導(dǎo)語：基層央行行政執(zhí)法分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的主要表現(xiàn)

(一)行政執(zhí)法主體資格不具備。國庫部門組織對某商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)專項(xiàng)執(zhí)法檢查，檢查立項(xiàng)單位為人民銀行，但執(zhí)法檢查會(huì)談紀(jì)要和工作底稿中，檢查人員包含了多名當(dāng)?shù)刎?cái)政局人員。非人民銀行執(zhí)法人員參與人民銀行執(zhí)法檢查，不符合《中國人民銀行行政執(zhí)法檢查程序規(guī)定》第三條和第十四條的規(guī)定。【審計(jì)分析】行政執(zhí)法主體資格，是行政執(zhí)法主體所具有的行政執(zhí)法權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)法律后果的能力，包含兩層含義:一是行政執(zhí)法主體能夠以自己的名義行使執(zhí)法權(quán);二是行政執(zhí)法主體須能夠獨(dú)立地對外承擔(dān)由于行使行政執(zhí)法權(quán)而引起的法律后果。財(cái)政局人員不是人民銀行員工，無《中國人民銀行執(zhí)法證》，不能代表人民銀行行使執(zhí)法檢查權(quán)。即外單位人員參與人民銀行執(zhí)法檢查，不具備行政執(zhí)法主體資格，其經(jīng)辦的行政執(zhí)法文書不具有法律效率，易引發(fā)行政執(zhí)法的法律風(fēng)險(xiǎn)。人民銀行分支機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門等外單位組成聯(lián)合檢查組，開展業(yè)務(wù)工作檢查是可以的，但不能進(jìn)行執(zhí)法檢查。【審計(jì)建議】加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化執(zhí)法理念。強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使執(zhí)法者牢固樹立合法行政理念，深刻認(rèn)識(shí)“程序違法也是違法”，提高對行政執(zhí)法程序重要性的認(rèn)識(shí)和理解，切實(shí)規(guī)范各種程序要素，做到對內(nèi)規(guī)范操作，對外依法履職，樹立央行公信力和權(quán)威性。(二)行政相對人認(rèn)定不準(zhǔn)確。貨幣金銀部門對某農(nóng)信聯(lián)社立項(xiàng)開展人民幣收付業(yè)務(wù)及反假貨幣業(yè)務(wù)專項(xiàng)執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)其下屬兩家農(nóng)商行分別存在未按月向人行分支機(jī)構(gòu)上繳假幣和單人辦理假幣收繳業(yè)務(wù)問題，依照《中華人民共和國人民幣管理?xiàng)l例》第三十四條第二款、《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好假人民幣收繳工作的通知》第二條以及《中國人民銀行假幣收繳鑒定管理辦法》第六條規(guī)定，對該農(nóng)信聯(lián)社出具并送達(dá)了給予警告并罰款的行政處罰意見告知書，最終該筆處罰未實(shí)際執(zhí)行，而是改為對兩家農(nóng)商行分別實(shí)施了行政處罰。【審計(jì)分析】行政相對人在行政法律關(guān)系中，是與行政主體相對應(yīng)的另一方當(dāng)事人，獨(dú)立享有行政法律權(quán)利，承擔(dān)行政監(jiān)管的法律義務(wù)。行政執(zhí)法人員在實(shí)施行政處罰時(shí)，一定要找準(zhǔn)行政相對人，也就是監(jiān)管義務(wù)主體。如出現(xiàn)行政處罰對象錯(cuò)誤，也就是行政處罰的主體錯(cuò)誤，是根本性錯(cuò)誤。以錯(cuò)誤的行政處罰對象作出的行政處罰意見告知書、行政處罰決定書是不能成為執(zhí)行的依據(jù)的。農(nóng)信聯(lián)社目前實(shí)行的是兩級(jí)法人體制，農(nóng)信聯(lián)社和市、縣級(jí)農(nóng)商行均是獨(dú)立的金融企業(yè)法人，依照農(nóng)信聯(lián)社章程規(guī)定，承擔(dān)對社員社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。由于農(nóng)信聯(lián)社本身不對外辦理公眾存貸款金融業(yè)務(wù)，因此不是人民幣收付業(yè)務(wù)及反假貨幣業(yè)務(wù)的監(jiān)管義務(wù)主體，不是該項(xiàng)業(yè)務(wù)的行政相對人。兩家農(nóng)商行具體承辦存貸款金融業(yè)務(wù)，是監(jiān)管義務(wù)主體，也是以上違反假幣收繳相關(guān)規(guī)定的行為主體，是行政相對人。該行經(jīng)研究最終認(rèn)定行政處罰對象為兩家農(nóng)商行，廢除原行政處罰告知書，重新立案分別對兩家農(nóng)商行實(shí)施了行政處罰。【審計(jì)建議】正確實(shí)施行政處罰。堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，依法認(rèn)定行政相對人，既要保障行政相對人合法權(quán)益，又要維護(hù)法律權(quán)威。(三)違規(guī)事實(shí)認(rèn)定不準(zhǔn)確。反洗錢部門將某金融機(jī)構(gòu)少數(shù)金額低于1萬美元的交易錯(cuò)誤歸屬于單筆單日1萬美元以上的跨境交易，并將其界定為“未按規(guī)定報(bào)送大額交易報(bào)告”的違法行為，與該金融機(jī)構(gòu)其他違法行為一起進(jìn)行了行政處罰。【審計(jì)分析】全面、客觀、公正地認(rèn)定事實(shí)是合法有效行政執(zhí)法的基礎(chǔ)，事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，必然導(dǎo)致行政管理手段、措施以及法律適用的錯(cuò)誤，直接導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)。《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》第九條規(guī)定單筆或單日累計(jì)1萬美元以上的外幣現(xiàn)金收支，以及交易一方為自然人、單筆或單日累計(jì)1萬美元以上的跨境交易屬于大額交易，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)向當(dāng)?shù)厝诵袌?bào)告。金額低于1萬美元的交易不屬于大額交易，不需報(bào)告。該行將其界定為“未按規(guī)定報(bào)送大額交易報(bào)告”，是事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，不應(yīng)給予行政處罰。【審計(jì)建議】行政執(zhí)法人員要不斷增強(qiáng)工作責(zé)任心，加強(qiáng)對法律、法規(guī)及規(guī)章制度的學(xué)習(xí)和理解，除要熟練掌握本崗位業(yè)務(wù)技能、操作規(guī)程外，還需熟悉執(zhí)法程序和執(zhí)法要點(diǎn)，該查的問題要查到位，問題要查深查實(shí)，用實(shí)際行動(dòng)維護(hù)依法行政的嚴(yán)肅性和公正性，樹立基層行依法行政的權(quán)威。(四)適用法律依據(jù)不當(dāng)。支付結(jié)算部門依據(jù)某商業(yè)銀行金融違法行為下達(dá)了《行政處罰意見告知書》和《行政處罰決定書》，對該行“某月26日為A公司開設(shè)基本賬戶，當(dāng)月20日辦理1筆存現(xiàn)業(yè)務(wù);某月15日為B公司開設(shè)基本賬戶，第二天為其辦理1筆轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù);某月11日為C公司開設(shè)一般賬戶，第三天為其辦理1筆轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)。”等行為，定性為“違反規(guī)定為存款人辦理現(xiàn)金存入”業(yè)務(wù)，依據(jù)《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》(中國人民銀行令〔2003〕第5號(hào))第六十七條予以罰款。【審計(jì)分析】適用法律依據(jù)不當(dāng)是指行政主體實(shí)施具體行政行為沒有正確地適用法律依據(jù)。行政執(zhí)法如果適用法律依據(jù)不當(dāng)，將導(dǎo)致行政行為實(shí)體性錯(cuò)誤，作出的行政處罰決定無效，可能引發(fā)行政復(fù)議，潛在法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。該行第2、3項(xiàng)事實(shí)違反了《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》第三十八條“存款人開立單位銀行結(jié)算賬戶，自正式開立之日起3個(gè)工作日后，方可辦理付款業(yè)務(wù)”的規(guī)定，但此類違規(guī)行為目前暫無適用的行政處罰法律條文，因此這兩筆業(yè)務(wù)不應(yīng)納入行政處罰范圍，該行政處罰決定書無效。【審計(jì)建議】強(qiáng)化行政執(zhí)法檢查監(jiān)督，切實(shí)防范法律風(fēng)險(xiǎn)。各分支機(jī)構(gòu)法律事務(wù)部門要充分發(fā)揮在依法行政工作中的指導(dǎo)作用，加強(qiáng)對執(zhí)法文書的審核把關(guān)和依法行政工作的監(jiān)督檢查，切實(shí)履行行政處罰合法性、合理性的審核職能。(五)應(yīng)罰而未罰。貨幣金銀部門執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)某商業(yè)銀行的經(jīng)辦人、復(fù)核人未在假幣收繳憑證上蓋章，假幣實(shí)物未加蓋‘假幣’章等不合規(guī)行為，未按照《中華人民共和國人民幣管理?xiàng)l例》和《中國人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》作出相應(yīng)的行政處罰。【審計(jì)分析】行政不作為是指行政主體因不履行法定的義務(wù)而構(gòu)成的行政違法。行政執(zhí)法主體人對應(yīng)行政處罰的問題未實(shí)施處罰，也無免于行政處罰的依據(jù)和相關(guān)證明材料，按照《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條規(guī)定屬于“不履行法定職責(zé)的”的行政違法。金融機(jī)構(gòu)存在“發(fā)現(xiàn)假幣而不收繳的、未按照規(guī)定程序收繳假幣的、應(yīng)向人民銀行和公安機(jī)關(guān)報(bào)告而不報(bào)告的、截留或私自處理收繳的假幣，或使已收繳的假幣重新流入市場的”等行為，尚未構(gòu)成犯罪的，按照《中國人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》(中國人民銀行令〔2003〕第4號(hào))第十七條規(guī)定，中國人民銀行應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)給予警告、罰款，并責(zé)成該金融機(jī)構(gòu)對相關(guān)主管人員和其他直接責(zé)任人給予相應(yīng)紀(jì)律處分。如應(yīng)罰未罰，又無正當(dāng)理由，屬于行政不作為，是行政違法，可能引起行政復(fù)議，存在潛在法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。【審計(jì)建議】優(yōu)化執(zhí)法理念，使行政執(zhí)法人員深刻理解并樹立“金融行政執(zhí)法必須遵循法定程序”的觀念，提高對行政執(zhí)法程序重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)規(guī)范各種程序要素。(六)同案不同罰。某行綜合執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，A行某分行和B行某分行均存在未按照規(guī)定報(bào)送大額交易報(bào)告或者可疑交易報(bào)告的違法行為，最終只對A行作出了行政處罰。【審計(jì)分析】行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在各種可能采取的措施中進(jìn)行選擇的權(quán)力。自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)力的核心，是一種實(shí)質(zhì)性的行政權(quán)力。合理行政的核心內(nèi)容051就是依法正確行使自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理和行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正原則。行政機(jī)關(guān)對于違規(guī)情節(jié)和危害后果相近的違法行為，如自由裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)，適用的違規(guī)依據(jù)和處罰依據(jù)不同，則問題定性、行政處罰種類和幅度不同，行政處罰就會(huì)有失公平，造成同案不同罰，影響行政執(zhí)法活動(dòng)的公正性和廉潔性。A行、B行均存在未按照規(guī)定報(bào)送大額交易報(bào)告或可疑交易報(bào)告的違法行為，該中支對A行作出了行政處罰，對B行未實(shí)施行政處罰，同案異罰，有失公允，潛藏法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。自【審計(jì)建議】牢固樹立合理行政理念，建議行政機(jī)關(guān)依照相關(guān)規(guī)定制定行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)通過立法立規(guī)，建立基準(zhǔn)制度、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序等，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，使行政約束變?yōu)榉杉s束，以減少自由裁量權(quán)的濫用，使執(zhí)法者公平、公正執(zhí)法，不斷優(yōu)化行政管理環(huán)境。

二、原因分析

(一)執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高。一是依法行政觀念淡薄。有的執(zhí)法檢查人員認(rèn)為基層央行執(zhí)法檢查只是走走過場，不重視執(zhí)法檢查工作程序，出現(xiàn)處罰對象定位不準(zhǔn)問題;有的執(zhí)法檢查人員認(rèn)為行政機(jī)關(guān)實(shí)施的執(zhí)法檢查，即使檢查程序存在瑕疵，只要不作出行政處罰，執(zhí)法對象也不會(huì)提出異議，就不存在行政復(fù)議和行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致應(yīng)罰未罰、無依據(jù)減輕處罰等問題時(shí)有發(fā)生。二是業(yè)務(wù)素質(zhì)不過硬。基層央行執(zhí)法檢查人員大多為業(yè)務(wù)部門工作人員，有的法律知識(shí)相對欠缺，對執(zhí)法檢查過程中可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)未有充分的認(rèn)識(shí)和了解;有的央行業(yè)務(wù)知識(shí)不精，部分基層央行執(zhí)法檢查人員是臨時(shí)抽調(diào)的，對執(zhí)法檢查的業(yè)務(wù)領(lǐng)域不一定熟悉;有的執(zhí)法檢查人員雖對執(zhí)法檢查的業(yè)務(wù)領(lǐng)域熟悉，但由于長期從事專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，容易以習(xí)慣代替制度，以感情代替規(guī)章，導(dǎo)致違規(guī)事實(shí)認(rèn)定不準(zhǔn)確、應(yīng)罰未罰、無依據(jù)減輕處罰、同案不同罰等問題產(chǎn)生。(二)行政權(quán)力缺乏有效監(jiān)督制約。基層央行現(xiàn)有的行政權(quán)力包括行政許可、行政檢查、行政處罰等，其中行政檢查和行政處罰是最能體現(xiàn)監(jiān)管權(quán)威的兩大行政權(quán)力。目前基層行的行政檢查和行政處罰權(quán)力基本上集中在同一個(gè)部門，辦案人員既行使檢查的職能又行使處罰的職能。有的行雖設(shè)有法律事務(wù)部門，但依法行政監(jiān)督職能未能得到充分發(fā)揮。這種“查罰一體”的管理模式，由于缺乏相互制約和一定透明度，易出現(xiàn)處罰定性、定量不準(zhǔn)現(xiàn)象，不利于行政執(zhí)法工作的程序化、規(guī)范化和科學(xué)化，不利于行政檢查和處罰工作的嚴(yán)密性和準(zhǔn)確性。從近年轄內(nèi)依法行政審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題來看，在依法行政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)、審核檢查、案卷評(píng)審方面存在問題占比超50%，說明各級(jí)分支機(jī)構(gòu)在依法行政活動(dòng)中未能有效履行法律事務(wù)把關(guān)、監(jiān)督職能。(三)執(zhí)法瓶頸有待突破。目前基層行依法行政過程中，“重檢查、輕程序，重問題、輕取證，重現(xiàn)場、輕檔案”問題是主要的法律風(fēng)險(xiǎn)。由于部分執(zhí)法人員憑經(jīng)驗(yàn)行政、依習(xí)慣執(zhí)法，造成行政程序執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，部分執(zhí)法職能未能完全履行到位。執(zhí)法檢查程序的時(shí)限性、取證的規(guī)范性、檢查檔案的完整性等方面問題，依然是基層央行行政執(zhí)法工作的薄弱環(huán)節(jié)。

三、相關(guān)意見及建議

(一)加強(qiáng)普法培訓(xùn)，優(yōu)化金融執(zhí)法環(huán)境。一是深入開展金融法律宣傳，樹立依法行政理念，豐富普法宣傳培訓(xùn)，專家講座、短期授課和脫產(chǎn)培訓(xùn)等方式相結(jié)合，強(qiáng)化法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)《中華人民共和國行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)，使執(zhí)法檢查人員熟練掌握相關(guān)專業(yè)技能和執(zhí)法要點(diǎn)，筑牢依法履職基礎(chǔ)，建立法治央行長效機(jī)制。二是優(yōu)化執(zhí)法理念，持續(xù)增強(qiáng)執(zhí)法人員風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，使其牢固樹立“程序違法也是違法”“金融行政執(zhí)法必須遵循法定程序”理念，提升執(zhí)法人員自由裁量權(quán)合規(guī)使用意識(shí)，確保行政執(zhí)法合法性和公正性。(二)加強(qiáng)制度執(zhí)行，規(guī)范行政執(zhí)法行為。各級(jí)分支機(jī)構(gòu)一是要嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法檢查業(yè)務(wù)操作，做到執(zhí)法程序合規(guī)、手續(xù)到位、文書合法、處罰得當(dāng)，規(guī)避執(zhí)法行為的操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。二是要加強(qiáng)對證據(jù)資料的收集與整理，確保取證嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、充分完整、合法有效，促進(jìn)行政執(zhí)法高效履行。(三)加強(qiáng)監(jiān)督制約，全面提升執(zhí)法水平。一是建立健全金融行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮分支機(jī)構(gòu)法律事務(wù)部門的法律審查和指導(dǎo)作用，發(fā)揮內(nèi)審部門的審計(jì)監(jiān)督職能和監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)察職能，實(shí)行執(zhí)法行為再監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范、監(jiān)督基層央行行政權(quán)力的行使，科學(xué)構(gòu)建權(quán)力制約機(jī)制，使監(jiān)督管理職權(quán)的行使程序化、規(guī)范化。二是完善行政執(zhí)法評(píng)價(jià)體系，定期開展執(zhí)法效能評(píng)估，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的年度考核獎(jiǎng)懲緊密掛鉤，促進(jìn)金融行政權(quán)規(guī)范運(yùn)作。(四)加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范。一是為體現(xiàn)行政執(zhí)法公平、公正，建議總行依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》，按照執(zhí)法檢查、行政處罰、罰款收繳三權(quán)分離原則，修訂完善《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》和《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》，切實(shí)規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)，預(yù)防行政行為的法律風(fēng)險(xiǎn)。二是健全央行各項(xiàng)業(yè)務(wù)的行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化自由裁量權(quán)，督促基層央行合理行使行政處罰自由裁量權(quán)，促進(jìn)行政處罰進(jìn)一步規(guī)范化。三是修訂完善行政處罰委員會(huì)相關(guān)制度規(guī)定，擴(kuò)大基層行行政處罰委員會(huì)審議范圍，適當(dāng)降低上會(huì)金額標(biāo)準(zhǔn)、免予或減輕處罰情況均須上會(huì)，充分發(fā)揮行政處罰委員會(huì)的集體決策作用。

作者:徐曉峰 單位:中國人民銀行長沙中心支行