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2010年5月5日，國務院決定將《人民調解法(草案)》提請全國人大常委會審議。國家立法機關對此立法給予了高度的重視，堅持科學立法、開門立法、民主立法，充分聽取各部門、專家學者和基層的意見、建議，深入地調查研究，對此法作了修改完善。2010年8月28日，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國人民調解法》，自2011年1月1日起施行。人民調解法讓人民調解這支“東方之花”更加絢爛奪目。2010年3月3日，武漢經濟技術開發區人民調解委員會在開發區人民法院揭牌成立，她是武漢市第一家由市司法行政系統與法院系統聯合設立的區域性人民調解委員會，她的成立標志著武漢市“三調聯動”工作進入一個新的階段，她是構建區域性調解機制的一次有益探索。該人民調解委員會，由武漢市司法局法制培訓和調解辦公室與武漢經濟技術開發區人民法院共同發起，經武漢經濟技術開發區管委會和武漢市司法局批準設立的人民調解委員會。

2009年以來，武漢市司法局法制培訓和調解辦公室就如何構建區域性大調解機制進行的積極探索，在對武漢市區域性大調解工作的發展變化以及當前社會矛盾糾紛、維穩防范力量構成等深入調研的基礎上，結合我市大調解工作推進的戰略舉措，科學整合大調解力量，調整大調解實驗區域，優化大調解機制，開辟了在國家級開發區設立區域性調解組織的新途徑。武漢經濟技術開發區人民調解委員會經過半年多的運行，為開發區經濟社會發展發揮了積極的作用，取得了良好的社會效果。市委書記楊松、市委政法委書記胡緒昆對我市大調解工作的實踐與創新予以充分的肯定并要求進一步研究和推進。作為人民調解基礎上再提升的矛盾調解機制，大調解機制在社會轉型多發社會矛盾特定環境之下應運而生，區域性調解機制更是司法行政系統在參與社會管理模式創新中的一項實踐和探索。筆者依據區域性調解機制在武漢經濟技術開發區的摸索，以及對武漢市部分城區、武漢城市圈、孝感市、云貴等地區的區域性調解機制的調研，僅就新形勢下如何構建區域性調解機制提出一點思考與啟示。

一、構建區域性調解機制的現實意義

(一)構建區域性調解機制是社會發展

的需要和人民群眾的期待。在社會經濟發展大背景下，區域經濟持續快速發展，社會矛盾糾紛也呈現出動態性、關聯性、聚合性的新特征。對此，只有構建區域性調解機制，才能有效地把握社會矛盾糾紛大的走勢，更好地維護社會和諧與穩定，更好地滿足人民群眾的基本要求。大調解作為“三大建設”之首，成為司法行政系統當前的重要任務。大調解以排查、發現、化解、疏導各類社會矛盾糾紛為目標，促進整體平安社會的創建。這是形勢發展的需要，是人民群眾的期待，區域性調解機制的構建，適逢新的機遇，面臨新的挑戰。

(二)構建區域性調解機制是深入推進

“三項重點工作”的現實需要。“三項重點工作”深入推進，重心在基層，關鍵則是基礎。正是由于機制及體制的原因，一些區域性調解工作呈現空白化、松散化的現象。從武漢市部分地區范圍的現實情況看，過去實行的矛盾化解措施與防范模式發揮了應有的作用。但隨著經濟社會的快速發展，這些措施、模式以及組織功能在逐步弱化，人民調解的網絡覆蓋面大大減少。如對某區的調查了解到民調委員數量近2O年減少的幅度達5O以上，區屬企業實行改制后，民調組織機構更是名存實亡。在這種狀況下，推進“三項重點工作”在基層的落實，首要問題就要在新的條件下構建區域性調解機制。

(三)構建區域性調解機制是人民調解

制度的創新與發展的重要體現。隨著改革開放的不斷深化，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，影響社會和諧穩定的矛盾糾分也在不斷演變和發展，并且呈現出很多新的特點。人民調解工作的范圍，逐漸從傳統的、多發的矛盾糾紛，向拆遷安置、勞動糾紛、醫患糾紛、環境保護、土地承包等社會熱點、難點糾紛領域擴展，人民調解與行政調解、司法調解、仲裁訴訟等糾紛解決方式的結合也越來越緊密。人民調解原有法律制度在組織規范、程序規范和協議效力等許多方面都需通過立法進一步地健全和完善，積極探索構建區域性調解機制等矛盾糾紛解決模式，適應新形勢下人民調解工作發展需要，充分拓展人民調解的新職能，使人民調解制度得以發展和創新。

二、構建區域性調解機制的設計思路及運行成效

(一)武漢經濟技術開發區區域性調解機制

2009年開始，武漢市司法局法制培訓和調解辦公室就如何構建區域性大調解機制進行了的積極探索。武漢經濟技術開發區人民調解委員會，作為我市第一家由市司法行政系統與法院系統聯合設立的區域性人民調解委員會，由市司法局法調辦選派工作人員調解委員會的調解員，接受市司法局法調辦和武漢經濟技術開發區人民法院雙重領導。調委會主要職責是在武漢經濟技術開發區人民法院內開展訴前人民調解工作以及參與有關案件的陪審、法制監督、普法宣傳教育培訓工作。武漢經濟技術開發區調委會作為人民調解與司法調解相互銜接配合的工作機制，調委會的調解員參與調解人民法院受理的可以調解的部分民間糾紛，有效地整合人民調解和司法調解的優勢，實現法律效果和社會效果的統一。

調委會承擔區域內發生的民間糾紛的人民調解工作，建有完善的人民調解與司法調解相互銜接配合工作機制。包括人民調解委員會工作制度、公示告知制度、工作交接制度、委托調解制度、取證執行協作制度、回避制度、結案歸檔制度、重大糾紛上報制度、引導分流制度以及工作聯系制度。對于事實清楚，法律關系明確，爭議標的額不大的民間糾紛，可引導當事人選擇調委會先行調解；對于事實清楚，法律關系明確，爭議標的額不大的民事案件，在雙方當事人自愿的基礎上，也可委托調委會進行調解。武漢經濟技術開發區調委會運行半年以來已取得明顯實效，表現為兩個“參與”。即直接到立案庭參與立案前調解，盡可能減少當事人的訴訟成本及訴訟風險。

調委會定人人駐立案庭，對符合立案條件的案件直接參與調解。調委會揭牌以來調解案件數近百件；通過陪審及合議形式，參與案件審理過程的調解，揭牌以來參與陪審、合議和案件審理中的調解6O余件，其中既有民事案件也有刑事案件。通過這種庭前、庭中全程參與調解，最大程度避免了直接訴訟判決給當事人可能帶來的“心怨”，有效緩解了法院的訴訟壓力，真正意義上實現了人民調解與司法調解的無縫銜接。

(二)武漢部分城區區域性調解機制

武昌區區域性調解機制有許多成功經驗，該區建立近200個社區人民調解委員會，有民調員1610名，首席調解員近200名，民調信息員6000余名，年均調解民事糾紛近5000余件，成功率95以上。圍繞區委、區政府中心工作，扎實開展人民調解工作，探索建立人民調解、行政調解、司法調解有機銜接的大調解模式，充分發揮聯調化糾紛，促和諧、保穩定的作用。該區作為武漢市唯一城區代表在全省人民調解工作會議上作經驗交流，《法制日報》以“湖北推廣調解‘六種模式’’介紹該區的“五協同調解模式”；全市警民聯調工作現場會推廣了該區大調解工作經驗；該區積玉橋街調委會被授予了全國模范調解委員會。其特色是：一是抓隊伍建設，健全的組織網絡和工作網絡。建有14個街道和186個社區人民調解庭，分別占建制的100和94。加強民調人員選聘，提高隊伍結構層次。從社區群干中聘請8600余人擔任社區民調委員、調解小組成員和信息員；從部分政府機關、群團、學校、法律界離退休人士中特聘了一批民調員；從全區街道政法主任、司法所長及部分政策水平較高、調解技能較強、社會聲譽較好的人員中，聘任191名首席人民調解員，其中街政法主任、司法所長28名，政法部門退休人員34名，信訪專干94名，與區法院一道選聘人民陪審員參與調解，增強了人民調解員的多元性和權威性。成立以區委常委、政法委書記、分管副區長為組長，27個職能部門負責人為成員的區大調解工作領導小組，在區信訪局和法律援助中心設有全區矛盾糾紛調解中心，區司法局統一組織指導協調全區大調解工作。先后指導依法調解易初蓮花武漢超市、普爾斯瑪特武昌連鎖店等外資企業經營中的重大糾紛以及武昌造船廠辭退39名外來工、“武漢女人時尚百貨公司”拖欠農民工280萬工資糾紛等3O余件重大群體糾紛；二是抓培訓，提高民調隊伍素質。舉辦區、街、社區三級培訓班，定期例會、現場觀摩、遠程教育、外出交流、以會代訓等各類培訓135期，1．2萬人次參加培訓，參訓率99以上，較好的提高廣大民調員的調解技能和綜合素質；三是抓調研，推進示范效應。先后與武漢大學、中南財經政法大學聯合舉辦人民調解理論研討會，形成一批學術理論文章；與武漢大學聯合開展《“和諧武昌”構建中的基層大調解機制建設》課題研究，歷時數月完成了6個子題11萬字的調研報告，形成《武昌區實施人民調解、行政調解、司法調解有機銜接的實施辦法》；四是抓預防，探索大調解調解模式。該區制定《武昌區建立人民調解、行政調解、司法調解有機銜接大調解機制的實施意見》，探索建立聯席會制度、聯合調解制度、定期培訓制度、專家調解委員會制度、警民聯調制度、訴訟與民調對接制度、考核獎懲制度，建立具有武昌特色的大調解工作格局。搭建“三個平臺”，即以公安派出所調解室為平臺，促進人民調解與行政調解的結合；以“巡回法庭”為依托，人民調解派駐法院為平臺，促進人民調解與司法調解的結合；以信訪局、區法援中心為平臺，促進信訪化解糾紛。

最后就是五個“提前預防”，即對城市建設拆遷糾紛提前預防，城建規劃、司法行政、法律服務機構協同化解；對企業改制勞資糾紛提前預防，勞動部門、用人單位、政府部門協同化解；對招商引資、外來務工等易激化矛盾提前預防，由政府有關部門、法律援助中心協同化解；對治安疑難糾紛由區街民調組織與公安部門提前預防協同化解；對訴訟中簡易民事糾紛由人民調解組織與法院提前預防協同化解。江岸區區域性調解機制是區司法行政與區法院建立的訴前調解機制，也就是將特定的糾紛在訴訟前納入人民調解，并在訴中協助法院調解的調解機制。它包括訴前調解、訴中調解以及訴訟中委托調解的方式。訴前調解就是人民法院在立案前，對于其中未經人民調解庭調解的糾紛，告知當事人可選擇先行人民調解，當事人自愿的，填寫申請表，采取人民調解的方式解決糾紛；訴中就是調解已經形成訴訟的矛盾糾紛，由人民法院進行調解，必要時邀請人民調解員參與調解；委托調解就是訴訟中人民法院根據案情，在征得當事人同意后委托人民調解進行調解。區司法局法律服務專線、人民法院立案庭、法庭以及街道司法所等多渠道受理的糾紛，均引導當事人通過理性的合法的形式表達利益訴求。機制運行取得明顯成效，人民調解與訴訟調解真正形成優勢互補，緩解了法院審判工作壓力，減少了當事人的訴累，人民調解指導中心也成為了聯系群眾的“橋梁”、體現政府形象的“窗口”、反映社情民意的“快速通道”。

(三)武漢城市圈區域性調解機制武漢城市圈區域性調解機制是武漢城市圈內9個城市的司法行政整合人民調解資源，推進武漢城市圈人民調解工作一體化的一種調解機制。城市圈區周邊毗鄰地區由于行政管轄、傳統習俗、村規民約等差異，民間矛盾糾紛得不到及時調處化解，極易激化而引發群體性事件，也為當地社會穩定留下了隱患。城市圈9城市司法行政機關依托毗鄰地區司法所開展，通過成立專班、共享信息、責任到人等方式，以本地鄉鎮(街道)人民調解委員會為主干，發揮鄉鎮(街道)、村(社區)、村(居)民小組三級人民調解組織的作用，成立聯合調委會，防止發生跨界糾紛時互相推諉，真正克服本位主義、地方保護主義，將隱患解決在基層，化解在萌芽狀態。其工作模式就是毗鄰跨界地區的人民調解委員會可跨界調處矛盾糾紛，出具的調解協議書，自動具備與本地人民調解同等的法律效力，當事人可持此協議書向兩地的司法所尋求支持。城市圈內9城市的司法行政機關通過簽署目標責任狀，每年輪流值班，值班方負責規劃年度工作要點，根據各地報來的糾紛調解案例，分析并確定各地集中開展排查的重點，方便各地借鑒相互經驗，更好地促進民調工作。毗鄰跨界地區有關司法行政機關也將通過定時通報信息、不定期互訪、召開座談會等方式交流經驗、加強協作，切實提高聯防聯調工作的針對性與時效性。城市圈內將實現調解組織標牌、印章、人民調解標識、程序、制度、文書的“六統一”，提高人民調解在毗鄰地區聯防聯調工作中的社會公信力。

(四)孝感市區域性調解機制

孝感市區域性調解機制體現為創新人民調解工作新機制“五”字特色明顯。

一是橫向抓協調，推行“五家聯調”模式，探索聯合調解新路。該市漢川市建立了“五家聯調”模式，即在全市各鄉鎮組建了“社會矛盾聯合受理調處中心”，以鄉鎮司法所為平臺，組織鄉鎮綜治辦、信訪辦、基層司法所、派出所、基層法庭五家聯合辦公的新機制，實現了人民調解、行政調解、司法調解的有機結合。“五家聯調”工作機制運行情況，普遍反映很好，效果明顯。省司法廳認為該模式符合省廳提出的“一所三中心”工作要求值得總結推廣。

二是縱向抓網絡，推行“五級聯調”模式，規范各級調解組織。該市孝昌縣建有“五級聯調”模式，即縣、鄉鎮、村、組、中心戶五級聯合調處矛盾糾紛，確保對矛盾糾紛的“三不”，確保聯防聯調網絡健全。

三是立體抓預防，推行“五法并舉”模式，打牢“以防為主”工作基礎。該市孝南區“五法并舉”模式，即采取法制教育預防法、建章立制預防法、定期排查預防法、因情施策預防法和幫教矯正預防法，把矛盾糾紛預防在未發之時，化解在萌芽狀態，“五法并舉”成功經驗司法部《人民調解》予以介紹。

四是交叉抓調處，推行“五綁一創”模式，突出基層聯調功能。該市安陸市建有“五綁一創”模式，把基層打擊防范、矛盾排查、信訪處理、法律和社會事務服務、綜合治理等五項工作緊密捆綁在一起，創建平安鄉鎮，有效化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。

五是工作措施上“四先四早”(預防在先，苗頭早消化；教育在先，重要對象早轉化；控制在先，敏感時期早防范；調解在先，矛盾糾紛早處理)、工作質量上“兩個提高”(提高糾紛調解率，提高調解成功率)、工作效果上“三個下降”(糾紛下降、民轉刑下降、民轉非正常死亡事件下降)。

六是該市孝南區創人員聘任新挑選“五老”(老黨員、老干部、老模范、老職工、老長輩)及在群眾中威信較高的人擔任調解信息員，這些調解信息員對各自管理范圍內所發生的糾紛聽得到、看得見、摸得著，對掌握的信息能夠及時的反饋，糾紛能夠及時化解，調解工作起到了事半功倍的效果，形成了“及時了解獲信息，多方走訪查實情，務實調解糾紛”的工作套路，極大提高了調解工作效率，調處成功率達到97以上。據悉，該市建有調委會3515個，其中鄉鎮(街道)調委會128個，村(居)調委會3007個，企事業單位調委會281個，區域性、行業性調委會4O個，調解員11243名。這些調解組織和調解人員，積極履行職責，消除、化解了大量矛盾隱患和矛盾糾紛，為該市的和諧穩定作出了積極貢獻。

(五)云貴等省區域性調解機制

云貴等省積極發展區域性人民調解組織，在工業集聚區、流動人口聚居區、毗鄰接邊地區、企業周邊地區、大型集貿市場、物業管理小區、旅游風景區等地建立區域性調解組織；同時推動工會、婦聯、行業協會、消費者協會、學校、醫院等單位建立行業調解組織。注重人民調解網絡向私營企業、大中型商貿市場、物業管理、社區和流動人口聚居地延伸，探索建立多種形式、便民利民的人民調解組織，不斷拓展人民調解領域，擴大人民調解的覆蓋面。強調建立健全人民調解工作保障機制，把人民調解工作經費納入各級財政預算，切實落實司法行政機關指導人民調解工作經費、人民調解委員會補助經費、人民調解員補貼經費，切實解決人民調解委員會辦公場所、基礎設施等實際問題，提高人民調解工作的物質保障能力。

(六)相鄰省際跨界區域性調解機制

相鄰省際跨界區域性調解機制是相鄰省跨界地區的一種聯防聯調的聯合調解機制。跨省邊界地區歷來是省際矛盾糾紛多發地區，特別是近年來跨省邊界地區，因土地、山林、礦產、水資源引發的糾紛不斷增多，因生產、生活引發矛盾糾紛也不可避免。在實施人民調解過程中，各地有關地方政策和規定存在差異，以行政區劃規定的“單邊調解”是難以奏效，即單靠一方進行調解，對方一般難以接受。一些相鄰省市紛紛打破地域界限，建立聯合調解機制，促進邊界地區穩定。聯合調解機制首先在京冀取得突破。河北省環抱北京，4市的l4個縣(市、區)58個鄉鎮、195個行政村與北京的9個區(縣)接壤。根據特殊地理位置，京冀兩地創造性地開展了首都“護城河工程”建設，京冀毗鄰的縣、鄉、村全部建立了由雙邊或多邊聯防聯調組織，雙方對糾紛不分“河內河外”，保證了糾紛及時調處。河北省的青龍縣與遼寧省所轄的建昌、凌源、綏中三縣交界，過去省際矛盾糾紛不斷，隨著聯合調解組織的成立，這種狀況得到了很大改善。河北省與山東聊城、與河南安陽的跨省調解聯合組織也已構建。遼寧省凌源市與相鄰的河北省平泉縣、內蒙古寧城縣進行協商，也組建了跨省聯合人民調解機構。據不完全統計，目前有近2O個省市參與跨界聯合調解。省際跨界區域性調解機制的建立進一步完善了跨界地區聯防聯調機制、糾紛應急處理機制。

三、構建區域性調解機制的幾點啟示

(一)必須緊緊依靠黨委、政府，加強領導，落實保障。區域性調解機制建設，離不開各級黨委、政府，特別所在區域黨委、政府的大力支持。武漢經濟技術開發區區域性調解機制構建，始終得到武漢經濟技術開發區黨工委、開發區管委會的高度重視，相關職能部門組織專門力量，深人基層、深入實際廣泛調研，開發區黨政領導多次組織召開會議專題研究，分析論證，在此基礎上，武漢經濟技術開發區管委會與武漢市司法局共同制定出臺了《關于建立人民調解委員會加強人民調解與司法調解相互銜接配合工作機制的意見》，組織召開多個層面的工作部署會、協調會，推動工作落實。與此同時，武漢市司法局法調辦和武漢經濟技術開發區人民法院將此項工作列入年度計劃，投入一定資金用于區域性調解機制建設，專門設置調委會的辦公場所，添置辦公設施，列出一定經費用于調委會工作人員的補貼以及落實交通、通訊等，為調委會工作的正常有效運轉提供了有力的支持和保障。當然，進一步推進武漢經濟技術開發區區域性調解機制的健全和完善還有許多工作等待我們去摸索。

(二)必須充分整合并盤活各種社會資源，最大限度地提高調解工作的社會化程度。區域性調解機制構建，要充分調動和整合各方資源，以實施人民調解質量工程為抓手，大力加強人民調解體制機制建設，通過人民調解的組織網格化、人員專職化、工作機制化，達到人民調解工作社會化的目標。人民調解工作整合社會資源、拓展工作領域、完善體制機制，最終實現工作的社會化。積極整合調解資源，加強部門聯動，注重發揮“大調解”中心各專業小組的作用，達到包調包處，各司其職，提高調處成功率。同時，將調解組織向非公有制企業、流動人口聚居區等延伸，增強“大調解”工作的覆蓋面和滲透力。實踐證明，沒有社會化的廣泛參與，一個健全完善區域性調解機制的格局是難以形成的。

(三)必須健全完善相關配套機制，推動區域性調解工作向規范化、制度化方向發展。只有建立一套較為完備的制度體系，才能賦予區域性調解機制生命與活力，實現常態化運行、可持續地發展。調解工作機制化就是要統一工作標準、規范工作程序，明確工作要求、健全工作制度，細化工作指標、量化工作考核，簡而言之就是制度化的工作方法；要建立健全聯動合作機制、指導協調機制、專業咨詢機制，建立健全糾紛信息分析研判、矛盾糾紛排查調處、矛盾糾紛協同調．處、矛盾糾紛訴調聯動、矛盾糾紛區域聯調、人民調解宣傳教育、人民調解隊伍管理、人民調解經費保障、人民調解考核激勵、人民調解責任追究等項機制，實現人民調解工作的規范化、社會化，使人民調解及大調解在更高層面、更廣領域發揮作用。

(四)必須不斷總結和推廣區域性調解工作經驗，努力提升區域性調解理論層次。如武漢市武昌區注重調解理論研究，特別是聯合武漢大學開展《“和諧武昌”構建中的基層大調解機制建設》課題研究，形成《武昌區實施人民調解、行政調解、司法調解有機銜接的實施辦法》具有特別重要的意義；孝感市區域性調解機制的構建創新了人民調解工作的機制，其“五家聯調”模式、“五級聯調”模式、“五法并舉”模式、“五綁一創”模式以及“四先四早”、“兩個提高”、“三個下降”、挑選“五老”調解信息員的理論總結和提升特色明顯。只有不斷總結成功經驗，并予以推廣，才能在實踐中促進區域性調解工作提升。

(五)必須切實加強隊伍素質能力建設，為區域性調解機制的構建和實施提供組織保證。區域性調解機制的構建一個最基本的要素，就是建設一支高素質、有能力的調解工作者隊伍。應牢牢抓住隊伍建設這一關鍵環節，依托大調解相關部門和單位，遵循缺什么、補什么、強化實戰的原則，舉辦各級各類培訓班，并采取定期例會、現場觀摩、遠程教育、外出交流、以會代訓等多種形式提高廣大調解人員的職業技能與綜合素質，健全和完善學習培訓機制，為區域性調解工作的順利實施，提供堅強有力的組織保障。