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[摘要]：比例原則是大陸法系國家和地區行政法領域的一項重要原則，該原則因其保護公民權利的功能而素有行政法上“皇冠原則”的美譽。但在我國，比例原則并未得到足夠重視。本文在對行政法比例原則的淵源、內涵進行分析的基礎上，進一步論述了比例原則的法律地位、適用范圍以及比例原則在行政法上的適用。

[關鍵詞]：比例原則淵源適用

一、比例原則概說

（一）比例原則的淵源

比例原則，又稱為禁止過度原則。是指行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者有適當的比例。

比例原則著眼于法益的均衡，以維護和發展公民權為最終歸宿，是行政法上控制自由裁量權行使的一項重要原則。

比例原則的溯源是德國聯邦憲法法院在處理實際案件中通過判例發展起來而逐步得到廣泛承認的一個基本原則，而非成文法明文規定的。其雖然可以追溯到英國大憲章的規定——人民不得因為輕罪而得到重罰，但在憲法—公法領域最早起源和形成于19世紀的德國警察法中，1882年7月14日普魯士高等法院在著名的“十字架山”案件判決中，對警察機關援引為促進福祉而制定的建筑法令（禁區令）以未得法律授權為理由而宣告原告勝訴。該判決使作為比例原則子原則之一的必要性原則得以確立。1931年6月1日公布的《普魯士警察行政法》使比例原則最終為立法所肯定。其核心內容是行政成本應與行政效果之間保持合理的比例關系。它要求行政主體的行政活動，在合法的范圍內，注意合理的比例和協調。

（二）比例原則的內涵

行政法意義上的比例原則是一個相當廣義的概念。因其廣義，所以在學界，對其內涵具體是什么有很大爭論，其中“三分法”和“二分法”論爭時日已久。通說以“三分法”來揭示比例原則的構成，即認為比例原則具體包含適當原則、必要性原則及狹義比例原則三個子原則，同時分析各構成之間的關系。在通常意義上，比例原則是指行政機關在行使行政職權時，應當全面均衡行政目標的實現和保護相對人權益之間的關系，如果為了實現行政目標所采取的措施對相對人權益造成某種不利影響或損害，那么應將這種不利影響或損害限制在最小的范圍內，并且與所處求的行政目標成適度比例。

總而言之，比例原則的這三項子原則分別從“目的取向”、“法律后果”、“價值取向”上規范行政權力與其行使之間的比例關系。三者相互聯系、不可或缺，構成了比例原則的完整而豐富的內涵。

二、比例原則的適用范圍

關于比例原則的適用范圍，主要有下列幾種認識：第一，認為它適用于立法、行政、司法等所有國家行為，而且認為其還適用于所有公、私法領域，適用于刑法、民法等部門法；第二，認為它適用于整個行政法部門，適用于所有行政行為，包括侵害行政和授益行政；第三，認為其只適用于行政法的部分領域，即警察領域的侵害行政行為。由于各個國家地區法制背景的不同，使得比例原則在不同國家的實踐情況并不相同，但總體上，比例原則在立法、刑法以及私法領域都有適用的情況。

（一）立法領域

在德國，將比例原則用來控制立法的做法，基本上得到了學術界的認可。由于立法者在憲法所規定的權限內，有權全面自主地制定憲法規范，立法者因而具有政治決定上的自主性，使得立法者能夠針對具體事項進行考量，即應為追求哪些利益而犧牲另一部分利益，為何目的犧牲一些利益而保護另一部分利益。比例原則的功能即是衡量手段、目的之間是否適當、相稱、平衡，即法律規定的措施（手段）與立法者所規定的（預期的）目標相符合，那么手段與目的就是相適應的。

（二）刑法領域

比例原則所具有的憲法位階地位，毫無疑問地能夠將此原則適用于刑法領域。合比例的思想在刑法中確有體現，刑法的基本原則之一—罪刑相當原則，其實就包含了比例的思想。比例原則在罪刑相當原則的體現，可以深化量刑基準的內容，使法官在量刑活動中有準則可循，可以減少法官任意量刑的可能性。在德國，最典型的案例就是聯邦憲法法院的抽取腦脊髓案件。

三、比例原則在行政法上的適用

（一）我國引入比例原則的可行性

雖然我國有引入比例原則以代替難以發揮效用的合理性原則的必要，但是我們也要認識到，引進一項先進的制度不能盲目，必須考慮在我國是否有適合其生長與發展的土壤。

在我國歷史上占據主流地位的儒家思想即主張和、適度、不偏激、適可而止。如今我國提倡建立社會主義和諧社會，表明在傳統“和”的思想理念下，注重適度、平衡。而比例原則謀求手段和目的、公共利益和私人利益的平衡，追求公共利益與私人利益和諧共存。適當性原則要求手段能達目的，防止手段的“不及”；必要性原則要求手段是造成最少侵害的手段，防止過度；而狹義比例原則是從價值取向角度保障公民權利，達成公益和私益的衡平。因而，從整體上看比例原則與我國傳統觀念相契合，其在我國的適用不會引起人們的抵觸或有意的規避。

在我國現今的立法和司法實踐中，比例原則逐漸得到體現。如我國《行政訴訟法》第一條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法?！薄缎姓幜P法》第一條規定：“為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。”第四條規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”。《行政復議法》第一條規定：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”最近國務院頒布的《社會撫養費征收管理辦法》第三條第二款規定：“社會撫養費的征收標準，分別以當地城鎮居民人均可支配收入和農村居民年人均純收入為計征的參考基本標準，結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規生育子女的情節，確定征收數額”等等。

（二）比例原則在行政裁量權行使中的適用

1、行政立法中的比例原則適用

比例原則能夠有效地促進行政立法者依法制定相關法規、規章及其他規范性文件，選擇出既能確保行政目標的實現，又對相關公民、法人或其他組織的權益損害較小的、最優立法方案。比例原則對行政立法裁量的限制，主要包括對行政立法的目的性及必要性的審查、對立法“比例性”的審查，要求行政立法者在個人權利和公共利益之間應當作一個“利益衡量”，使人民不致遭到“過度”的侵犯。具體說來，即根據妥當性原則，國家機關在進行行政立法時，必須考慮這項行政立法是否可以達到所追求的目的，若達不到目的，則無需立法。而某項行政立法可以達到行政目的，但是否是將產生最小不良作用的方式，可依據必要性原則，對不符合標準的加以修改和變更，直至達到必要性標準。法律作為調整社會關系的手段，在對某些人賦予權利的同時，會對另一些人科以義務，行政法律規范也不例外，但基于行政法律關系的特殊性，更需要對公共利益和私人利益加以平衡，而平衡的標準即可適用狹義比例原則。

2、行政執法中的比例原則適用

雖然在現代社會中，行政機關權力行使的范圍不斷擴張，其觸角甚至已伸向立法和司法領域，存在所謂的行政立法、行政司法之說。但是，行政機關權力行使的主要范圍仍然是行政執法領域。自由裁量權在這個領域發揮功能最大，也最易被濫用，最易侵犯公民權利和利益。因此，在行政執法領域更應該充分發揮比例原則的作用，以保障行政執法中公益和私益的平衡。

行政處罰應該是比例原則適用的最重要的領域。我國《行政處罰法》第4條第2款規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為根據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當?！笨梢钥闯銎渲幸呀涬[含了比例原則的因素，但若能夠用比例原則加以具體化，則適用起來會更方便。具體如下：首先，行政處罰的決定必須具有妥當性，即行政處罰的設定必須是出于維護公共利益等正當的行政目的，否則將視為違法；其次，行政處罰的設定必須具有必要性。為達致維護公共利益的正當目的，除進行行政處罰外己沒有其他的手段可供選擇，并且處罰的種類和幅度是達到行政目的諸方式中最溫和、對相對人侵害最小的；最后，行政處罰必須滿足均衡性的要求，即行政處罰給相對人權益所造成的侵害與所保護的公共利益等行政目的之間應具有法益相稱性。我們要維護公共利益，但也不能因較小的公共利益而犧牲較大的私人利益，即公益和私益之間要具有適當的比例性。

3、行政裁決中的比例原則作用

行政裁決是指依法由行政機關依照法律授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為。在行政裁決中，行政機關工作人員以類似于法官的身份出現，但他們畢竟不是真正的法官，正確適用比例原則，可以使他們在作出行政裁決時有一個較客觀、易把握的判斷標準，并據此作出公正的裁決。