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摘要：十八大以來，以簡政放權為標志的第七輪行政體制改革使政府在向外釋放職能、內部調整職能、正確處理政府與市場關系等方面取得了階段性成果，但也表現出碎片化、運動化等任務驅動型改革的特點。“十三五”時期，行政體制改革應走價值導向型的改革路徑，以政府治理現代化為目標，以激發市場活力和社會創造力為著力點，增強改革的系統性和協調性，正確處理政府、市場、社會關系；將政府職能轉變與機構改革、人事制度改革有機結合起來；匯集外驅力、內動力和創新力，形成深化改革的新合力。

關鍵詞：“十三五”時期；體制改革；政府；治理

改革開放以來，我國行政體制改革已進行七輪。客觀地講，七輪改革都抓住了轉變政府職能這個核心內容，但前六輪的改革路徑是通過機構改革帶動職能轉變，并以機構精簡為標簽。1982、1988、1993、1998、2003和2008年全國人大審議通過行政體制改革舉措后均出臺了《國務院機構改革方案》。第七輪改革著眼于正確處理政府與市場關系，強化轉變政府職能，以簡政放權為標志，2013年3月十二屆全國人大一次會議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》。整體而言，以行政審批制度改革為突破口的第七輪改革在2年多的時間內取得了階段性成果，政府向外釋放職能、內部調整職能的深度和廣度不斷加強，政府與市場關系逐步調整，市場活力逐漸增強。那么，未來“十三五”時期，行政體制改革的重點任務應是什么？又應該采取哪些措施深化改革？

一、進一步理順政府、市場和社會的關系

政府治理是國家治理的重要內容，政府治理現代化是國家治理現代化的重要標志。政府治理的基本特征是多元共治、雙向互動和法治保障［1］，政府治理現代化的前提是政府、市場、社會邊界清晰，并以法治保障各主體充滿內在活力。十七屆二中全會提出到2020年建立以創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義為政府職能的中國特色社會主義行政體制目標，這樣的政府職能定位實際上滲透著科學界定政府與市場、政府與公眾、政府與社會權責邊界的行政體制改革任務，蘊含著政府與市場、公眾、社會良性互動的政府治理思維。十八屆三中全會明確提出了國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革目標，并且圍繞深化經濟體制改革提出了“讓市場發揮配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用”為改革方向的加快轉變政府職能任務，這在界定政府與市場權責邊界上向前邁了一大步，但是這里并未提及社會組織發揮什么樣的作用。在轉變政府職能簡政放權的改革實踐中，有些地方市場和政府作用沒有正確發揮，企業和人民群眾的獲得感不強，究其根源主要是以行業協會商會為代表的社會組織制造的“中梗阻”問題在作怪。因此，理順政社、市社關系，界定政府與社會、市場與社會的權責邊界，將是下一步政府改革的一項重點任務。社會組織不是政府的附屬物，也不是企業的分公司，理順政府、市場、社會關系應將三方置于同等地位進行謀劃。因此，在推進政府治理現代化的頂層設計中應該明確提出：讓市場發揮配置資源的決定性作用，政府更好發揮創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義作用，社會組織充分發揮提供服務、反映訴求、規范行為的作用。①當前，我國“強政府、弱市場、小社會”的格局沒有完全改變，影響政府、市場、社會正確發揮作用的關鍵因素依然是不愿意“割肉斷腕”的政府。在今后相當長的一段時間內，進一步向市場、社會釋放職能，理順政府、市場、社會關系，依然是推進政府治理現代化的重點任務。在全面推進依法治國的大背景下，應采取四項措施理順政府、市場、社會關系，保障各自作用正確發揮。1．加大合法性、必要性審查力度，澄清政府權力清單。目前各地出臺的政府部門權力清單中，基于部門利益制定的權力法律條款沒有得到清除，造成權力清單數目過多、內容過于籠統。因此，應讓企業、社會組織、人民群眾、專家學者、基層政府充分參與，嚴格遵循“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出；凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批”的簡政放權原則，加大對行政職權的合法性、必要性審查力度。在此基礎上，制定包括政府及政府部門在內的全口徑權力清單，以此界定政府權力。2．堅持責任本位，制定完整的政府責任清單。當前各地制定的政府部門責任清單，大多是圍繞“防止權力任性”設置的，因而造成“一權一責”，權責清單過長。實際上，權力本位的責任清單有悖于服務型政府的政治倫理，況且有許多政府部門雖然沒有多少權力，但責任卻很飽滿，如果只是強調與權力配套的責任，勢必會造成政府基本職能的履責真空。因此，應制定基于政府職能的責任清單，并進一步明確責任事項、追責情形、追責主體、追責依據和應負責任。3．加快試點步伐，全面推行負面清單制度。推行負面清單制度是政府治理模式的重大轉變，體現了“規范公權、保障私權”的法治理念。②全面推行負面清單制度，有利于更廣泛激發市場、社會活力，進一步平衡政府、市場、社會關系；有利于形成全國統一大市場，構建開放型經濟新體制。因此，中央政府應把發揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發揮政府作用統一起來，把轉變政府職能與創新管理方式結合起來，把激發市場活力與加強市場監管統籌起來，本著維護全國公平競爭市場環境和規范有序市場秩序的基本原則，加快擴大試點范圍，由點及面，建立全國統一的、涵蓋社會組織成立的、條目盡可能短的負面清單制度。4．切實按照培育發展與監督管理并重原則，促進社會組織健康發展。當前，以體制脫鉤、行為規范為特征的中介機構改革，盡管能夠有效規避“紅頂中介”問題，但對于提高中介服務水平而言，絕非治本之策。在中國特色社會主義市場經濟條件下，應堅持市場化取向，大幅度降低社會組織成立門檻（例如，注冊資本實繳登記制度改為認繳登記制度、減少資質資格許可證的限制、減少區域封鎖等等），制定為社會組織扶上馬送一程的孵化政策，全面推廣政府向社會購買服務制度，推動社會組織廣泛建立，促進中介服務市場主體的充分競爭；應堅持法治原則，建立健全培育發展和監督管理并重的社會組織法律法規，完善社會組織信用管理制度，促進社會組織職能依法全面正確發揮。

二、深化政府機構改革和人事制度改革

精簡、統一、效能始終是我國行政體制改革堅持的基本原則。盡管第六、七輪改革不以精簡人員為主要目標，但并不意味著不存在政府機關人員臃腫的問題，也不意味著沒必要精簡機構和人員。隨著政府向市場、社會和基層釋放職能的力度不斷加大，一些政府機關的內設機構和工作人員已處于無“事”可做的狀態；隨著政府職能的進一步整合、融合（例如：集中審批、“三證合一”等）和現代信息技術在政務活動中的廣泛運用，多余的機構和人員已經成為提高行政效能的障礙，精簡機構和人員的任務已迫在眉睫。當然，應該看到，新的政治生態環境也有利于精簡機構和人員，取消過高福利、限制灰色收入、養老保險并軌、權力在陽光下運行、強化責任擔當等等，逐漸稀釋著公務員崗位的“含金量”，精簡人員的阻力和社會風險已經大大降低。因此，堅持精簡、統一、效能原則，深入推進機構改革和人事制度改革時機已經成熟。

（一）轉變政府職能與推進大部門制改革相結合

黨的十八大和十八屆三中全會提出積極穩妥推進大部門制改革的任務。第一，根據政府部門權力清單和責任清單，整合政府部門，解決小職能、大部門問題。例如，某省政府經濟合作辦公室權力清單中只有一項行政職權“對口支援資金和項目管理”，職能不飽滿但卻按正廳級規格配置，行政資源嚴重浪費就應該考慮整合。第二，在認真執行“兩集中、兩到位”審批運行機制的基礎上，在市級、縣（區）級政府推廣成立行政許可局，徹底整合行政許可流程，提高許可服務水平。第三，從加強事中事后監管的角度，大力推進綜合執法體制改革。在完善食藥監、工商、質檢三局合一的基礎上，擴大推行綜合執法的領域，并逐步實現跨部門綜合執法。①第四，整合市級以上政府部門的內設機構。隨著行政審批事項的取消、轉移、下放，市級以上政府部門內設機構的職能進一步縮減甚至消亡，獨立設處（司）已無必要，這種情況下可以對多個內設機構進行整合并賦予其擬定或指導社會組織擬定行業規劃、行業標準、規則和規范等職責。第五，從提高基層接權能力角度，加快調整縣區機構、職能和人員編制結構，實現部門權力和人員編制均衡配置。某縣接收上級下放權力51項，本級取消和調整權力74項，整體不存在編制不足問題，所以就不能一味滿足基層政府對增加人員編制的訴求，而應著力調整機構和人員結構。最后，統籌黨政機構改革和事業單位分類改革，實現履行公共服務、市場監管、社會管理和環境保護職能的新合力。例如，加強高層次人才服務職能，需要打破組織、人社、教育、科技等部門的各自為政的局面，實現人才激勵政策的有機整合。

（二）轉變政府職能應與人事制度改革相結合

首先，與政府向外釋放職能相配套，建立健全能進能出的人事管理制度，鼓勵優秀人才向政府系統外流動，投入到經濟社會發展的主戰場。某省前10強民營企業的老總中有7位是20世紀80年代末90年代初下海經商的公職人員，他們是我國市場經濟發展過程中主力軍的一員；經濟發展新常態狀態下，同樣需要優秀的創新創業人才去實踐并發揮引領作用，有著人才“聚寶盆”之稱的政府應制定激勵政策，鼓勵優秀人才走出去，主動融入大眾創業萬眾創新的洪流之中。其次，與政府向基層釋放職能相配套，建立能上能下的人事管理制度，鼓勵機關工作人員向基層流動，投入到公共服務、市場監管、社會管理的前沿陣地。這里的人事管理制度應包括特殊的崗位交流制度、特殊的職務職級晉升制度和特殊的薪酬管理制度等，以解決公務員向基層流動所帶來的崗位、職務職級、待遇的逆向配置問題。再次，與促進政府職能正常運行、公共政策高效落實、對行政權力運行有效監督相配套，推行科學合理的績效管理制度，解決機關工作人員不想為、不會為、不敢為等“為官不為”問題。推行績效管理制度應從中央完善績效管理體制著手，有關部門切實擔起責任，做好頂層設計，著力開展政府績效評估、人員績效考核、政策評估和預算績效評估，并將績效結果與改進提高、獎懲激勵、行政問責等有機結合。

三、深入推進簡政放權、放管結合和優化服務

當前，我國的行政體制改革已經進入深水區，但某些地區的某些官員依然迷戀審批、迷惘監管、迷失服務，固守重審批輕監管服務的觀念，僅靠政府內部自覺不太可能沖破部門利益固化的藩籬。同時，隨著行政體制改革的不斷深入，一些基層政府出現“能力恐慌”。首吃螃蟹者急于求成，制造“形象工程”，跟隨者迫于任務壓力，簡單模仿，照抄照搬，致使簡政放權工作雷聲大、雨點小，基層、企業和人民群眾感受不明顯，獲得感不強。另外，許多地方政府及其政府部門推進簡政放權時各行其是、單打獨斗，缺少左右配合、上下貫通（甚至國務院的某些部門也是如此），致使碎片化現象十分明顯。因此，深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，需要樹立并強化協同治理理念，大力引進外驅力、妥善整合內動力、科學運用創新力，從而匯集新合力。

（一）引入社會力量共同推動改革

深入推進簡政放權，必須讓企業、人民群眾、專家學者等社會力量從改革的旁觀者轉變到改革的參與者，甚至是主導者。應通過完善重大決策法治化、政務公開、行政權力制約等制度，真正賦予企業、人民群眾和專家學者“改什么”“如何改”“改的成效”的發言權；通過完善“提供方有競爭、消費方有選擇”的市場機制和社會機制，讓社會力量真正參與到公共服務、市場管理、社會管理和環境保護中來。

（二）府際間、部門間協作推進改革

層級政府間應加強協作、上下貫通，實現對策與問題聯接、供給與需求對接、執行與決策銜接。同級政府間應加強溝通、分工合作，避免在同質化非常明顯的改革任務上單槍匹馬、孤軍奮戰，如：縣區政府制定權責清單，政府間就應加強溝通、合作推進，以解決時間緊、任務重、人手不足等實際問題。政府部門間加強協作的重點是健全部門協調機構和完善部門聯席會議制度。當前，應健全各級政府推進職能轉變協調小組，在充分發揮好行政審批改革組、投資審批改革組、職業資格改革組、收費清理改革組、商事制度改革組、教科文衛體改革組各專題小組作用的基礎上，組建由發改委、財政、科技、稅務、人社等相關部門組成的優化服務專題組，專門負責協調推動促進大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務供給的相關措施，以適應“放、管、服”三管齊下的改革任務需要。

（三）運用大數據，推進政府協同治理

大數據為政府治理實現“智能”化提供了技術支撐，將會從根本上改革政府的組織模式和政府形態，進而改變政府治理模式，影響整個政府存在的形態。［2］中央政府已將大數據作為提升政府治理能力的新途徑，并先后出臺《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》（國辦發〔2015〕51號）和《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號）政策文件。在這兩個文件中，國務院對政府大數據基礎設施建設、政府數據開放共享、向社會力量購買大數據、加強網絡和信息安全保護等重點任務進行了部署，并明確了時間表和路線圖。但是，實踐中政府在運用大數據時，還應在制定大數據應用規則、劃分部門信息使用權限、規范大數據使用流程、防范大數據陷阱、設立大數據監督部門等方面進一步完善，并用法律和制度加以規范。

四、結語

行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求，在這一過程中，完善體制機制是引領經濟發展新常態的必要條件，而且，體制機制改革以政府治理現代化為價值目標。“十三五”時期，按照多元共治、雙向互動、法治保障的治理思維，完善政府責權清單和市場負面清單，大力培育發展中介組織，能夠有效彌補“社會”短板，突破政府與市場的“二人轉”格局，消解行政審批制度改革中的“中梗阻”問題，實現政府、市場、社會的共同治理。通過轉變政府職能與政府機構改革和人事制度改革的同步推進，不僅能夠有效打破因職能轉變滯后而形成的機構和人員“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈，而且能夠抑制因機構改革和人員精簡滯后而帶來的“不作為”和“亂作為”行為，有助于實現職能科學、結構優化、廉潔高效和人民滿意的服務型政府建設目標。堅持問題導向、需求導向，讓社會力量參與改革、主導改革，不僅可以大大提高簡政放權的含金量，而且能夠快速提升改革的公信力；適應繁重的改革任務和大數據時展需要，完善層級政府和政府部門間的協作機制，推行“互聯網＋監管”和“互聯網＋服務”行政計劃，不僅可以提高市場監管效率、優化公共服務水平，而且可以全方位提升整體政府的執行力。

作者:孫慶國 單位:遼寧行政學院

參考文獻：

［1］魏禮群．積極推進社會治理體制創新［J］．行政管理改革，2014（8）．

［2］劉葉婷，唐斯斯．大數據對政府治理的影響及挑戰［J］．電子政務，2014（6）．