導(dǎo)語：我國行政訴訟制度探析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、國家權(quán)力的配置模式是問題的關(guān)鍵

一國兩權(quán)關(guān)系如何，關(guān)鍵在于政治體制中國家權(quán)力的配置。我國現(xiàn)行憲法第3條規(guī)定，“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”第126條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”筆者認(rèn)為，我國的國家權(quán)力只是人大領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力分工，而不是權(quán)力分立。[2]通常用語中，與“分工”緊密聯(lián)系的是“合作”，而與“分立”相提并論的才是“制衡”。司法權(quán)與行政權(quán)之間“分工合作”關(guān)系的定位是我國人民民主專政政體的自然延伸，因?yàn)樵谌嗣衩裰鲗Ｕ捏w制之下，行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都是國家的專政機(jī)關(guān)，有著共同的專政對象和專政目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在權(quán)力分工的同時(shí)加強(qiáng)合作勢在必然。憲法第135條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保護(hù)準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”雖然該條中提到了“互相制約”，但一則這種“制約”與“制衡”并不等同，前者是指“監(jiān)督”和“約束”，它不強(qiáng)調(diào)權(quán)力之間的平衡與獨(dú)立問題，而后者強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力之間相互牽制以至誰也不屈從于誰，誰也難以濫用權(quán)力，達(dá)于一種“平衡”狀態(tài)；二則該條把“分工負(fù)責(zé)”“互相配合”列于前，正是強(qiáng)調(diào)了權(quán)力之間的分工合作關(guān)系。由此，在行政訴訟中司法權(quán)對行政權(quán)形成“強(qiáng)維護(hù)和弱監(jiān)督”的關(guān)系便不可避免。

現(xiàn)行憲法碗立了中國共產(chǎn)黨在我國社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，但在如何具體體現(xiàn)黨的這種領(lǐng)導(dǎo)地位，如何處理黨權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等的關(guān)系上，缺乏明確的規(guī)定，或者即使有些規(guī)定，但由于各種原因也往往被忽視。在此背景下，各級(jí)黨委以其執(zhí)政黨組織的身份，往往直接插手立法、行政、司法等方面的事務(wù)。尤其是地方黨委，在一定程度上對司法權(quán)屈從于行政權(quán)現(xiàn)狀的形成起到了推波助瀾的作用。就法院的人事權(quán)來說，法院內(nèi)從行政職務(wù)到審判職務(wù)，法律規(guī)定由本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)選舉任命，但實(shí)際上是由地方黨委及其組織部門掌握了決定性的推薦權(quán)。[3]（P390）由地方黨委對本級(jí)法院掌握人事控制權(quán)，從制度設(shè)計(jì)的初衷來說，是為通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來保證實(shí)現(xiàn)中央對地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，防止權(quán)力的分散和地方化。但是隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，地方利益與中央利益的分野，地方政績的好壞對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的升遷有著緊密的聯(lián)系，使得有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)把地方利益放在第一位。他們把地方封閉起來，加強(qiáng)地方集權(quán)，以此來迫使地方的一切權(quán)力和資源都服從于他們的意志來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，以做出“政績”給中央看。[3]（P391）我們經(jīng)常聽到這樣的說法：“……與市（省）委保持一致就是與黨中央保持一致，誰砸我的鍋，我砸誰的碗”。[4]體現(xiàn)在行政訴訟中，地方黨委的黨權(quán)可能基于兩方面的動(dòng)機(jī)助長行政權(quán)壓制司法權(quán)。一是地方黨委做出政績更多地要依重于掌握行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，公民訴之于司法權(quán)以制約行政權(quán)，無異于訴之于司法權(quán)以制約其“頂頭上司”——地方黨權(quán)，地方黨委當(dāng)然要出面干涉。有的地方黨委干脆直接成立了由政法委書記任組長，公、檢、法、司負(fù)責(zé)人組成的小組，專門討論決定重大、疑難案件[5]，行政案件無疑屬于其中。在這種局面下，更為其保護(hù)行政權(quán)、干預(yù)司法權(quán)提供了方便。二是公民狀告行政機(jī)關(guān)，要求司法權(quán)阻止行政權(quán)的濫用，在我國公開審判原則之下，這種訴訟無異于“宣揚(yáng)”了地方黨政的“家丑”，如果法院判行政機(jī)關(guān)敗訴，則更是如此。而“家丑”是“不可外揚(yáng)的”，因?yàn)檫@會(huì)給其臉上抹黑，會(huì)破壞上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)對其業(yè)績的評(píng)價(jià)。由此，司法實(shí)踐中行政審判庭屈從于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，拒絕受理行政案件或者違法作出駁回起訴、維持判決的情形屢見不鮮。這也難怪最高人民法院李國光副院長會(huì)說：“……因此搞好行政審判必須切實(shí)改善司法環(huán)境。改善行政審判司法環(huán)境，不僅要求各級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)以身作則，真正重視行政審判工作，更必須主動(dòng)爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和政府支持。”[6][7]因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下沒有黨委的領(lǐng)導(dǎo)（即支持），司法權(quán)是難以真正監(jiān)督、制約行政權(quán)的。

行政訴訟制度無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用、司法權(quán)無法有效監(jiān)督行政權(quán)，還有一個(gè)原因，即地方行政首長多兼任地方黨委副書記，而副書記對法院干部的人事問題有著相當(dāng)大的決定權(quán)，在這樣的一種領(lǐng)導(dǎo)體制下，司法權(quán)要監(jiān)督行政權(quán)是相當(dāng)困難的。在地方行政首長由黨委書記兼任的地方，則更是如此。有學(xué)者指出：“如何處理黨與國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系是我國政治體制改革、司法體制改革中最難處理的、影響全局的重大理論和實(shí)踐課題。在實(shí)現(xiàn)黨和國家機(jī)構(gòu)關(guān)系的法制化、法治化方面，十多年來進(jìn)展不大，甚至一度取得了進(jìn)展的某些改革，似乎也后退了。”[7]

二、具體制度設(shè)計(jì)的缺陷是其促成要件

（一）法院的人、財(cái)、物受制于同級(jí)政府，使得司法權(quán)受制于行政權(quán)

我國的根本大法——憲法明確規(guī)定了人民法院與同級(jí)行政機(jī)關(guān)是并列關(guān)系，且強(qiáng)調(diào)人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)的干涉。但實(shí)踐中制度安排又怎樣？漢密爾頓曾告誡人們：“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)。”[8]我國行政機(jī)關(guān)就有著對人民法院的“生活控制權(quán)”，從而使得司法權(quán)受制于行政權(quán)。關(guān)于人事任免問題前面已述及，除此之外，我國各級(jí)人民法院的辦公和生活設(shè)施的費(fèi)用等都由同級(jí)人民政府掌控，而具體執(zhí)行者是各個(gè)政府部門。在行政法律法規(guī)不完善的大背景下，各級(jí)政府部門有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，因此人民法院除不敢得罪同級(jí)人民政府外，因考慮每年撥款還不能得罪財(cái)政局，買地建房不能得罪城建局，生活用電不能得罪供電局……不僅如此，在法院的人、財(cái)、物缺乏制度性保障的情況下，人民法院的負(fù)責(zé)人為了給法院創(chuàng)造一個(gè)良好的工作和生活環(huán)境，還必須主動(dòng)爭取政府的支持。人民法院在法庭上審查被告，在法庭下又需向被告申請批準(zhǔn)財(cái)物，要做到司法權(quán)不偏袒、維護(hù)行政權(quán)很難！

（二）行政法官隊(duì)伍建設(shè)缺乏制度保障，司法權(quán)難以強(qiáng)大

“目前人民法院行政審判工作與新形勢的要求不相適應(yīng)是多方面的，其中行政法官隊(duì)伍的不適應(yīng)帶有全局性負(fù)面效應(yīng)。”[6]（13）行政法官隊(duì)伍之所以不適應(yīng)新形勢，與行政法官的身份和地位缺乏制度保障緊密相關(guān)。一是行政法官的人口缺乏標(biāo)準(zhǔn)。行政法官所要處理的爭議有其特殊性，因其特殊性，法國等國家的行政法官都是由具有一定行政經(jīng)歷、獲得相應(yīng)法律資格的人擔(dān)任。而我國在2000年以前，許多行政法官既沒有從政經(jīng)歷，又缺乏相應(yīng)的法律資質(zhì)，在面對被告時(shí)，既感到“矮檐”下的無奈，又缺乏“職業(yè)自信”，更說不上對“法律的信仰”，行政法官屈從于被告，或者與被告共同審原告，就在所難免。二是行政審判庭的建制缺乏制度保障。我國法律對各級(jí)人民法院的行政審判庭的設(shè)置沒有進(jìn)行明確規(guī)定，尤其在法官來源、編制等方面，造成了行政審判庭殘缺不全的現(xiàn)狀，“現(xiàn)在全國各地行政審判組織不健全，人員不穩(wěn)定，整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。基層法院行政審判庭尚未達(dá)到一個(gè)合議庭的占40%，’一人庭’、’二人庭’現(xiàn)象相當(dāng)普遍；有些基層法院行政審判庭在機(jī)構(gòu)改革中與其它審判庭合并，有的雖然保留機(jī)構(gòu)，但沒有獨(dú)立的建制，以辦理其它案件為主；隊(duì)伍老化、學(xué)歷較低和骨干力量不穩(wěn)定的現(xiàn)象比較突出，……”[7]（13）如此狀況何以能對強(qiáng)大的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督控制？三是行政法官的職位、待遇存在“后顧之憂”，這一點(diǎn)比普遍法官更甚。《行政訴訟法》實(shí)施10多年來，行政法官因?qū)徖戆讣馐芨鞣N排擠、報(bào)復(fù)和誣告陷害的事屢屢發(fā)生，有的被撤職或降級(jí)，有的受處分、寫檢查，有的被強(qiáng)行調(diào)離法院或?qū)徟袓徫弧！斗ㄖ迫請?bào)》曾報(bào)道：某行政法官因拒絕適用與法律相抵觸的某省公安廳、省司法廳等單位聯(lián)合下發(fā)的既不屬地方性法規(guī)、也不屬行政規(guī)章的文件，被檢察院以“莫須有”的理由定為徇私舞弊罪。[9]我國行政法官不僅受到外部權(quán)力的打壓，而且就法院內(nèi)部來說，我國法官的錄用、晉升、獎(jiǎng)懲、離退都由法院內(nèi)部的政治部管理決定，其模式與行政部門的人事管理沒有區(qū)別。在這種行政化的管理中，行政法官缺乏職位、待遇的制度性保障。

（三）行政訴訟制度本身的缺陷，使得司法權(quán)無法有效監(jiān)控行政權(quán)

一是排除司法權(quán)對抽象行政行為的審查，使得其對行政權(quán)的審查受到極大的限制。由于具體行政行為的作出總是需要一定的法律規(guī)范依據(jù)，對具體行政行為審查必然涉及到對其依據(jù)進(jìn)行審查。行政法官在此種情形下為回避矛盾往往作出維持判決或者駁回起訴，這使得大量違法的行政行為尤其是可能引發(fā)大面積行政違法的抽象行政行為，受不到有效的司法審查。二是審查原則限于機(jī)械的“合法性”審查，而排斥合乎法律目的、精神、原則的審查即廣義的“合法性”審查。目前，我國行政立法很不完善，行政程序法、行政強(qiáng)制法、信息公開法等有效規(guī)制行政行為的法律尚未出臺(tái)，而原有的行政立法多授權(quán)（力）性規(guī)范而少限制性規(guī)范，現(xiàn)有的法律法規(guī)給予了行政機(jī)關(guān)相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。在行政訴訟中，司法權(quán)采用機(jī)械的“合法性”審查原則，往往只看行政行為合不合手法律條文的規(guī)定，其造成的結(jié)果是，要么因?yàn)闆]有明確的法律法規(guī)限制，大量的行政行為“無法可依”，法院無法對其進(jìn)行審查而裁定不予受理或駁回起訴；要么行政機(jī)關(guān)在其自由裁量范圍內(nèi)大量不合乎法律目的、原則和精神，而又確實(shí)對相對人的合法權(quán)益造成損害的行政行為被定為“合法”的行政行為得以維持。

三、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低是其存在根源

（一）行政權(quán)優(yōu)先發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要使得行政權(quán)過于強(qiáng)大

日本法學(xué)家大濱啟吉在分析“日本的行政訴訟制度為什么迄今仍未把戰(zhàn)前的君主立憲制性的行政法理論框架清除干凈，為什么沒有體現(xiàn)法治精神？”時(shí)指出，“我個(gè)人的假說，那就是日本在擺脫了戰(zhàn)后的貧困狀況，以趕超先進(jìn)各國為口號(hào)的經(jīng)濟(jì)高速成長時(shí)期里，給予行政權(quán)優(yōu)越地位的傳統(tǒng)理論更適應(yīng)當(dāng)時(shí)的國家戰(zhàn)略。”[10]這可能也是我國在法治建設(shè)不斷推進(jìn)的今天，行政訴訟制度一直難以走出困境的主要原因之一。中國作為一個(gè)發(fā)展中的大國，強(qiáng)國圖存為第一要義，行政權(quán)優(yōu)先發(fā)展有著比日本更為迫切的需要。而行政權(quán)優(yōu)先發(fā)展也似乎是大國發(fā)展的一個(gè)規(guī)律。就現(xiàn)實(shí)情況來看，我國行政權(quán)一直擁有著巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能，雖然隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)職能已向市場轉(zhuǎn)移，但社會(huì)管理職能則得到了強(qiáng)化，結(jié)果是行政權(quán)的總量并無太大的變化，權(quán)力資源大部分配置于行政權(quán)的權(quán)力格局大體如初。在這種格局下，行政權(quán)是極容易對司法權(quán)形成壓力和優(yōu)勢的。[11]

（二）司法權(quán)缺乏足夠的社會(huì)支持力量使得司法權(quán)相對軟弱

司法權(quán)要有效制約行政權(quán)，必須取得與行政權(quán)同等的、獨(dú)立的法律地位。關(guān)于司法權(quán)獨(dú)立的問題，賀衛(wèi)方先生曾說：“在表層上，司法獨(dú)立是一種制度設(shè)計(jì)，而在更深的層次上，實(shí)在不過是一種力量對比所引出的后果而已。社會(huì)結(jié)構(gòu)的變更，尤其是市民社會(huì)的興起，以及國家與社會(huì)的分離導(dǎo)致了具有獨(dú)立價(jià)值追求的司法階層的崛起和不假外物的獨(dú)立司法制度的形成，”[12]換句話說，如果國家與社會(huì)尚未二元分離，市民社會(huì)尚未成熟，司法權(quán)就得不到足夠的社會(huì)力量的支撐和推動(dòng)，司法權(quán)也就難以謀得獨(dú)立于行政權(quán)的法律地位。因?yàn)槌墒斓氖忻裆鐣?huì)是一個(gè)權(quán)利意識(shí)很強(qiáng)的社會(huì)，也是足以形成對抗國家權(quán)力的力量的社會(huì)。當(dāng)公權(quán)力侵犯私權(quán)利的時(shí)候，公權(quán)力會(huì)遭到市民社會(huì)的強(qiáng)烈反對，而市民社會(huì)也足以形成強(qiáng)大的支撐力量和壓力敦促司法權(quán)有效控制濫用的行政權(quán)。改革開放以來，雖然我國政府不斷地簡政放權(quán)，國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利的關(guān)系逐步得到理順，民間社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，社會(huì)利益日益多元化，社會(huì)主體的自主活動(dòng)權(quán)利正逐步得到尊重、確認(rèn)和保護(hù)，但與國家相對應(yīng)的“世俗化”的市民社會(huì)尚未完全形成或曰成熟。在某種程度上，迄今為止的中國社會(huì)總體上仍是一個(gè)傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)土社會(huì)。在這種社會(huì)中，人們重親情、重關(guān)系，輕視并常常超越作為普遍標(biāo)準(zhǔn)的法律、規(guī)章的束縛，厭訟息訴，更不用說“犯上”的“民告官”了。而且“民告官”往往要付出高昂的代價(jià)。面對強(qiáng)大的被告，弱小的行政相對人不僅要付出金錢、時(shí)間和精力的巨大成本，要面對起訴難、勝訴難、執(zhí)行難的現(xiàn)實(shí)窘境，還要受到巨大的精神壓力和“贏得一時(shí)，輸?shù)粢皇馈钡娘L(fēng)險(xiǎn)。如此，有誰會(huì)輕易“民告官”？要么忍氣吞聲，要么求之于其它渠道，如找關(guān)系、上訪，極少數(shù)的還會(huì)采取極端舉動(dòng)，司法權(quán)何處去尋求廣泛的社會(huì)支撐？

司法權(quán)缺乏強(qiáng)大的社會(huì)支撐力量，與司法權(quán)本身缺乏權(quán)威也有關(guān)。一方面，由于前述國家權(quán)力配置和制度層面的原因，使得司法權(quán)難樹權(quán)威；另一方面，司法腐敗使得人們原有的一點(diǎn)對司法權(quán)的崇信也幾乎喪失殆盡，同時(shí)更加劇了其它權(quán)力對司法權(quán)的反控制。

注釋:

[1]符家旺.淺談當(dāng)前制約行政審判發(fā)展的因素及對策[J].行政法學(xué)研究，1994，（3）:58-60.

[2]謝暉.行政權(quán)規(guī)范的現(xiàn)狀、對策、意義[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，1995，（2）:29-33.

[3]蔡定劍.歷史與變革——新中國法制建設(shè)的歷程[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.

[4]黃廣明.湖北襄樊反腐風(fēng)暴：70余名官員集體涉案[N].南方周末，2003-10-30（A1）.

[5]左衛(wèi)民，周長軍.變遷與改革——法院制度現(xiàn)代化研究[M].北京：法律出版社，2000.181.

[6]最高人民法院行政審判庭.行政執(zhí)法與行政審判[M].北京：法律出版社，2003.

[7]童之偉.與時(shí)俱進(jìn)修改憲法[J].人大報(bào)刊資料中心“憲法學(xué)、行政法學(xué)”，2003.（3）:16-25.

[8]漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[M].北京：商務(wù)印書館，1980.396.

[9]孟天，鄭永節(jié).法官，誰為你主持公道[N].法制日報(bào)，2000-01-10（3）.

[10]大濱啟吉.日本的行政訴訟[A].憲政論叢（1）[C].北京：法律出版社，1998.502.

[11]程竹汝.司法改革與政治發(fā)展[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001.297.

[12]賀衛(wèi)方.通過司法實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義：對中國法官現(xiàn)狀的一個(gè)透視[A].走向權(quán)利的時(shí)代[C].北京：中國政法大學(xué)出版社，2000.184.

關(guān)鍵詞:行政訴訟制度/權(quán)力配置/具體制度/經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平

內(nèi)容提要:我國行政訴訟制度之所以陷于困境，關(guān)鍵是司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系不順。國家權(quán)力之間的“分工合作”關(guān)系，過于集中的地方黨權(quán)，人、財(cái)、物受制于行政機(jī)關(guān)的人民法院，不完善的行政訴訟法，較低的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，是我國行政訴訟制度身陷困境的主要原因。