對行政法的影響

在專制國家時期，公共行政的任務是處理當時社會經濟條件之下的公共事務，包括保衛(wèi)國家安全、維護公共秩序、修建基本的公共設施等。與現代公共行政不同的是，當時的公共行政被視為君主之私器，一切行政職能都屬于君主的私人事務，官吏僅僅是代表君主行使此種職能。如法國國王路易十四公然宣稱“朕即天下”，即是明證。

到了“警察國家”時期，行政權限開始擴張，不僅包括維護公共秩序，還延伸至增進公民福利等領域。[①]但公共行政仍然只是作為主權者和“家長”的君主的私人事務，政府為公眾提供的公共服務，如修建道路、賑濟災民等等，僅僅作為君主的恩賜而存在，最多只是君主的道德義務，并不如現代國家這般成為政府的法律義務。

自由資本主義時期，西方主要國家意識形態(tài)上奉行自由主義，經濟上奉行自由競爭的資本主義，政治上三權分立制度得以確立，法治理念也開始成熟。人們相信，“管得最少的政府就是最好的政府”，因此在肯定國家作用、賦予國家一定職能的同時，又主張對國家職能進行嚴格限定，以防止國家權力的過分擴張造成對個人權利的侵害。對公共行政的基本態(tài)度是，將它限制在維持社會發(fā)展和維護個人自由所必須的最小范圍內，雖認可政府提供公共產品的必要，但也必須為個人“自求多?！绷粝鲁湓５目臻g。以德國經濟學家waltereucken的話說，就是政府可以提供自由市場的制度性監(jiān)督框架，但不能干預市場運行本身。[1]以維持社會秩序、國家安全和排除對人民及社會危害為目的秩序行政成為這一時期的典型行政形態(tài)。

十九世紀后半葉以后，資本主義世界的社會經濟狀況有了很大的發(fā)展，社會生活不再是分散的和孤立的，那種“雞犬相聞，老死不相往來”的生活方式悄然解體，人與人之間的依賴性愈來愈強，市場機制不能解決的各種問題開始涌現。面對這種情況，自由資本主義時期“管得越少越好”的行政理念受到了現實的嚴峻挑戰(zhàn)，政府必須越來越多地介入人們生活的各個方面。公共服務由此得以快速發(fā)展：公共行政已經不能再局限于秩序的維護領域，而必須將比以前更多的精力與關注投入到公共服務的提供方面，在維護社會基本秩序的同時，更要在人們通過市場與個人的力量尚不能維持正常的生存與發(fā)展時，為他們提供必要的照顧與服務。換句話說，公共服務的提供與秩序的維持一樣，已經成了公共行政的最重要職能之一，他們共同構成了現代公共行政的主要內容。

西方公共行政變遷的歷史表明，公共行政的發(fā)展與社會經濟的發(fā)展是密不可分的，從專制國家時期的作為君主私人事務的公共行政，到自由資本主義時期國家的公共行政，再到公共服務與秩序維護并重的現代公共行政，公共行政都是作為社會生活整體的有機組成部分而存在的，有什么樣的社會經濟背景，就有什么樣的公共行政形態(tài)。

與公共行政的變遷相伴而行的，是行政法的發(fā)展與演變。在專制國家時期，盡管針對公共行政的相應法律規(guī)范已然存在，但那種單純的法律規(guī)范并不是現代意義上的行政法。[②]因為現代法律的發(fā)展，不僅要求有特定規(guī)范的存在，還要求有一套體現人們價值取向的理論體系作為支撐，而專制國家時期的行政法律規(guī)范并不具備這一特征。警察國家時期，民事法律及相關制度得到了極大發(fā)展，但規(guī)范國家權力行使的公法并未有蓬勃之發(fā)展。[2]君主作為根據必要性和公共利益條款可變更和廢除實在法，甚至可以根據其“公權請求權（machtanspruch）”干預救濟程序。作為君主的代表，行政機關（警察機關）在其職權范圍內行使權力時同樣沒有任何限制。[3]

自由資本主義時期，建立一個受法律嚴格約束的有限政府成了一種基本趨勢，現代意義上的行政法開始產生。這一時期行政法的任務主要限于對政府秩序維護行為的規(guī)范，整個行政法體系圍繞秩序行政而構建，關注的是法律對行政權力的控制。在德國，行政法的核心概念是“依法律行政”、“法律優(yōu)先原則”、“法律保留原則”等，“目標在于在專制國家的基礎上建立起保護公民權利的法律制度，并建設法治國家”。[4]法國行政法同樣圍繞公共權力展開，“公共權力”是行政法的基本概念。[5]而出于對行政權力的防范和控制，以戴雪為代表的英國法學家甚至完全否定行政法，認為那是行政特權與專制的體現。[6]

二十世紀后，公共服務快速興起。在這一新的形勢之下，行政法進行了自我調整，從原來主要關注對行政權力的制約，發(fā)展到同時關注對服務行政的規(guī)范，這從二十世紀以來各國行政法學著作的轉變中可見一斑。在法國的行政法學著作中，有關公共服務的內容開始占據重要地位。行政法學家萊昂·狄驥所著《公法的變遷》一書，其主要內容就是圍繞公共服務如何成為行政法的基礎展開，行政公產、行政征收與征調、公共工程都是行政法學研究的重要內容，行政公務則是與行政警察并列的行政行為方式。在德國，漢斯·J·沃爾夫等人所著《行政法》一書，其中即包含了行政合同、行政計劃、行政補償等體現公共服務要求的新的行政行為方式。日本行政法學家和田英夫更是直接將秩序行政與給付行政并列為現代國家的兩大行政領域。認為“現代國家的行政，無論在原理上還是在實定法制上，以十九世紀自由法治國家的行政為前提，同時又發(fā)展充實二十世紀社會福利國家的行政，把這兩重特性很好地結合在一起”。[7]

二、中國公共行政的變遷：公共服務在改革開放中的勃興

在中國的傳統(tǒng)中，政府的力量基本維持在縣以上層次，縣以下雖有鄉(xiāng)里制度，但其并非一級政權，只是具有自治性質的輔助性機構。即使在民國時期，正式的國家政權也僅及于縣一級，盡管對縣以下的控制通過保甲制度等有所加強，但仍倡導鄉(xiāng)里自治，通過間接的方式實現對縣以下的統(tǒng)治。[8]換言之，在縣以下層次，中國是素有自治的傳統(tǒng)的。個人本身盡管并不受到贊揚，但作為社會成員的個人在整個社會秩序中的價值仍然受到高度重視。[9]一定程度上，中國人在經濟與社會生活方面享有遠較西方人為甚的自由，國家對人們在這些方面的自由并不妄加干涉。這種“自由”也意味著，傳統(tǒng)的公共行政被限縮在一個極為有限的范圍內，除必要的秩序維護之外，國家也很少為人們提供公共服務。

但是，公共行政實際上只在極有限范圍內發(fā)揮作用這一傳統(tǒng)在1949年后發(fā)生了顛覆性的變化。在計劃經濟體制下，政府被假定為一個全能的理性者，只要它認為需要，就可以無限制地進入社會的任何一個領域。實際上，政府也按照這種設想去做了，它欲將自己的努力延伸至社會的所有角落，包攬一切社會事務，客觀上也承擔了一定的公共服務職能。但是，全能政府的特性決定了它所提供的“服務”，無論從性質、內容方面，還是從數量、質量方面，都是與市場經濟所要求的公共服務不同的。并且，這種服務以其嚴格的計劃性要求公民接受全面安排，實際上排除了公民在政府安排之外進行自我抉擇的任何可能性。

二十世紀七十年代末，面對計劃經濟難以為繼的現實壓力，國家實行了市場取向的改革，政府開始逐漸步從無所不至的廣泛領域中抽身，不再試圖統(tǒng)管人們生活的一切方面；其領導和管理社會經濟工作的方式方法也開始轉變，從直接管理微觀經濟事務轉向對經濟和社會宏觀方面的調控。新的社會結構在改革過程中緩慢成形：城鄉(xiāng)二元結構盡管沒有完全消失，但其界限已不再森嚴；單位體制難以為繼，多元的社會主體開始形成；個人對單位進而對國家的依賴與依附關系得以削弱，擁有了更為完整的權利和更多的選擇自由；人們獲得了更為寬廣的個人空間以自求多福，而不再將個人的生活完全寄希望于政府。[③]

新的經濟和社會結構，要求人們對政府與公共行政性質有新的認識：在市場經濟條件下，政府作為公共產品的提供者應該是有限的而不是全能的，公共行政的范圍也應限于它必須發(fā)揮作用的界線之內。然而，這一認識并不是一蹴而就的，在改革的進程中，政府對“不該管的”慢慢做到了少管和不管，該管的卻仍然未能有效管起來，特別是在公共服務的提供方面，政府不是顯得過分強大，而是顯得太過弱小，未能盡到其應盡責任。

公共服務由此進入了人們的視野并日漸發(fā)展起來，學界開始呼吁政府履行其提供公共服務的職責；一些地方政府和政府部門開始提出要建設“服務型政府”；2005年政府工作報告更明確指出，“服務型政府，是一個能夠公正透明、高效地為公眾和全社會提供優(yōu)質公共產品與服務的政府”。要“在繼續(xù)抓好經濟調節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務”。

三、新行政法：公共服務理念下行政法的新趨向

中國行政法恢復于改革開放之初，在當時的情況下，人們對什么是行政法、行政法具有什么功能、行政法規(guī)范的對象是什么等等問題都沒有形成統(tǒng)一的認識，實踐中行政法的體系也并不完整。一定程度上，當時的行政法成了“行政技術法”，是行政機關實施行政管理的工具。

隨著改革的深入，特別是行政訴訟實踐的推進，中國行政法慢慢發(fā)展起來，1989年行政訴訟法出臺之后，行政法發(fā)展到了一個相對成熟的階段。但這一時期的行政法仍然著眼于秩序維護領域，重點在于秩序行政的規(guī)范。如在行政訴訟法第十一條明確列舉的八項可訴行政行為中，有七項體現了秩序行政的要求。而當時的行政法學著作一般按緒論、行政組織法、行政行為法和行政救濟法編排理論體系，也是圍繞秩序行政展開論述。[④]

在公共服務成為政府主要職責和基本行政理念的背景下，中國行政法的轉型已是不可逆轉的趨勢，一種與公共行政實踐相適應的新行政法模式雛形已悄然呈現在我們的眼前。這種新的行政法模式是公共行政變遷的結果，更是行政法作為規(guī)范公共行政的部門法的獨特定位所決定的。在新的行政法模式之下，行政法從原則到任務、從方式到手段等方面都出現了與傳統(tǒng)行政法不同的新趨向。

1、行政法原則面臨挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政法的首要原則是“依法行政”原則，即行政機關的一切行為都必須符合法律的規(guī)定。這一原則具有豐富內涵，其中最重要的要求之一是“法律保留”，即行政機關的任何行政行為都應有法律的授權，在法律授予行政機關以行為合法性之前，行政機關無任何行為之自由。[10]也就是說，按照嚴格的依法行政原則，行政機關的任何行為都需要有法律依據，否則即使是純粹的提供服務也在禁止之列。然而，作為向公民提供服務為宗旨的行政類型，公共服務之所以成為必要，乃是由于它對人們生活的重要性及通過市場機制的不可得性，若僵化地按照依法行政原則要求行事，則可能產生某些服務為人們生活所必需、但行政機關卻不能合法提供的背謬局面。這正是傳統(tǒng)行政法原則在公共服務理念之下面臨挑戰(zhàn)的典型例證。

2、行政法任務更加繁重與復雜。如前文所述，現代行政法的根本任務在于平衡國家與公民之間的關系，既要保證行政權力的有效行使，又要確保公民權利不受非法侵害。從這個角度看，公共服務的勃興并未改變行政法的根本任務。但從行政法的規(guī)范對象看，公共服務興起之后，公共行政范圍得到了極大的擴展，不僅原先的秩序維護行為仍是公共行政的重要內容，公共服務的提供也成了政府的重要職責，公共行政范圍由此急劇拓展，比此前更廣泛、深入地介入到社會生活中去。這一變化意味著行政法的的任務更加繁重與復雜，不僅僅要調整秩序行政，同時也要承擔起規(guī)范服務行政的重任，如明確公民的公共服務權利和政府的相應職責，規(guī)定公共服務提供的方式與途徑、標準與條件、質量與數量，等等。

3、行政法功能開始轉變?，F代國家權力體系以立法、行政、司法三權分立為基本架構。[⑤]在公共服務興起之前，公共行政的定位是明確的，即行使執(zhí)行性職能，行政法因而也發(fā)揮著規(guī)范執(zhí)行性權力的功能。但公共服務興起后，國家對社會干預加強，行政功能膨脹，日漸越過“執(zhí)行法律”的界限而侵入到司法與立法的領域，具備了立法與司法功能，行政立法的數量遠遠超過了議會立法的數量，通過行政力量解決糾紛也慢慢地被習以為常。行政法功能也由此超越單純對執(zhí)行性權力的規(guī)范而及于對立法權與司法權的規(guī)范。

4、行政方式多樣化。在傳統(tǒng)行政法之下，行政權力被認為是具有強制性、單方性、直接性的力量，行政機關可不與相對人協(xié)商而直接作出相應的行政行為，相對人對于業(yè)經作出的行政行為只能無條件接受，即使不服，也必須先予執(zhí)行。公共服務興起之后，完全由政府直接承擔包括提供公共服務在內的公共行政職能已經不再可能，其中的一些事務不得不由行政機關之外的組織來承擔。公共行政職能的履行從原來的依賴直接行政而開始向間接行政轉變，直接行政與間接行政并重。同時，間接行政的性質也決定了公共行政不再是過去那種完全的單方性、強制性行政，而需要在相當程度上和范圍內與相對人進行協(xié)商，取得相對的同意后才可實施。

5、行政裁量權進一步擴張。囿于法律本身的相對固定性、有限性和滯后性及其與變動不居的現實生活世界的矛盾，行政法在要求行政機關依法行政的同時，又賦予行政機關以一定的裁量權。在傳統(tǒng)行政法之下，由于行政職能相對狹窄，行政方式以秩序行政為主，直接涉及公共權力的運用，行政裁量權受到了嚴格限制，以防止其對公民權利的無端侵害。公共服務興起之后，一方面由于其目的在于為公民提供服務、增進福利，一般并不直接導致公民權利的侵害，另一方面較之秩序行政而言，公共服務領域更加廣泛，情況更加復雜多變，需要行政機關根據情況自行決定是否作出一定的行政行為，以及如何作出行政行為，為更好地履行公共服務職能，授予行政機關以更多的行政裁量權已成為行政法的一個鮮明特征。

6、行政態(tài)度由消極轉向積極。傳統(tǒng)行政法之下，公共行政主要局限于行政機關的秩序維護行為，很少涉及公共服務的提供，它不需要也無法積極主動地采取行動，而只須在影響社會秩序行為出現時采取行動予以制止，因而公共行政在整體上呈現了消極性的特征。公共服務興起之后，行政方式從秩序行政為主發(fā)展到秩序行政與服務行政并重，這樣，公共行政在秩序維護過程中仍須秉承消極作為的基本理念，但在范圍更為廣泛的公共服務領域，公共行政卻不再是完全消極的、被動的，而必須是積極的、主動的，要事先進行籌劃，以履行為公民提供公共服務的職責。與此相適應，行政法也出現了由消極而轉向積極的趨向，即由單純消極防止公民權利遭受侵害而轉向積極促進公共服務的提供。

7、行政行為類型日趨豐富。傳統(tǒng)行政法之下，公共行政主要以秩序行政的方式體現出來，行政也就意味著公共行政權力的行使，及其對人們所產生的強制力與命令性，相應地，行政的具體方式或種類也主要是行政處罰、行政許可、行政征收及行政強制等。公共服務作為一種新的行政職責，其履行僅僅靠原來的單方命令性行為如行政處罰、行政征收等已經難以勝任，必須尋找新的行為方式，發(fā)展新的行政行為類型。在這種要求之下，行政行為類型日趨豐富，行政指導、行政合同、行政規(guī)劃、行政資助等等新的行政行為類型逐漸發(fā)展。

四、小結

秉持“平衡國家與公民關系”理念的現代行政法，其發(fā)展演進與公共行政的變遷有著密切關系，有什么樣的公共行政樣態(tài)，就有什么樣的行政法，對公共行政實踐中出現的發(fā)展變化，行政法遲早會作出反應。從根本上說，現代行政法是回應型的法律部門，它無時不在回應著社會現實發(fā)展的需要而作出自我調整——具體地說，是根據公共行政發(fā)展的需要而作出自我調整，當公共行政以秩序行政為主要內容時，行政法關注的是對秩序行政的規(guī)范，而當公共服務成為公共行政的重要內容時，行政法也別無選擇地承擔起規(guī)范公共服務提供行為的重任。

如果說由公共服務的興起引發(fā)的中國行政法新趨向，已然使“新行政法”的雛形逐漸呈現，那么這種“新行政法”正“新”在它對公共行政的變遷作出了回應，無論是否及時，它都體現了行政法的適應性。然而，行政法并不是單純被動地反映公共行政發(fā)展的需要，而是同時發(fā)揮著它的自主性與能動性，積極參與型塑良好的公共服務。惟其如此，行政法才能在公共行政乃至社會發(fā)展的過程中保持其自身存在的價值。

【注釋】

[①]“警察國家”是18世紀歐洲的一種國家形態(tài)，它與“特務國家”的含義不同，并不是以特務來監(jiān)視人民，實行恐怖統(tǒng)治，而是國家偏向于以警察自居，統(tǒng)管人民生活的各個方面，也即“福利國家”（wohlfahrtsstaat）。參見陳新民：《行政法學總論》，三民書局1997年修訂6版。

[②]也有觀點認為，行政法并不是產生于資產階級革命時期，而是與國家和公共權力一同產生的。參見江必新：《行政法制的基本類型》，北京大學出版社2005年版，第12頁以下。

[③]有關中國社會結構的變遷，請參見張樹義：《中國社會結構變遷的法學透視》，中國政法大學出版社2002年版。

[④]這一體系可參見當時的教科書，如張樹義主編：《行政法學新論》，時事出版社1991年版；王連昌主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1994年版；羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版等。

[⑤]在我國，嚴格的三權分立從未實行，官方也不認可三權分立，立法、行政與司法的一體化在一定程度上一直是我國權力結構的一大特征。但即使如此，這三種權力的分別存在也是顯而易見的，國家機構也相應地被劃分為這三種主要類型。在市場化改革的過程中，對三種權力進行劃分并使之相互制約的趨勢也同樣明顯。正是在這個意義上，我們才可能考察公共服務興起后公共行政功能的變化。

【參考文獻】

[1]［美］薩利.何謂自由主義[A]，秋風，譯.王焱.憲政主義與現代國家[C].北京：三聯(lián)書店，2003.

[2]［德］奧托·邁耶，德國行政法[M].劉飛，譯.北京：商務印書館，2002，49-51.

[3]［德］漢斯·j·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法[M].高家偉，譯.北京：商務印書館，2002，71-72.

[4]［德］何意志.德國現代行政法學的奠基人奧托·邁耶與行政法學的發(fā)展[A].德國行政法[M].劉飛，譯.北京：商務印書館，2002.

[5]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1988，24-25.

[6]［英］戴雪.英憲精義[M].雷賓南，譯.北京：中國法制出版社，2001，359-361.

[7]［日］和田英夫.現代行政法[M].倪健民、潘世圣，譯.北京：中國廣播電視出版社，1993，235.

[8]趙秀玲.中國鄉(xiāng)里制度[M].北京：社會科學文獻出版社，2002，57，66-77.

[9]［美］費正清.美國與中國[M].張理京，譯.北京：世界知識出版社，2000，123-126.

[10]陳新民.行政法學總論[M].臺北：三民書局，1997，51-52.

【摘要】現代行政法的發(fā)展演進與公共行政的變遷有著密切關系，西方行政法發(fā)展的歷史表明，對公共行政實踐中出現的發(fā)展變化，行政法遲早會作出回應。在公共服務成為公共行政的重要內容之后，中國行政法也出現了新的趨向，一種不同于傳統(tǒng)行政法的“新行政法”模式已經悄然呈現。

【關鍵詞】公共行政；公共服務；行政法