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一、行政執法監督的法理分析

近年來，隨著依法治理的深入開展，行政執法工作取得了很大的成績。但是，由于種種原因，權大于法、情重于法、貪贓枉法的現象在行政執法中時有發生，民眾對行政執法頗有微詞，這不僅損害了黨和政府在人民群眾中的聲譽和形象，而且嚴重破壞了法律的尊嚴，影響了社會主義法制建設。以下從行政執法監督的法理層面予以簡述：首先，根據《憲法》規定，我國的一切權力都屬于人民，人民為了治理好自己的國家，通過選舉人大代表組成權力機關，再通過權力機關產生行政機關。為了做到對人民負責，國家機關行使權力需要科學的分工，每個行政機關的權限應經過合理配置，其權限都必須是特定的、受到限制的，權力只有受到限制才能真正保障權力的正當行使?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是一條萬古不易的經驗”[1](P154)，不受限制的權利必然導致腐敗、絕對權力絕對腐敗，這是千古不變的真理。每一個機關及其公務員都必須在法定的權限內行使權力，自覺接受來自其他國家機構、社會組織及人民的監督，這既是國家機關的義務，反之，也是其他國家機構、社會組織及人民的權利。其次，行政執法不同于其他國家公權力，與公民個人、組織有著密切、廣泛、直接的聯系。即每個人從出生登記到死亡注銷戶口，以及結婚登記、個稅繳納、營業執照、房產登記等等，其行政執法均如影隨形。無論是行政處罰、行政強制、行政征收，還是行政許可、行政給付、行政裁決，都會直接影響行政相對人的權益。可以說，人的一生可以不與人大、法檢系統打交道，但是卻不可能不與行政機關打交道?？梢?，監督行政執法，對維護每個公民的合法權益何等重要。再次，有史以來行政一直是權力的代名詞，行政執法又是權力形象的化身。

權力具有雙重性，它不僅代表責任和義務，同時也意味著某個人的便利和地位。權力在使用的過程中，必然產生兩種效果：正效應和負效應。權利的正效應指權力發揮其正常的應有的正面和職能。權力的負效應，指權力的擁有者假公濟私、濫用權力，因而對公共目標和公共利益造成危害。行政執法在日常生活中表現是紛繁具體的各種具體行政行為，其具有自由裁量性、單方意志性、直接效力性和直接強制性，且其具有國家強制性，該強制性是由國家強制力來實現的，因而行政執法便具有了權力的負面效應。行政主體在行政執法過程中就時刻有濫用權力的可能，行政執法活動中亂立章法、以言代行、以權壓法、干擾執法、越權執法、濫施處罰、以罰代法、以罰代刑、徇私枉法、貪贓枉法、不履行法定職責等執法違法的現象仍然存在，有些現象表現得相當突出。為此，基于行政執法本身的特征，加強對其監督，增益其正效應、減損其負效應顯得十分必要。

二、行政執法監督存在的問題

到目前為止，行政執法監督已初步形成了一個主體眾多、范圍廣泛、形式多樣的執法監督體系。盡管我國已初步形成了內外結合的執法監督體系，發揮了較全面的功能，但仍存在一系列的問題及缺陷。

（一）行政權相對于立法權和司法權大為膨脹和擴展。

行政權不再單純的擁有執行管理權，而是攫取了越來越多的準立法權和準司法權。“行政機關自己制定規范，自己執行規范，自己裁決因執行規范而發生的爭議、糾紛”[2](P25)，“如果由一些人同時掌握行政和執行權，就會對人性的弱點———攫取權利構成巨大的挑戰；他們會利用手中的立法和行政權使自己不受他們制定的法律的約束，并在立法和執法時，以他們自己的私人利益為依據”[3](P405)。其典型體現就是近年飽受詬病的“利益、立法部門化”，這就為行政執法監督增加了不小的難度。

（二）執法監督體系缺乏主導，未形成監督合力。

不少監督部門缺乏相應的獨立性，地位偏低，權力不足，權威性差；監督部門職能重復，交叉過多，監督權責關系未理順，監督部門協調配合不夠，監督職能混合，尚未形成應有的監督合力。尤其是執法監督體制中，沒有一個專司行政執法監督的機構或部門，主導性不強，不能夠實現決策權、執行權和監督權相互分離，導致行政執法監督的效能低下。

（三）行政執法監督法律制度不健全，執法監督的依據不足，缺乏長效機制。

我國迄今為止尚未制定統一的行政監督法。一些地方制定了涉及行政執法監督法的地方性法規或出臺了一些規范性法律文件。

但缺乏全國統一的行政執法監督制度。導致行政執法監督依據不足，且尺度標準不統一，監督工作尚未做到經?；?、制度化、具體化。

（四）監督乏力、懲處不嚴。

行政執法監督部門執法手段單一，裝備欠缺，責任制不健全，造成了許多行政執法監督的空檔，效果差強人意，形式主義嚴重；在執法監督檢查中，習慣搞“既往不咎”、“下不為例”、“親疏有別”，間接地或變相地成為執法犯法、濫用職權、貪贓枉法者的避風港和保護傘。在對行政違法行為處理和追究行政責任的過程中，往往以教代罰、以罰代刑、制裁不力，缺乏有效的震懾力，時有曝光的問題官員“復出”就是明證。

（五）社會監督、民主監督的力度不夠。

社會監督的渠道不暢，機制缺乏。輿論監督的獨立性不強，相應的安全保障不夠，對重大案件只能做避重就輕的滯后性報道。社會組織監督分散和乏力，且渠道有限等等。

三、完善行政執法監督制度的對策

行政執法監督的目的一方面是促使行政執法機關和執法人員依法行政，提高行政管理水平，另一方面是為了維護公民、法人或其他組織的合法權益，保障法律、法規和規章的正確實施，維護社會主義法制的統一。因此，必須盡快建立起符合社會主義市場經濟發展和行政法制建設要求的行政執法和監督的新機制：

（一）更新行政法律文化觀念，推動行政法文化的革新。

要樹立公平、正義、自由、平等的理念，要充分認識行政法即“控權法”，樹立崇尚法律至上的理念，樹立依法行政的理念，形成新的法律觀念和法行為模式。要一改以往的法律統治工具論觀念，應該意識到并認同“行政法是控制和限制政府機關權力（主要是通過程序）的法律制約器。”[4]羅爾斯也曾提到“一個法律體系是一系列強制性的公開規則。提出這些規則是為了調整理性人的行為并為社會合作提供某種框架。當這些規則是正義時，它們就建立了合法期望的基礎，它們構成了人們相互信賴以及當他們的期望沒有實現時就可直接提出反對的基礎”[5](P187)。要努力讓“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”落實到實際中，而不是僅僅局限于口號的層面。

（二）革新民眾的思維方式。

前幾天去鄰居家串門，正好碰到老大伯看病回來，一進門就大發牢騷：“說某醫院檢查個骨質增生就用掉幾百塊，醫生沒有一個不是黑心肝的東西……?！贝蟛膶O子和我談到了高考的相關問題，老大伯立刻斬釘截鐵地說：“一定要考醫學院，只要當上醫生，工資多少不說，單拿紅包和提成就足夠了”。老大伯的一席牢騷話，對筆者觸動頗深，在現實生活中，這種自相矛盾的思維方式的無處不在：我們對貪官恨之入骨，可同時我們又不顧一切的報考公務員，夢寐以求的要做官；我們對壟斷國企罵不絕口，可同時我們又削減腦袋地想到那里求職就業，拿不合理的高工資；我們對辦事情要找關系送東西深惡痛絕，可一旦自己要辦事，我們首先想到的就是要找關系送東西；我們對特牌車憤憤不平，可是當我們偶然有機會坐在里面風光一把的時候，又覺得無比的痛快和神氣……總之，我們覺得憤怒，不是因為我們覺得不公平，而是因為我們覺得自己處在不公平中的不利位置，我們憤慨的目的不是為了消滅這種不公平，而是想方設法讓自己處在不公平中的有利位置。我們許多人骨子里甚至是喜歡、迷戀、崇拜這種不公平的。在這種思維方式下，作為行政相對人時就會縱容行政執法的不公；作為行政主體時就會恣意對行政相對人不公。修正這種思維方式，僅采用現行的浮光掠影、自上而下的“普法”是遠遠不夠的，只有真正讓民眾充分的行使言論、出版、結社、游行示威的自由，自下而上地推進“憲政國家”和“公民社會”的建設。

（三）賦予行政相對人對違法行政行為直接拒絕執行的權利。

在行政法理論中，行政執法作為具體行政行為，具有公定力和執行力，“公定力是指具體行政行為一經成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關、組織或個人表示尊重的一種法律效力”[2](P240)；“執行力是指已生效的具體行政行為要求行政主體和行政相對人對其內容予以實現的法律效力”[2](P244)。簡言之，行政行為一經作出，無論其是否合法，都要求行政相對人遵照執行。在法律上的典型體現就是行政相對人對該行政行為提起行政復議或行政訴訟時，在一般情況下都不能中止行政行為的效力。對此，現行的法律法規已有些零星的例外規定，如《行政處罰法》第四十九條“行政機關及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款?！比绻x予行政相對人對違法行政行為直接拒絕執行的權利明文入憲，作為一項基本人權，借助發達的媒介及正在覺醒的公民意識，或許能收到雙重之功效。因為“不管是國民的權利，還是個人的權利，大凡一切權利的前提就在于時刻都準備著去主張權利。法不僅僅是思想，而是活的力量。因此，正義女神一手持有衡量權利的天平，另一只手握有為主張權利而準備的寶劍。無天平的寶劍是赤裸裸的暴力，無寶劍的天平則意味著法的軟弱可欺?！盵6](P6)賦予行政相對人對違法行政行為直接拒絕執行的權利無疑就是給了行政相對人一把寶劍。

（四）充實權力機關在行政執法監督中的力量。

我國的權力機關具有很高的法律地位，但是在現實生活中卻有些式微，就向廟中之神———高高在上，卻無靈驗。式微的反面是權力機關在行政執法監督中有較大的潛能，因為憲法已經賦予了權力機關行政執法監督的權利，現在的問題是急需構建相應的制度讓權力機關的權力得以充分行使：制定人大及常委會監督法，使人大及人大代表充分行使詢問、質詢和罷免權；建立人大監察專員制度，就重點行業和領域以及重大行政違法案件進行專門監督；強化對涉及公民、法人和其他社會組織人身和財產利益重大影響的行政法規、規章、地方性法規以及其他規范性法律文件的備案審查。因為“法治應包含兩重意義：已成立的法律要獲得普遍服從；而大家服從的法律又應該是本身制定得良好的法律”[7](P19)。行政法規、規章、地方性法規以及其他規范性法律文件的制定作為抽象行政行為被排除在行政訴訟受案范圍之外，加之其并不是針對特定的具體人或事，使人們對其合法與否很少予以關注，其結果往往是因為抽象行政行為的不合法而導致大量的具體執法行為的違法。在付出血的代價后在聲討聲中廢止的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》、《城市房屋拆遷管理條例》即是最有利的說明。

（五）健全和完善對行政執法的司法監督。

實現對行政執法的有效監督,關鍵要確保監督者的獨立、中立地位,重在強化完善司法對行政權的監督。當前,我國法律、法規中針對行政執法監督的式有很多,主體也有很多,但是實際效果卻不盡人意。我國對于行政執法監督仍然是以行政執法機關上級監督下級或者平級監督為主。從世界各國的慣例來看，針對行政執法監督的最有力機關往往在行政機關之外，比如立法機關的監督和司法機關的監督，尤其是司法機關的監督，通過行政訴訟或者司法審查程序，對行政執法監督最為有力。但是，由于我國行政訴訟乃至整個司法體制改革尚處于起步階段，司法機關人、財、物長期不能獨立，各級行政機關干預司法的現象時有發生，司法機關視地方政府為衣食父母，地方政府視司法機關為掌中嬰兒（一旦斷乳，即可餓死），導致我國司法機關對行政執法監督的力度較弱。因此，進一步深化司法體制改革、確保司法機關能夠真正依法獨立行使審判權,應當是當前強化行政執法監督的主攻方向。同時可設置專門的機構和部門，進一步擴大檢察院對行政違法、瀆職案件的法律監督力度。修改現行的行政訴訟法，擴大人民法院對行政糾紛案件、司法審查的范圍，不僅應包括對具體行政行為的合法性進行審查，還應對抽象行政行為合法性進行審查，賦予更大的對行政不當行為的司法變更權。

（六）推行政務公開，接受社會和人民群眾的監督。

在不少行政糾紛案件中，人民群眾最不滿意的就是某些行政執法人員在執法過程中沒有充分陳述行政收費、行政執罰的依據和標準，認為他們是在搞“暗箱作業”。這種行政執法缺少透明度的做法，說輕些是有關人員素質低下、態度生硬，說重點是執法人員剝奪了人民群眾的知情權，不敢接受人民群眾的監督。不要以為不公開就無法被監督、就能掩飾住什么，不公開更易引起民眾的各種猜疑，猜疑多了，政府的公信力就得走低。同時，行政公開是依法行政的一項重要原則。實踐也充分證明，政府行政部門只有無條件地全面地推行行政公開，才能“還干部一個清白，給老百姓一個明白”，同時更利于民眾對行政執法進行監督。

（七）完善行政執法監督體制、機制的設計。

從體制的選擇、機構職能劃分、人員的配置、規范的確立、條件的創設、環境的改造、動力機制的形成等方面對行政執法監督體制進行科學的制度設計。結合行政管理體制改革，明確行政執法機關的性質、職能、權限和責任?？朔巧靵y、權責不清的現象。對職能交叉、權責不清、多頭執法的問題，結合大部門體制改革，對相關的行政執法職能進行歸并，同時在整個行政執法監體系中，應單獨設立一個專司行政執法監督的機構，即行政執法監督局（委），明確其主導性監督地位和職能，解決多頭監督，形不成合力的問題。

（八）加強行政執法監督的制度性建設，為實施有效的行政執法監督提供制度和依據保障。

1.制定行政執法監督法或行政執法監督條例。在全國范圍內形成統一的行政執法監督體系。

3.各地可制定行政執法過錯責任追究辦法、行政處罰檢查辦法、行政許可監督辦法、行政過錯責任追究辦法、行政首長問責制等相關條例和辦法。將行政審批、政務公開、行政監察、行政處罰、行政強制、行政復議、行政賠償等方面的過錯行為納入查處、追究的范圍。對于不履行法定職責、行政不作為、亂作為的，要嚴肅追究當事人和主管領導人的相應責任，形成責任體系的閉環效應。

3.建立行政過錯責任追究的備查制度和統計分析制度。準確界定具體過錯責任，并進行備案和報告。

4.制定和完善關于行政（執行）程序的地方性法規、規章，作為國家統一行政程序法，未頒布的補充性程序性規范，解決行政程序違法問題。

（九）暢通民主監督渠道，完善有關保密、證人保護、信訪等監督渠道，使民主監督制度化、規范化。

充分保證人民群眾行使申訴、控告、檢舉的權利。改革完善現行的新聞輿論監督制度，擴大新聞輿論監督的范圍，對典型和大的行政違法案件進行實時跟蹤報道，使行政執法在陽光下運行。綜上所述，行政執法監督若缺失，就會為執法不公培植土壤，如果行政執法不公，每個人都可能被“弱勢”、被侵害、被剝奪應有的尊嚴。可見，加強和完善行政執法監督制度迫在眉睫。