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摘要：政府行政支出過高是我國各級政府部門所面對的一個很大的難題，如何才能在最小行政支出的條件下滿足最大范圍的行政管理行為已經成為現今和將來政府部門亟須解決的課題。從我國制度方面來分析河北省行政支出過高問題，同結合我國和河北的現實情況從統一預算、合理確定行政支出占財政支出比重以及建立政府問責制三方面提出可行性的建議。

關鍵詞：行政支出；制度；博弈

政府的行政支出在一定程度上就是政府的行政成本，但是對于什么是“行政成本”可謂眾說不一：有人認為行政成本是“政府及其行政過程中所發生的各種費用和開支，以及由其所引發出的現今和未來一段時間的間接性負擔。”有人則認為行政成本是“政府組織在為社會提供公共服務，生產公共產品的活動過程中投入的人力、財力和物力資源。”從行為主體上看，二者的主體都是政府；但從服務的對象上看，前一種說法缺乏明確的對象，后一種說法包括具體的對象——社會，而政府的主要職能之一就是為社會提供公共服務；從內容上分析，前一種說法略顯寬泛，不便于對行政成本的研究，而后一種說法則更具體、詳盡，優于前一種。如何才能較好地控制好行政成本，減少政府的行政支出，提高政府的工作和服務的效率，是擺在我們面前的一個重大的難題。

一、目前河北省行政管理支出結構狀況

我國行政管理支出占GDP的比重呈“U”型分布，先下降后又上升的態勢，比重最低的年份為1997年，僅為0．64％，比重最高的年份為1992年為1．06％，除了1996—1999年在0．60％～0．80％之間以外，其余的年份均在0．80％～1．10％之間波動。這說明這一時期的行政管理支出始終與經濟保持著同步增長。經濟的發展，政府職能的調整與拓展，對行政管理支出的增長提出了需要，與這種可能和需要相適應，行政管理支出的增長也有其合理的一面。

在我國的大環境下，河北省的行政管理支出持續增長。行政管理支出按其用途來分類，可以分為公用經費、人員經費、對個人和家庭的補助支出，而公用性支出是行政管理支出增長過快的主要推動力。2002—2005年行政管理支出年平均增長15．08％，但是其中的公用支出增長24．20％，人員支出和對個人和家庭的補助支出年平均增長都在12％以下。公用支出占行政管理費的比重由2002年的41．62％上升到52．33％，四年來上升了10．71個百分點。1994年以來，河北省雖然經歷了機構改革，通過改革，全省機構數量有所下降，結構有所調整，但財政實際供養人員不僅沒有減少，反而有所增加。全省政府部門財政供養人員，1994年為167．76萬人，2005年為226．08萬人，年均增幅為3．03％，是同期河北省總人口平均增幅的4．84倍。

改革開放以來，尤其是在1994年進行了分稅制財政體制改革后，加上財政管理體制改革和產業結構不合理和經濟效益不高等原因，我國的分配格局發生較大的變化，國民收入分配格局逐漸向企業和個人傾斜，使得河北省財政收入占GDP的比重偏低，造成河北省行政管理支出占財政收入的比重將近20％的水平。同時，河北省政府行政服務缺乏收入彈性，隨著經濟的增長和財政收支規模的擴大，行政管理費占總支出比重的增長應呈下降趨勢，但是河北省行政管理費占財政支出的比重一直在10％左右波動。從1991—2005年，行政管理費支出年均增長率為16．78％，高于河北省財政收入增長3．57個百分點，只比同期GDP的增長和財政支出的增長低0．58％和1．70％。與兄弟省市相比較來看，從支出結構看，河北省交通工具購置費的比重比平均水平高出37．39％，維修費的比重高出平均水平25．04％，交通費的比重高出平均水平48．51％，會議費的比重高出平均水平4．28％。

二、制度設計中存在的缺陷是導致支出過高的重要原因

首先，財政制度上存在諸多的弊端。在財政預算支出方面，沒有形成一個科學合理的標準，彈性空間較大，在制度上也未形成鼓勵節約懲治浪費的機制。現實情況是，如果在當年度結束時發生盈余又未及時結賬時，不僅賬目上的錢要充公，下一年度還會因此減少預算撥給；如果發生財政赤字，則全然不同，反而會帶來第二年度的贈款等制度安排，實際上是在慫恿每個財政撥款單位多花錢或者浪費錢財，而不是節省錢。盡管項目管理人員知道應該如何省錢，但“精明的政府管理人員會把每一個明細分類中的每一分錢都花掉，不管他們是否需要。”原因就是我們的預算制度實際上在慫恿每一個政府管理人員浪費錢財。

其次，在人事制度上設計不科學。現行的人事制度誘使各級行政官員追求政績，渴望晉升，搞短期行為，造成了大量的資源浪費。在市場機制約束下，企業對人的管理、對人的績效評估通過產品、通過市場來體現，可以直接體現成本的約束機制。在公共生產中，生產者和生產過程在生產力要素結構中居重要地位，政府人員的素質能力、作風態度直接影響行政績效。在對政府的績效評估中，我國主要還是通過上級領導的考核來體現，考核是囊括德、能、勤、績、素質能力、群眾組織關系在內的綜合性范疇，行政成本只是其中的一個要素。在對一個地方領導干部政績的考核中，主要還是看GDP和地方財政收入的增長，至于付出了多少成本特別是支出了多少公共財政資金，則缺少考核。很多地方的行政一把手甚至都有明確的招商引資指標，指標的完成情況是衡量他們業績的重要內容，而且在地方政府的考核指標有業績指標、保底指標等區別。例如GDP是業績指標，是否完成將直接影響當事人的職位升遷，因此各種投入就大，而公共衛生是保底指標，只要做到不出事就可，至于成本因素，目前還未納入干部考核體系。缺乏一套完整的、系統的、規范的、可操作的科學評價體系，這樣的一種責任機制、評估機制，在某種程度上就使行政官員淡化了甚至缺失了控制行政成本的意念。

再次，審批制度存在缺陷。由于我國的行政審批制度項目多、環節多、手續繁雜，其結果就是導致行政效能的低下。可以說，我國政府對市場活動實施的是超級管制，經濟生活中樣樣都要許可、事事都要審批。在我國，到政府機構辦事是一件很令人頭痛的事情，其程序之長、審批手續之煩瑣，往往令人生畏。在基層，審批一個普通基建項目要涉及20多個部門、辦50多道手續，由于手續繁多，從基建立項到發文批準，最快也需六個月時間。層層行政審批，也是導致政府尋租現象的產生、政府官員腐敗的溫床。公共選擇學派的代表人物布坎南認為，尋租活動同政府在經濟活動中的范圍和區域有關。“政府的特許、配額、許可證、批準、同意、特許權分配，這些密切相關的詞，每一個都意味著由政府所造成人為的稀缺。這種稀缺，意味著租金的潛在出現。”這說明，在我國的行政過程中，隱含著類似人們常常視而不見的巨額隱形成本。

三、建議和對策

1．將預算外資金和制度外資金統一到預算控制之內，形成真正完全統一的政府預算，統一財政。政府必須嚴格在預算約束下配置和運行行政資源，使行政成本完全來源于預算資金。要強化預算的權威性和嚴肅性，使預算程序法律化，明確預算的法律責任；以預算來制約編制的分配，控制機構、人員和經費膨脹，改變長期以來“預算服從編制”的顛倒狀態；要完善政府采購制度，通過法治化的政府采購、規范化的財政支出來促進行政成本的控制與降低；要“明資正薪”，公務員工資、獎金、福利待遇等所有各種收入透明化，杜絕在國家規定之外自行提高標準或變相發放獎金補貼等；要杜絕預算之外的樓堂館所建設、公款消費、集團消費等一切辦公開支。

2．合理確定行政管理費用占整個財政支出的比重，這個比重是衡量政府限度是否合理的重要參數。行政管理費用來自財政收入，而一定時期的財政收入的數量是一定的，我省有些地方政府管理費用超過財政承受力，使財政不堪重負，很多地方有錢吃飯，無錢建設。為此，要建立政府管理費用支出與財政收入之間的剛性約束機制，嚴格控制行政費用支出在本級政府財政支出中所占的比例，并通過立法形式確定，使政府行政費用與財政承受能力一致。首先，財政收入占國民收入的比例，行政費用占政府財政支出的比例要科學合理，強化行政預算管理和工資基金管理，建立行政經費約束機制，增強行政管理成本意識，加強對行政系統成本控制。其次，堅決取消政府各種稅外收費。第三，政府財政不應插手自身功能以外的領域，政府不要過多地插手非國有資源的配置活動，把它交給市場、企業和居民。

3．建立政府問責制，強化責任落實。為降低行政成本，落實問責制，開始控制政府規模，許諾減稅，精簡政府開支，將一些政府職能承包出去，促進公共部門的私營化，以此來避免在行政管理活動中的搭便車習慣。格雷斯委員會（GraceCommission）呼吁用企業的方法管理政府，使專業公共部門較少地受到政治的壓力。私營部門在滿足公共部門的需求方面應該扮演更為積極的作用并且替代公共部門，結果是行政的多元化為節省公共資源創造了更多的機會，并且為私營部門提供公共服務打下基礎。這樣不僅有利于各級政府的職責明確，而且還增加了行政成本的透明度。若地方政府對公共支出的責任不明確，在地方和中央之間就會很容易出現相互博弈的局面，而問責制的出現恰恰可以解決這種互不退讓的局面，使資源得到最優的配置。況且，相互推諉、扯皮的現象在我們的政府工作中早已屢見不鮮，這使得行政客體的成本在無形中增加了許多，問責制的推行，能夠很好的解決這類問題，同時，由于責任的明確，各種決策成本也隨之日益明朗化，既增加了行政成本的透明度，又減少了行政的隱性成本。