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摘要：《行政訴訟法》第一次出現(xiàn)了舉證責(zé)任這一概念。形成了行政訴訟中特殊的舉證制度被告行政機(jī)關(guān)負(fù)法定舉證責(zé)任。本文從舉證責(zé)任的含義、性質(zhì)、訴訟中的法定舉證責(zé)任與事實(shí)舉證責(zé)任等方面論證了行政訴訟特殊舉證責(zé)任的理論和實(shí)踐意義，從而闡述其特有的價(jià)值和作用。

關(guān)鍵詞：行政訴訟舉證責(zé)任法定舉證責(zé)任事實(shí)舉證責(zé)任

行政訴訟是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，在法定期限內(nèi)，依法向人民法院起訴，并由人民法院依法審理裁決的活動(dòng)。從行政訴訟概念的界定中不難發(fā)現(xiàn)，行政訴訟的主要內(nèi)容是解決“行政爭(zhēng)議”的活動(dòng)。也就是人民法院依法審理裁決行政機(jī)關(guān)管理過程中與行政管理相對(duì)人發(fā)生的爭(zhēng)議的活動(dòng)。這就明確地表明行政訴訟爭(zhēng)議焦點(diǎn)是行政管理機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中所作的具體行政行為合法與否的問題。為此，行政法論文訴訟中的原被告雙方就針對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為展開激烈的爭(zhēng)論，從而辯明該行為合法與否，對(duì)該問題辨明的過程，也就是行政訴訟的舉證過程。但由于行政訴訟中行政管理方與相對(duì)方在行政管理中雙方地位的不對(duì)等特點(diǎn)，行政訴訟規(guī)定了行政訴訟中的特殊舉證責(zé)任———被告負(fù)舉證責(zé)任。

舉證責(zé)任就是“證明負(fù)擔(dān)”。是指當(dāng)事人為了避免法院作出不利于己的裁決而承受的提出證據(jù)證明其主張或抗辯事實(shí)的負(fù)擔(dān)。負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人如果舉不出證據(jù)將面臨敗訴的后果或風(fēng)險(xiǎn)。它包含以下幾層含義：其一，舉證責(zé)任的主體。舉證責(zé)任是與案件的審理結(jié)果聯(lián)系在一起的一種證明責(zé)任，因此責(zé)任主體只能是與案件審理結(jié)果有利害關(guān)系的當(dāng)事人。其他訴訟參與人和人民法院都不負(fù)舉證責(zé)任；其二，舉證責(zé)任的內(nèi)容。

不舉證就要承擔(dān)敗訴的后果或風(fēng)險(xiǎn)；為了防止敗訴的后果或風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，有關(guān)當(dāng)事人有必要提出證據(jù)證明他所主張或抗辯的事實(shí)。

舉證責(zé)任在性質(zhì)上是一種負(fù)擔(dān)而不是一般意義上的法律義務(wù)或責(zé)任。舉證責(zé)任是當(dāng)事人為了勝訴而在舉證問題上有必要背上的一個(gè)包袱。如果負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人不計(jì)較訴訟結(jié)果，他就可以卸下舉證包袱，而不產(chǎn)生合法與違法的問題。

在此定義上，舉證責(zé)任與一般法律義務(wù)或責(zé)任不同。總之，舉證責(zé)任在性質(zhì)上是一種特殊的訴訟義務(wù)。其特殊性就表現(xiàn)在，舉證責(zé)任的不履行將使舉證責(zé)任主體敗訴或面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，而不是使舉證責(zé)任主體承擔(dān)某種違法責(zé)任。

一、訴訟中并存的兩種舉證責(zé)任

在訴訟中，法律規(guī)定負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人如果不能履行舉證責(zé)任將承擔(dān)敗訴的法律后果或風(fēng)險(xiǎn)。但并不意味著不負(fù)法定舉證責(zé)任的另一方當(dāng)事人在訴訟中可以高枕無憂。法律雖未規(guī)定他有舉證責(zé)任。但負(fù)有法律規(guī)定的舉證責(zé)任的對(duì)方當(dāng)事人如果成功地履行了舉證責(zé)任，則他將敗訴。因而，不負(fù)法定舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人為了勝訴就在事實(shí)上有必要提出證據(jù)阻止對(duì)方完成舉證責(zé)任，否則他將面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)。這樣在同一訴訟過程中，就出現(xiàn)了兩種舉證責(zé)任并存的情況。一種是法律規(guī)定的舉證責(zé)任，我們稱之為法定舉證責(zé)任。另一種舉證責(zé)任不是法律規(guī)定的而是當(dāng)事人為了勝訴在事實(shí)上必須承擔(dān)的，我們稱之為事實(shí)上的舉證責(zé)任，簡(jiǎn)稱事實(shí)舉證責(zé)任。國(guó)外有的學(xué)者認(rèn)為該舉證責(zé)任是由法定責(zé)任“轉(zhuǎn)移”而來，故將其定名為“轉(zhuǎn)移的舉證責(zé)任”。

事實(shí)舉證責(zé)任一般表現(xiàn)在不負(fù)法定舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人，對(duì)負(fù)有法定舉證責(zé)任的另一方當(dāng)事人的舉證進(jìn)行反駁。行政訴訟中的事實(shí)舉證責(zé)任的獨(dú)特之處在于，原告須在被告承擔(dān)法定舉證責(zé)任之前先舉證被訴具體行政行為有可能違法從而保證其提出的訴訟請(qǐng)求能為法院所受理。

法定舉證責(zé)任與事實(shí)舉證責(zé)任不能等量齊觀，否則容易在審判實(shí)踐中造成法定舉證責(zé)任擴(kuò)大化，使不應(yīng)承擔(dān)法定舉證責(zé)任的當(dāng)事人承擔(dān)了法定舉證責(zé)任，從而削弱了法律設(shè)立舉證責(zé)任制度的義務(wù)。二者的區(qū)別首先在于舉證目標(biāo)上，負(fù)有法定舉證的當(dāng)事人必須完成法律規(guī)定的證明任務(wù)，而負(fù)有事實(shí)舉證的當(dāng)事人的目標(biāo)在于阻止對(duì)方當(dāng)事人完成法定證明任務(wù)。其次在于舉證程度上，負(fù)有法定舉證的當(dāng)事人必須就法定證明事項(xiàng)舉證到排除一切合理懷疑的程度，不能有任何疑點(diǎn)存在；而負(fù)有事實(shí)舉證責(zé)任的當(dāng)事人只需提出足夠的證據(jù)使法官相信對(duì)方的舉證有疑點(diǎn)即可。例如行政訴訟，被告必須舉出充足的證據(jù)令人信服地證明被訴具體行政行為是合法的，原告只要始終能夠證明被訴具體行政行為有可能違法就有勝訴的希望。其三在于承擔(dān)法律后果的方式上，法定舉證責(zé)任的不履行可以直接引起敗訴的法律后果。而事實(shí)舉證責(zé)任不履行所產(chǎn)生的敗訴風(fēng)險(xiǎn)則是由于未能阻止對(duì)方履行舉證責(zé)任而間接產(chǎn)生的。法院不能因?yàn)槭聦?shí)舉證沒有履行而判決相應(yīng)一方當(dāng)事人敗訴，從三方面比較中不難發(fā)現(xiàn)，法定舉證責(zé)任比事實(shí)舉證責(zé)任重，履行的難度大，負(fù)有法定舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人在訴訟中的處境較為不利。

二、關(guān)于舉證責(zé)任配屬的諸種學(xué)說

舉證責(zé)任的配屬是指法定舉證責(zé)任應(yīng)由何方當(dāng)事人承擔(dān)。承擔(dān)法定舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人顯然在訴訟中處于比較不利的地位。為體現(xiàn)公平原則，法律在規(guī)定何方當(dāng)事人應(yīng)負(fù)法定舉證責(zé)任時(shí)應(yīng)綜合考慮。首先考慮影響法定舉證責(zé)任配屬的因素。雙方當(dāng)事人在事實(shí)地位上的差異。如一方當(dāng)事人在法律上對(duì)另一方擁有命令權(quán)，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和處罰權(quán)，或在經(jīng)濟(jì)上一方是實(shí)力雄厚的經(jīng)濟(jì)組織。另一方是公民等。舉證責(zé)任的配屬應(yīng)體現(xiàn)保護(hù)弱小的精神；誰是權(quán)利的主張者，一般情況下誰獲利就應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任；當(dāng)事人的舉證能力和舉證難易程度。舉證能力強(qiáng)，對(duì)證明目標(biāo)舉證相對(duì)容易的一方當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)法定舉證責(zé)任。其次考慮行政訴訟舉證責(zé)任配屬的諸種學(xué)說。

第一，被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任說。該觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)，被告的實(shí)體法律地位優(yōu)越，舉證能力強(qiáng)于原告，且被訴具體行政行為屬被告依法作出，原告不一定了解，故由被告證明被訴具體行政行為的合法性比較合理。對(duì)此提出疑義者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)并非在任何時(shí)候都有舉證優(yōu)勢(shì)，一律要求被告行政機(jī)關(guān)舉證不利于減少訟事。

第二，原告應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任說。該說認(rèn)為，行政行為一經(jīng)作出即應(yīng)推定合法。原告認(rèn)為其違法應(yīng)提供足夠的證據(jù)推翻該推定。且符合誰主張誰舉證的通例，也可以防止濫訴，減輕法院負(fù)擔(dān)。

遭受的批評(píng)是，原告承擔(dān)舉證責(zé)任是對(duì)行政機(jī)關(guān)的保護(hù)，破壞了雙方當(dāng)事人訴訟地位平等的原則，也不利于促使行政機(jī)關(guān)依法行政。上述兩種主要觀點(diǎn)之外，在行政訴訟的舉證責(zé)任配屬尚有根據(jù)法律后果配屬舉證責(zé)任說和根據(jù)訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容配屬舉證責(zé)任說及根據(jù)具體案件配屬舉證責(zé)任說等。學(xué)者們對(duì)此也頗多爭(zhēng)議，在此不一一贅述。綜合上述各種因素，確立了我國(guó)行政訴訟法舉證責(zé)任———被告舉證責(zé)任。我國(guó)《行政訴訟法》在規(guī)定法定舉證責(zé)任的配屬時(shí)，采納了被告負(fù)舉證責(zé)任的學(xué)說。理由如下：

第一，我國(guó)行政訴訟制度起步較晚，實(shí)踐中存在問題不是公民濫用訴權(quán)，而是受傳統(tǒng)“民不告官”思想的束縛。

公民不敢告，不愿告和不能告的問題。在該背景下，行政訴訟讓原告負(fù)法定舉證責(zé)任將會(huì)使我國(guó)行政訴訟制度流于形式。

第二，從法治原則出發(fā)，行政機(jī)關(guān)不得無根據(jù)地采取具體行政行為。

“先取證，后行為”是最基本的行政程序。由于行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之前應(yīng)當(dāng)調(diào)查研究，收集足夠的證據(jù)，并確定行為的法律依據(jù)。因此，被告負(fù)法定舉證責(zé)任是合情合理的。第三，行政機(jī)關(guān)具體行政行為是依職權(quán)單方?jīng)Q定的行為，無須經(jīng)行政管理相對(duì)方的同意。因此，原告對(duì)被告作出具體行政行為的根據(jù)很難了解，舉證比較困難。第四，被告的舉證能力比原告強(qiáng)。它擁有足夠的人力、專業(yè)知識(shí)、技術(shù)設(shè)備以及經(jīng)費(fèi)保障，并且可以依職權(quán)收集調(diào)查證據(jù)。這是原告無可比擬的。第五，由被告負(fù)法定舉證責(zé)任，并對(duì)其在訴訟期間的取證活動(dòng)予以限制，這就迫使行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之前便高度重視證據(jù)的收集和保存，從而起到促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)和濫用權(quán)力的作用。

三、行政訴訟原、被告舉證責(zé)任比較

行政訴訟中，以被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法定舉證責(zé)任，而原告則承擔(dān)事實(shí)舉證責(zé)任，但二者承擔(dān)舉證責(zé)任的要求及規(guī)則又不盡相同。在被告的舉證責(zé)任及舉證規(guī)則方面。行政訴訟中被告對(duì)其作出具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，應(yīng)遵循以下規(guī)則：第一，舉證期限。被告對(duì)被訴具體行政行為的舉證期限是在收到起訴副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀時(shí)。在此期限內(nèi)不提供或無正當(dāng)理由逾期提供的將承擔(dān)嚴(yán)重的法律后果。之所以對(duì)被告的舉證期限作如此嚴(yán)格的限定是為防止被告行政機(jī)關(guān)在一審期間非法收集證據(jù)。這一規(guī)定采納了許多國(guó)家在行政訴訟制度中所適用的“案卷主義”原則。行政機(jī)關(guān)作決定時(shí)所依據(jù)的事實(shí)和理由一般都記載在行政機(jī)關(guān)作決定時(shí)的記錄之中，法院對(duì)行政行為的司法審查內(nèi)容，僅限于行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)的案卷。第二，舉證范圍。被告向人民法院提供證據(jù)不局限于作出具體行政行為的事實(shí)依據(jù)，還包括被訴具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件即法律依據(jù)。事實(shí)清定制論文楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確是具體行政行為合法有效的必備要件。缺少任何一個(gè)因素，該具體行政行為就是有瑕疵的、違法的。因此，被告行政機(jī)關(guān)若證明被訴具體行政行為是合法的，就必須提供作出個(gè)體行政行為的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。第三，在舉證期限內(nèi)不能舉證的法律后果。被告在法定期限內(nèi)不提供或無正當(dāng)理由逾期提供上述證據(jù)、依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為該具體行政行為沒有證據(jù)。被告要承擔(dān)敗訴的法律后果。法院可以徑行判決撤銷被訴具體行政行為或是確認(rèn)被訴具體行政行為違法。在原告的舉證責(zé)任方面。行政訴訟中被告對(duì)具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。但并不排除原告在某些情況下亦應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。而原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)僅限于法律的特別規(guī)定，是對(duì)被告具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任這一基本原則的補(bǔ)充。因此，不能將原告承擔(dān)的舉證責(zé)任與被告的舉證責(zé)任置于同等地位。在司法實(shí)踐中，對(duì)原告的舉證責(zé)任范圍嚴(yán)格限定于法律所規(guī)定的事項(xiàng)。而不可作任意擴(kuò)大，否則將會(huì)構(gòu)成對(duì)我國(guó)行政訴訟制度整體的破壞。下列事項(xiàng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任：第一，證明起訴符合法定條件。但被告認(rèn)為原告超過訴訟時(shí)效的除外。第二，在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)。第三，在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受侵害而造成損失的事實(shí)。第四，其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)。這是關(guān)于原告舉證責(zé)任的兜底條款。

但在司法實(shí)踐中對(duì)這一條款絕不能作擴(kuò)大解釋，從而使之成為個(gè)別案件中被告逃脫責(zé)任的借口。

如果出現(xiàn)了舉證責(zé)任不明確的情形，應(yīng)當(dāng)綜合分析各種因素。

綜上所述，我國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任制度充分體現(xiàn)了行政訴訟的目的，其意義在于：

第一，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，嚴(yán)格遵守先取證，后裁決的原則，從而防止其實(shí)施違法行為和濫用職權(quán)。這無疑將有力地促進(jìn)和提高行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。

第二，有利于保護(hù)原告的合法權(quán)益。公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，只要提初步證據(jù)即證明具體行政行為存在的表面證據(jù)，即可提起行政訴訟。人民法院就應(yīng)受理，而案件的舉證義務(wù)，即具體行政行為合法與否的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)而由被告承擔(dān)，被告不能證明其具體行政行為合法時(shí)，法院將作出有利于原告的判決。這對(duì)缺乏舉證能力的相對(duì)一方當(dāng)事人通過行政訴訟保護(hù)自己的合法權(quán)益，無疑具有重大意義。

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