導(dǎo)語：行政權(quán)腐敗研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要

腐敗是當(dāng)今世界各國都十分關(guān)注的一個(gè)話題，而行政權(quán)力由于其自身具有缺乏監(jiān)督、缺乏制約等局限性特征，使得行政權(quán)力極易被濫用，從而侵害公民的合法權(quán)益，并造成社會的不穩(wěn)定。行政權(quán)腐敗表現(xiàn)為行政權(quán)力的濫用、行政權(quán)力的個(gè)人化和行政權(quán)力的不作為。由于行政主體是具有主觀能動性的人，是行政權(quán)力的實(shí)際運(yùn)用者，容易受自身某種利益的驅(qū)使而濫用手中的權(quán)利，為已所用，這不但不利于公民合法權(quán)益的維護(hù)，也不利于社會秩序的穩(wěn)定，還不利于良好社會風(fēng)氣的形成及法律尊嚴(yán)的維護(hù)，更不利于我國法律體系的健全和完善。由于我國幾千年的文化傳統(tǒng)，行政權(quán)主體私欲的膨脹以及目前我國行政權(quán)力的行使缺乏必要的法律監(jiān)督和制約，再加之行政權(quán)力本身具有被腐敗的可能性，從而形成了我國行政權(quán)腐敗的主要原因。對行政權(quán)腐敗的表現(xiàn)形式及其危害進(jìn)行研究，對行政權(quán)腐敗的原因進(jìn)行分析，以及對行政權(quán)腐敗法律制約的研究，具有極大的理論意義和實(shí)踐意義，有利于我國法治社會的完善。在我國具體國情與國外經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，經(jīng)過研究分析，最終得出尋求行政權(quán)制約的最有效、最權(quán)威、最持久的途徑是行政權(quán)的法律制約。

關(guān)鍵詞：腐敗行政權(quán)腐敗法律制約

前言

腐敗是當(dāng)今世界各國都十分關(guān)注的一個(gè)話題，在我國也不例外。反腐倡廉一直是我國黨和政府、各界學(xué)者以及全國人民共同關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。腐敗作為一種外部表現(xiàn)形式，作為一種現(xiàn)象，它的背后總是權(quán)力的腐敗，離不開權(quán)力的運(yùn)作，總是同一定的公共權(quán)力密切相關(guān)。現(xiàn)實(shí)社會中所出現(xiàn)的權(quán)力腐敗多集中在行政權(quán)的腐敗，而在權(quán)力體系中，行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)管理內(nèi)政、外交的權(quán)力，即各級行政機(jī)關(guān)依照法律的授權(quán)，在法律規(guī)定的程序和方式管理國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)行政事務(wù)的管理權(quán)力，在現(xiàn)代社會中，行政權(quán)無處不在，無處不有，越來越多地介入社會生活的各個(gè)領(lǐng)域，在社會生活中，與普通老百姓關(guān)系最為密切。由于行政權(quán)自身所具有的缺乏監(jiān)督、缺乏制約等局限性，使得行政權(quán)力極易被濫用，形成腐敗，從而侵害公民的合法權(quán)益，造成社會的不穩(wěn)定。鑒于這種情況，我國黨和政府積極進(jìn)行制度改革，采取了一系列措施，各界學(xué)者也從道德、文化、法律等各個(gè)方面對權(quán)力的腐敗進(jìn)行了理論分析，世界各國也相應(yīng)出臺了有許多解決腐敗問題的有效措施。通過對以上各方的研究證明，我認(rèn)為尋求行政權(quán)力的法律制約是最有效、最權(quán)威、最持久的模式。對行政權(quán)的法律制約可以起到對行政權(quán)腐敗預(yù)防和打擊的雙重作用，也可以健全和完善我國的法律體系，徹底肅清我國幾千年封建社會所殘留下來“人治”的思想，進(jìn)一步完善我國的法治社會。

一、行政權(quán)腐敗的概念、形式及危害

（一）行政腐敗的概念

腐敗一詞在新華字典中的含義是指制度、機(jī)構(gòu)、措施等混亂黑暗。這個(gè)含義我認(rèn)為太過籠統(tǒng)，而且也太模糊，并未抓住腐敗的本質(zhì)含義。雖然社會各界都在對腐敗進(jìn)行各方面的研究，所形成的腐敗的含義也各不相同，但我認(rèn)為腐敗的本質(zhì)含義就是利用公共權(quán)力滿足個(gè)體私欲的違反法律和道德的行為。行政權(quán)腐敗即是指利用行政權(quán)力滿足行政權(quán)力主體私欲的違反法律和道德的行為。這表明行政權(quán)的腐敗離不開行政權(quán)的運(yùn)作，行政權(quán)腐敗總是同行政權(quán)力密切相關(guān)。

（二）行政權(quán)腐敗的形式

行政權(quán)腐敗的外在表現(xiàn)形式，從理論上分析，主要有以下三種形式：一是行政權(quán)力的濫用；二是行政權(quán)力的個(gè)人化；三是行政權(quán)力的不作為。在現(xiàn)實(shí)生活中行政權(quán)力的主體正是主要依靠這三種形式，利用他們手中的行政權(quán)力滿足其無限膨脹的私欲，從而違反法律和道德的制約，造成社會的不安定。

行政權(quán)力的濫用是指行政權(quán)力在運(yùn)作過程中，必須以其相應(yīng)的責(zé)任為基本保證，責(zé)任為行政權(quán)力設(shè)定了一種合同的界限，使行政權(quán)力的運(yùn)作成為主體所實(shí)施的一種負(fù)責(zé)精神的行為過程。一旦這種界限被突破之后，沒有責(zé)任的行政權(quán)力就是一種被濫用的行政權(quán)力，就是行政權(quán)力的腐敗。擁有行政權(quán)力的人在沒有制約的情況下必然形成行政權(quán)力的腐敗。法國孟德斯鳩在《論法的精神》中曾說過“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)：有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止，說來奇怪，就是品德本身也是需要界限的。從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”[1]可見，權(quán)力的濫用形成腐敗是從古到今不變的規(guī)律。從人類發(fā)展的歷史看，可以把國家分為人治國家和法治國家兩種。在人治國家中，“國王就是法律”，國王的權(quán)力至高無上，集立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)于一身，國王可以隨意制定、修改法律，人民群眾絲毫無人權(quán)可言。在我國古代也是如此，所以我國古代封建社會腐敗盛行。在現(xiàn)今的社會中，行政權(quán)的濫用也依然是我國行政權(quán)力腐敗的一個(gè)重要形式。

在行政權(quán)力的諸要素中，行政主體是一個(gè)最基本的要素，它是抽象權(quán)力的實(shí)際載體，決定著權(quán)力的具體掌握和運(yùn)用，而權(quán)力行使的實(shí)際主體是具有主觀能動性的人，雖然國家有著合理、恰當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置，規(guī)定了嚴(yán)格的權(quán)力使用程序和方法，但在行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員個(gè)人實(shí)際運(yùn)用權(quán)力時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的法律知識，不知法不懂法或自身受某種利益驅(qū)使因而濫用手中的權(quán)力，使之為已服務(wù)，為已所用。再者由于國家公務(wù)員實(shí)際上具有三重法律身份，即普通公民、公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)代表，上述三重法律身份各有不同的法定權(quán)利和義務(wù)，而且是在分別針對不同對應(yīng)主體時(shí)才具有的。行政機(jī)關(guān)代表這一身份使他們實(shí)際上掌握運(yùn)用著行政權(quán)力，個(gè)人作為行政主體代表的身份行使行政權(quán)力，而這種身份與擁有的行政權(quán)力又可以服務(wù)于他的其它法律身份，可以說行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的多種身份，使之既能運(yùn)用行政權(quán)力，又能運(yùn)用權(quán)力隱形于服務(wù)于自己的私利，公務(wù)人員以行政機(jī)關(guān)代表的身份與行政權(quán)力結(jié)合，但他們同時(shí)又不能完全解脫另外幾種具有個(gè)人或群體利益的身份，這就可能形成一種危險(xiǎn)的結(jié)果：利用前一種身份所掌握的行政權(quán)力為后幾種身份服務(wù)，使自己成為“一方霸主”，可以在自己的“小天地”里呼風(fēng)喚雨，為所欲為。

行政不作為是與行政作為相對而言的，對于行政不作為之界定，目前理論界還沒有形成一致的觀點(diǎn)。歸納起來，大致有以下幾種：第一，行政不作為是指行政主體及其工作人員有某種作為的法定義務(wù)，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為；[2]第二，行政不作為是指行政主體負(fù)有某種法定的作為義務(wù)，在應(yīng)當(dāng)為之且可能為之的情況下，卻拒絕履行的一種行為方式；[3]第三，行政不作為是指行政主體依公民、法人或其它組織的合法申請，應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的法定職責(zé)，卻不履行或拖延履行的一種行為方式；[4]第四，行政不作為是指行政主體依行政相對人的合法申請應(yīng)當(dāng)履行能履行相應(yīng)的法定職責(zé)，但卻不履行的行為形式。[5]綜上所述，它實(shí)質(zhì)上是一種潛在的行政權(quán)力腐敗，經(jīng)常被行政權(quán)力的主體披上“合法”的外衣來掩蓋其腐敗的實(shí)質(zhì)。這種行政權(quán)力的腐敗較之行政權(quán)力的濫用和行政權(quán)力的個(gè)人化具有潛在性等特點(diǎn)。行政權(quán)力主體在面對外界的誘惑，而做出不作為的決定，致使公民的合法權(quán)益受到侵害。在這種情況下，他們還通常能為自己的腐敗行為找到“合法正當(dāng)”的理由，使得行政權(quán)力的擁有者找到一種可以暗地腐敗的途徑。行政權(quán)力主體這種不超出法律規(guī)定的不作為行為也是行政權(quán)力腐敗的又一重要的表現(xiàn)形式。

行政權(quán)力的濫用，行政權(quán)力的個(gè)人化和行政權(quán)力的不作為三種行政權(quán)腐敗的外在表現(xiàn)形式各自獨(dú)立存在，又是相互交叉的。在發(fā)生行政權(quán)腐敗時(shí)，三者往往是同時(shí)并存相互滲透的。總而言之，只有從根本上找到制約行政權(quán)腐敗的三種形式的途徑，才能徹底清除行政權(quán)的腐敗。

（三）行政權(quán)腐敗對法制社會的危害

行政權(quán)在國家權(quán)力中占有十分重要的地位，而且行政權(quán)與公民的生活密切相連，它存在于公民生活的方方面面。行政權(quán)力能否廉潔的行使，關(guān)系著公民的切身利益。關(guān)系著國家政權(quán)的穩(wěn)定。對行政腐敗的原因及危害進(jìn)行深入、全面的研究分析有著十分深刻的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值：

1、不利于公民合法權(quán)益的維護(hù)

行政權(quán)力的行使與公民的合法權(quán)益息息相關(guān)。如不通過建立健全制約行政腐敗的法律制度，將會使行政權(quán)力主體無法依法行政，最終必然會侵害公民的合法權(quán)益。而通過法律所具有威懾力，可以限制行政權(quán)力主體私欲的膨脹，從而減少行政權(quán)力腐敗的可能性。這樣行政機(jī)關(guān)的工作人員就會公正執(zhí)法，杜絕權(quán)錢交易，從而切實(shí)維護(hù)公民的合法權(quán)益。而且從另一個(gè)角度來說，由于法律是人民意志的體現(xiàn)，通過法律對行政權(quán)力加以制約，使行政權(quán)力主體按照法律的規(guī)定行使權(quán)力，可以使他們認(rèn)識到權(quán)力屬于人民，要時(shí)時(shí)刻刻以為人民服務(wù)為宗旨。從一切活動都從人民根本利益出發(fā)，最終達(dá)到維護(hù)公民合法權(quán)益的目的。

2、不利于社會秩序的穩(wěn)定

行政權(quán)若不能依法公正的行使，將直接關(guān)系著公民的切身利益。行政權(quán)腐敗嚴(yán)重，必然會對公民的合法權(quán)益造成極大的危害；必然會引起公民的不滿。從而導(dǎo)致人民對政府的不信任，引起社會的動蕩，社會秩序的混亂，最終導(dǎo)致國家政權(quán)的不穩(wěn)定。只有制定制約行政權(quán)腐敗的法律法規(guī)才能從根本上解決行政權(quán)腐敗問題；從根本上維護(hù)公民的合法權(quán)益。只有公民利益得到保護(hù)，公民才會安居樂業(yè)，整個(gè)社會秩序才會有穩(wěn)定的保障。

3、不利于良好社會風(fēng)氣的形成

行政權(quán)力作為國家權(quán)力中很重要的一個(gè)部分，在國家政治生活中占有極其重要的地位。行政權(quán)力運(yùn)作的好壞直接影響到社會各種權(quán)力，各個(gè)部門以及每個(gè)公民、個(gè)人。通過法律法規(guī)的約束，使行政權(quán)力的行使進(jìn)入一個(gè)廉潔的良性軌道，將腐敗降到最低點(diǎn)，對整個(gè)社會都將起到一定的榜樣作用。對于腐敗分子的法律嚴(yán)懲，也將會給整個(gè)社會造成一定的威懾作用，使得從上到下形成一種良性循環(huán)，沒有人敢于腐敗，從而形成一個(gè)良好的社會風(fēng)氣，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的進(jìn)步。

4、不利于維護(hù)法律的尊嚴(yán)

我國目前已經(jīng)制定了大量的法律法規(guī)來制約行政權(quán)的腐敗，但行政權(quán)腐敗現(xiàn)象仍屢禁不止，仍然存在有法不依、違法行政的現(xiàn)象。這說明許多行政機(jī)關(guān)的工作人員無視法律的效力與尊嚴(yán)，對法律視而不見。我認(rèn)為造成這一情況的一個(gè)很重要的原因是我國目前法律還不夠完善，對行政腐敗分子的打擊還不夠嚴(yán)厲，使得他們在滿足個(gè)人私欲獲得巨大利益與法律懲處所造成的損失之間權(quán)衡之后，甘于鋌而走險(xiǎn)，違反法律。所以我們必須對行政權(quán)腐敗現(xiàn)象作深入全面的分析，制定更加行之有效的法律法規(guī)。使那些擁有行政權(quán)力的腐敗分子不敢鋌而走險(xiǎn)，以身試法，從而維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

5、不利于我國法律體系的健全和完善

在我國行政權(quán)腐敗現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個(gè)十分重要的原因就是我國的法律體系還不夠健全和完善。在我國的法律規(guī)定中還存在著許多的漏洞和不足，這使得有些腐敗分子鉆法律的空子，濫用手中的權(quán)力達(dá)到滿足自己私欲的目的。而且，由于我國法律的漏洞使這些蛀蟲逃脫法律的制裁，給國家、給人民造成極大的損失，也將帶來深遠(yuǎn)的危害。通過對行政權(quán)腐敗現(xiàn)象的深入研究，通過新的法律法規(guī)的制定，必然會減少我國法律中的漏洞，建立健全我國的法律體系。

綜上所述，通過對行政權(quán)腐敗的法制制約問題的研究，可以從法治層面上制約我國腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，維護(hù)公民的合法權(quán)益，保持我國社會秩序的穩(wěn)定和良好社會風(fēng)氣的形成，鞏固國家政權(quán)，并最終推動我國法治社會的形成與發(fā)展！

二、行政權(quán)腐敗的原因分析

腐敗是與權(quán)力密不可分的，權(quán)力存在的地方就不可避免的存在腐敗。而在我國眾多“權(quán)力”中，行政權(quán)的腐敗尤為突出，非但屢禁不止且有愈演愈烈之勢。腐敗官員的頭銜越來越大，腐敗行為也比比皆是。為了找到解決我國行政權(quán)腐敗的最佳切入點(diǎn)，我們有必要對其形成原因作全面深入的分析。

（一）行政權(quán)腐敗的文化、傳統(tǒng)原因

我國經(jīng)歷了兩千多年的封建帝王統(tǒng)治，有著兩千多年人治的歷史。中國是一個(gè)人情大國，權(quán)力腐敗正是生長于中國歷史悠久的宗法族制和人情大國的深厚土壤，親情重于理法是其根本的價(jià)值定位，以情謀私是其主要功利目的，血緣、鄉(xiāng)緣、學(xué)緣、業(yè)緣四個(gè)圈子是其暢行其道的基本依托，人情開道，旁門左道是其基本運(yùn)作模式。而當(dāng)今行政權(quán)力的腐敗與古代權(quán)力腐敗一脈相承。中國社會的血緣親情關(guān)系較之西方社會要牢固得多，這是由于中國有悠久的宗法族制歷史。在一個(gè)家族中，人們看重的是與掌權(quán)者血緣關(guān)系的遠(yuǎn)近，意味著自己是否有所依靠。隨著社會的發(fā)展，走出家門成為必然，這時(shí)血緣關(guān)系的依靠已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人們開始尋求新的依靠，即老鄉(xiāng)關(guān)系，也可稱為“鄉(xiāng)緣”。所謂的“老鄉(xiāng)見老鄉(xiāng)，兩眼淚汪汪”并不是一種思念，而是一種依靠。人們?yōu)榱藢で筮@種依靠，不斷的發(fā)掘生活中的種種關(guān)系。于是同學(xué)關(guān)系、同事關(guān)系、上下級關(guān)系等等都成為了人與人之間的一種依靠。而這些所謂的“依靠”，一層層的連結(jié)起來就形成了一張巨大的人情網(wǎng)，擁有行政權(quán)力的人不斷的利用自己手中的權(quán)力去滿足自己和別人的私欲，從而不斷的擴(kuò)大這長無形的人情網(wǎng)。在中國這種根深蒂固的人情觀念下，腐敗找到了它生長的土壤。在中國幾千年的文化里始終貫穿著“人治”的思想。“法治”在我國古代僅是君王為了更好實(shí)現(xiàn)其“人治”的一種手段，與西方國家倡導(dǎo)的“法治”截然不同。在這種文化氛圍下，個(gè)人的思想感情，個(gè)人的厭惡喜好往往凌駕于法理之上。形成了后來的道德高于法律。例如：古代人們一直認(rèn)為復(fù)仇是天經(jīng)地義，認(rèn)為有人殺了他們家的長輩，他們的子孫理應(yīng)為父報(bào)仇，即使報(bào)仇后到官府自首，縣官也會念及其是孝子而網(wǎng)開一面，全城老少也會對其做法予以稱贊。此時(shí)的法理顯得如此微不足道。正所謂道德高于法律，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，必須屈法律而全道德。[6]這種思想一直占據(jù)著掌權(quán)者的頭腦，他們認(rèn)為自己有權(quán)力就應(yīng)自己說了算，法律在他們面前是那么的渺小。我認(rèn)為，掌權(quán)者的這一傳統(tǒng)的錯(cuò)誤認(rèn)識也是行政權(quán)腐敗的一個(gè)重要原因。正是因?yàn)橹袊臋?quán)力腐敗有著根深蒂固的文化、傳統(tǒng)淵源，才使得今天解決行政權(quán)腐敗問題困難重重。

（二）形成行政權(quán)腐敗的最根本的原因是個(gè)人的私欲

行政權(quán)腐敗的一個(gè)主要的外在表現(xiàn)形式就是行政權(quán)力的個(gè)人化，行政權(quán)力的主體總是把公共權(quán)力當(dāng)作是自己個(gè)人的權(quán)利。之所以會這樣，就是因?yàn)樾姓?quán)力的主體總是利用行政權(quán)力來滿足個(gè)人的私欲。腐敗的產(chǎn)生都是個(gè)人私欲膨脹的結(jié)果，而私欲的膨脹必然導(dǎo)致權(quán)力的個(gè)體在名利問題的價(jià)值取向上發(fā)生錯(cuò)位和扭曲。行政權(quán)力腐敗大都是圍繞名利問題展開的。個(gè)人私欲的膨脹導(dǎo)致權(quán)力個(gè)體對金錢、物質(zhì)、地位等的無限追求。如何能快速、有效的滿足個(gè)人的私欲，在當(dāng)今社會環(huán)境里，權(quán)力就成為滿足私欲的最佳工具了。從古到今，人們正是在個(gè)人私欲的趨使下，一次又一次利用手中的權(quán)力為所欲為。可見，行政權(quán)腐敗是行政權(quán)力和個(gè)人私欲相結(jié)合的必然產(chǎn)物。

（三）行政權(quán)力本身有被腐敗的可能

行政權(quán)力本質(zhì)上是一種支配他人的力量，從主觀形式上講，行政權(quán)力是公共意志的反映。但行政權(quán)力必須由具體的個(gè)人來行使，這就使行政權(quán)力有了內(nèi)在的矛盾。他一方面需要體現(xiàn)公共意志，與社會公共利益相聯(lián)系；另一方面又同行政關(guān)系的主體個(gè)人利益相聯(lián)系。在行政權(quán)力的運(yùn)作中，行政權(quán)力能給行政權(quán)力的主體帶來金錢、地位、名譽(yù)等各種既得利益，這些本身就對行政權(quán)力的主體具有極大的腐蝕性，對滿足其個(gè)人的私欲有很大的誘惑性。行政權(quán)力的主體與行政相對方地位是不平等的，行政權(quán)力的主體可以通過行政權(quán)力的行使使行政相對方按照自己的意志做事，這樣容易使行政權(quán)力的主體產(chǎn)生一種特權(quán)思想，這往往是行政權(quán)力腐敗的開始。另外，行政權(quán)力還具有可交換性，即權(quán)力可以用來交換。抽象的行政權(quán)力本身是無法交換的，但就具體的行政權(quán)力而言，在特定的條件下完全可能被用于交換。正是行政權(quán)力的可交換性在一定條件下為行政權(quán)力的腐敗提供了契機(jī)。

（四）行政權(quán)力的行使缺乏法律的監(jiān)督與制約

在我國行政權(quán)力腐敗缺乏法律法規(guī)的監(jiān)督與制約。雖然我國法律有有關(guān)貪污罪、受賄罪等的規(guī)定，但面對當(dāng)前各種各樣的行政權(quán)力腐敗，我國現(xiàn)有法律的規(guī)定所起的制約作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民，人民有監(jiān)督的權(quán)力。但在當(dāng)前社會，行政權(quán)力主體的地位恰恰與人民掉了個(gè)兒。行政權(quán)力成了行政權(quán)力主體滿足個(gè)人私欲的工具，為了達(dá)到這一目的，行政權(quán)力主體不惜侵害公民的合法權(quán)益，民告官的案件不斷上升。雖然公民可以通過行政訴訟和行政復(fù)議對行政權(quán)力加以監(jiān)督和制約，但在現(xiàn)實(shí)生活中當(dāng)事人不愿申請行政復(fù)議，不愿意、不敢提起行政訴訟的情況十分普遍。行政主體以裁判者的身份來解決行政主體與行政相對人之間發(fā)生的糾紛，無疑給行政相對人申請復(fù)議造成心理障礙。從公民尋求法律救濟(jì)的正常心理來說，是要求法律上的公正，公正的前提是有一個(gè)公正的裁判者，而這恰是行政救濟(jì)方式所不具備的。要求上級行政機(jī)關(guān)做到完全跳出部門或系統(tǒng)的狹隘圈子，正確依據(jù)法律來解決下級行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的糾紛，難度是顯而易見的；而且公民在行政訴訟面前還存在一種心理障礙：行政管理與自己的聯(lián)系更為直接，一旦訴訟中勝訴，使行政機(jī)關(guān)丟了面子，日后的正常生活恐怕難以為繼。從行政復(fù)議制度、行政訴訟制度確立實(shí)施以來，行政復(fù)議案件和行政訴訟案件的數(shù)量并不多。據(jù)工商行政管理部門對1995年至1999年有關(guān)情況的不完全統(tǒng)計(jì)，五年間各地工商行政管理局共查處行政違法案件近727.5萬件，共收到行政相對人復(fù)議申請8951件（包括行政許可行為不服的復(fù)議），復(fù)議率低于總處罰行為的1.1‰。大量的行政爭議起訴到法院的也非常有限，據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，全法院1999年共受理一審案件569.2萬余件，比上年上升5.2%；審結(jié)一審案件569.8萬余件（含舊件），比上年上升5.63%，但其中審結(jié)的行政案件只有98759件，比上年上升0.38%。也就是說，行政案件約占全部案件的1.7%。在有的地方行政案件還出現(xiàn)了下降趨勢。而且行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)作用也十分有限。在1995-1999年五年間經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)通過復(fù)議加以糾正的行政行為還不足申請數(shù)的19%。在這種情況下，行政權(quán)力制約和監(jiān)督顯得是那樣的薄弱，為行政權(quán)腐敗提供了滋生的土壤。

（五）我國的制度存在一定的弊端

由于我國兩千多年的封建歷史，使得我國在制度上仍殘留大量的“人治”思想。這各思想在行政權(quán)上表現(xiàn)尢為突出。而造成這一弊端的一個(gè)很重要的原因是行政權(quán)力缺乏制約，給了行政權(quán)力的主體濫用行政權(quán)力形成腐敗的機(jī)會。法國孟德斯鳩認(rèn)為“有權(quán)的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[7]因此要防止行政權(quán)力的濫用就必須以其他權(quán)力對其加以約束。我國目前行政權(quán)力腐敗較之西方發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)重的原因，根據(jù)美國政治學(xué)家塞繆爾·P·享廷頓的理論“一般來講，不太穩(wěn)定的社會比相對穩(wěn)定的社會更容易出現(xiàn)腐敗。處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家比傳統(tǒng)社會國家的腐敗更普遍。”[8]由于我國現(xiàn)在正逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，舊的機(jī)制已經(jīng)被打破而新的機(jī)制正在建立，尚未完全形成，使得行政權(quán)力失去控制，缺乏必要的制約。

綜上所述，行政權(quán)的腐敗是行政權(quán)力的異化，只要社會還需要行政權(quán)力，就必然存在行政權(quán)腐敗的可能，只要私有制和私有觀念沒有消失，就會有私欲的產(chǎn)生，就會使行政權(quán)腐敗的可能成為現(xiàn)實(shí)。所在當(dāng)今社會，行政權(quán)的腐敗仍是一種必然現(xiàn)象。我們不可能找到一種有效的措施來徹底消滅它，只能通過努力用其他權(quán)力來制約它。從而達(dá)到一種權(quán)力的平衡。

三、解決行政權(quán)腐敗問題的對策和措施

行政權(quán)的腐敗是行政權(quán)力與私欲相結(jié)合的產(chǎn)物，遏制行政腐敗的途徑不外乎道德途徑和法律途徑兩種。道德途徑是通過限制私欲來限制行政權(quán)力的濫用。雖然以德治國是一種很好的方式，但這種單純依靠道德教化來遏制行政腐敗的方法顯然是很難行得通的，因?yàn)橹灰€存在私有制和私有觀念，人的私欲就會存在，就會無限的膨脹。所以我們必須尋求通過約束行政權(quán)力來限制私欲膨脹的方法即法律途徑。惟有法律對權(quán)力的約束才是持久的。古希臘時(shí)期，柏拉圖曾指出：如果一個(gè)國家的法律處于從屬地位，沒有權(quán)威，那么這個(gè)國家一定要覆滅；相反，如果一個(gè)國家的法律在官吏之上，而這些官吏服從法律，那么這個(gè)國家就會獲得諸神的保佑和賜福。并且我認(rèn)為當(dāng)人們受到法律的約束，而將其形成一個(gè)習(xí)慣時(shí)，人們也就具備了相應(yīng)的道德。所以我們應(yīng)在不放松道德教化的同時(shí)，著重建立健全制約權(quán)力的法律機(jī)制。具體措施如下：

（一）應(yīng)加強(qiáng)廉正立法

行政權(quán)腐敗是一個(gè)行政權(quán)被濫用或行政權(quán)力運(yùn)作失控的問題。判斷行政權(quán)力是否被濫用或運(yùn)作是否失控的前提是要有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，即必須明確行政權(quán)力的界限或范圍。這就要求法律必須明確規(guī)定行政權(quán)力的范圍及其運(yùn)作的程序和方法。使法律成為控制行政權(quán)力活動過程的基本規(guī)則或管制行政權(quán)力的工具。全國人大及其常委會、國務(wù)院及我黨內(nèi)部都制定了大量的法律法規(guī)等，對遏制行政權(quán)腐敗起到了一定的積極作用，但是行政權(quán)腐敗問題仍然存在著無法可依、有法不依、以權(quán)代法的現(xiàn)象。對某些行政腐敗現(xiàn)象和行政權(quán)腐敗制度化問題如何依法治理，仍然缺乏法律依據(jù)。這就為腐敗分子提供了可乘之機(jī)，導(dǎo)致行政權(quán)腐敗屢禁不止。馬克思曾說過，人們所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。布坎南也指出：“對外在代表國家辦事地位的人，如果要適當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)出能制約賦予他們的權(quán)力和他們在權(quán)力范圍中的行為的法律——憲法條款，我們就一定要把他們看作是以他們自己的權(quán)力最大限度地追逐財(cái)富的人。”[9]因此，從立法上建立制約行政權(quán)腐敗的天羅地網(wǎng)，使行政權(quán)力的掌權(quán)者只能在法律限定的范圍內(nèi)和限定的程序上行使自己的權(quán)力，使行政權(quán)力的當(dāng)權(quán)者不敢以身試法，挺而走險(xiǎn)是非常重要的。

1、制定《公務(wù)員法》。通過立法，將公務(wù)員的行為規(guī)范化、法律化，建立一套完善的國家公務(wù)員制度，選擇、錄用優(yōu)秀人才進(jìn)入國家公務(wù)員序列，規(guī)范監(jiān)督公務(wù)人員的行為，并對他們的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，防止他們?yōu)E用權(quán)力和以權(quán)謀私。

（1）日本的《公務(wù)員法》規(guī)定了公務(wù)員的考試錄用，公務(wù)員的行為準(zhǔn)則，對公務(wù)員的懲戒等。國家公務(wù)員必須經(jīng)過嚴(yán)格的考試選用程序，并且對于錄用人員進(jìn)行審查。如果發(fā)現(xiàn)具有諸如正在服刑，被處以免職處分未滿2年等決不任用。新公務(wù)員就任，須經(jīng)過宣誓程序，公務(wù)員不得接受捐款或者其他利益，不得兼任以營利為目的的私有工商業(yè)、金融業(yè)的負(fù)責(zé)人、顧問或者評議員。不得自辦營利性企業(yè)。離職2年內(nèi)不得擔(dān)任與離職前5年內(nèi)任職的國家機(jī)關(guān)有密切關(guān)系的職務(wù)。如果違反了《公務(wù)員法》，玩忽職守或者實(shí)施了與其職務(wù)不符的不正當(dāng)行為，將受到免職、停職、減薪或者警告處分。

（2）韓國在1993年頒布了《公務(wù)員道德法》，該法的主要內(nèi)容之一就是規(guī)定政府要員、議員、軍人以及學(xué)校、國有企業(yè)以及地方自治團(tuán)體4級以上公務(wù)員要登記財(cái)產(chǎn)，1級公務(wù)員要公布財(cái)產(chǎn)。該法還規(guī)定，凡是發(fā)現(xiàn)政府官員有貪污行為，都必須將全部財(cái)產(chǎn)交還國家。

（3）韓國1993年8月公布了金融實(shí)名制度，規(guī)定在銀行存款或者交易的人必須持居民登記證。以前使用假名的，限期在兩個(gè)月內(nèi)改為真名。該制度還規(guī)定30歲以上的成年人財(cái)產(chǎn)超過5000萬韓元的，要接受國稅局的財(cái)產(chǎn)調(diào)查。每次3千美元以上，每年1萬美元以上的海外資金流動，應(yīng)通報(bào)國稅局并接受調(diào)查。

一個(gè)國家能否建立起完備的反腐敗法律規(guī)范，是有效的預(yù)防行政權(quán)腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國目前已建立了金融實(shí)名制度，但要建立和完善這樣一個(gè)制度還需克服各方面的阻力才能實(shí)現(xiàn)。

2、反貪污、賄賂的專門立法。在行政權(quán)腐敗中，一個(gè)很重要的腐敗形式就是貪污和賄賂，杜絕貪污、賄賂現(xiàn)象，就會從根本上大大削弱腐敗的可能。所以我們急需一部《反貪污、賄賂法》的出臺。

世界各國也制定了各種反貪污、賄賂的法律。1970年新加坡頒布了《防止賄賂法》，1988年規(guī)定了《沒收貪污所得的利益法》；泰國1975年頒布實(shí)施了《反貪污法》；美國1977年頒布了《對外行賄法》。這些法律都大大防止了國家行政權(quán)力主體的腐敗行為，收到了很好的效果。作為我國這樣一個(gè)發(fā)展中國家，應(yīng)結(jié)合我國的國情，在借鑒他國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定出我國的《反貪污、賄賂法》。該法內(nèi)容包括：（1）對于現(xiàn)行刑法中規(guī)定的各種貪污、賄賂犯罪進(jìn)行修改和補(bǔ)充；（2）以現(xiàn)行刑事訴訟法為依據(jù)，制定反貪污、賄賂犯罪的特別程序；（3）規(guī)定對于貪污賄賂犯罪的預(yù)防和社會教育；（4）規(guī)定反貪污機(jī)關(guān)的職責(zé)和偵察權(quán)力；（5）規(guī)定反貪污的專門機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合與協(xié)調(diào)；（6）規(guī)定對與證人的保護(hù)措施和對于妨害反貪污司法活動的懲處。

（二）設(shè)立專門的反行政權(quán)腐敗的專門機(jī)構(gòu)——反貪污賄賂局

行政權(quán)的腐敗是歷史遺留下來的，社會發(fā)展中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。要制約甚至杜絕這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，是一個(gè)長期而艱巨的任務(wù)，他需要有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來完成。

我國香港地區(qū)的廉政公署建于1947年。廉政公署的主要任務(wù)是肅貪倡廉，提高公民的道德觀和責(zé)任感。香港廉政公署被賦予了比警察更多的廣泛的調(diào)查權(quán)力，包括不受限制的調(diào)查權(quán)、無證逮捕權(quán)、搜查和扣押權(quán)、扣留護(hù)照和私人文件權(quán)、詢問及查閱政府內(nèi)部文件權(quán)、要求提供證據(jù)、資料權(quán)等。為保護(hù)廉政公署執(zhí)法的有效性，香港法例還規(guī)定了抗拒廉政公署人員執(zhí)行職務(wù)罪，向廉政公署人員做偽證罪以及假冒廉政公署人員罪等，對于觸犯者處以罰金或者監(jiān)禁等刑罰。為防止廉政公署工作人員濫用職權(quán)，由香港行政區(qū)長官任命了五個(gè)咨詢委員會負(fù)責(zé)對于廉政公署進(jìn)行全方位的監(jiān)督。香港廉政公署在打擊行政權(quán)腐敗方面取得了顯著成效。

鑒于反行政權(quán)腐敗是一項(xiàng)長期戰(zhàn)略性任務(wù)，建立一個(gè)專門的反行政權(quán)腐敗的機(jī)構(gòu)雖然可能會付出較大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，但是是值得的。而且結(jié)合我國的國情和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在借鑒外國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上走完善我國現(xiàn)行反行政權(quán)腐敗法律體系的路子，也會收到事半功倍的效果。

（三）要堅(jiān)持依法行政

依法行政的基本含義是指各級國家行政機(jī)關(guān)必須按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職，也不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。當(dāng)今世界各國都普遍存在行政權(quán)力膨脹的問題。資本主義初期，適應(yīng)自由競爭的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狹義的，即國會制定的法律。“無法律即無行政”。隨著社會的發(fā)展，國家對經(jīng)濟(jì)和社會的干預(yù)擴(kuò)大、深入，法治國家逐步建立，依法行政之法，擴(kuò)大至根據(jù)法律制定之法規(guī)等行政立法，這是國外依法行政理論的主要時(shí)代變化。[10]就國家而言，德國行政法學(xué)的創(chuàng)始人OttaMayer在《行政法》中認(rèn)為，依權(quán)力分立原則，國家應(yīng)“依法律而治”，即國家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重點(diǎn)為“1.法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則；2.法律優(yōu)越原則；3.法律保留原則。”[11]印度行政法學(xué)者M(jìn).P.賽夫在其《德國行政法》一書中認(rèn)為德國的“法治”觀念包括兩種意見，“實(shí)質(zhì)上的法治要求實(shí)現(xiàn)公正的法律秩序。這一原則要求國家的權(quán)力應(yīng)當(dāng)服從于各種確定的、不可變更的憲法原則，服從于實(shí)質(zhì)性的基本價(jià)值”。“形式的法治要求，國家的一切活動都應(yīng)當(dāng)以根據(jù)憲法制定的各種法律為依據(jù)”。[12]在我國堅(jiān)持依法行政首先要完善行政立法，劃清行政權(quán)力的范圍和界限，使所有行政行為都有章可循；其次，為了確保政府行政權(quán)的正當(dāng)行使，應(yīng)當(dāng)建立健全人民對行政權(quán)的有效監(jiān)控系統(tǒng)。雖然目前在我國實(shí)現(xiàn)大范圍內(nèi)的人民直接民主不存在困難，但是并不能因此就忽視人民對政府的直接監(jiān)控的必要性。為了保障行政權(quán)力不被濫用，應(yīng)當(dāng)隨著我國法治進(jìn)程的發(fā)展，在特定的事項(xiàng)上和適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)實(shí)行人民的直接民主，并逐步擴(kuò)大這種民主。

（四）建立付出和回報(bào)互補(bǔ)互動制度

在中國，從古代到近代，通行是學(xué)而優(yōu)則仕，仕而高則富。一批批的優(yōu)秀人才之所以笑對“十年寒窗無人問”的清冷，孤獨(dú)之所以超常付出而甘之如飴，根本上是因?yàn)橛小耙慌e成名天下知”的輝煌；因?yàn)椤皶凶杂星х娝冢瑫凶杂悬S多屋，書中自有顏如玉”的巨大回報(bào)以及“三年清知府，十萬雪花銀”的超常收益。仕途是提高社會地位之路，通向權(quán)力中心之路。讀書才能做官，做官才能帶來最大的利益，源源不斷的經(jīng)濟(jì)利益，甚至蔭及子孫，居于最高的社會地位，享有極高的威望。一切只有和“官”位掛鉤，才有價(jià)值和地位。可見，掌握了行政權(quán)力，就會帶來利益，這也正是行政權(quán)力腐敗的最根本的原因。之所以造成這樣，主要是因?yàn)樽龉俚呐c一些真正有本領(lǐng)有技術(shù)的人員所獲得的利益不同，這種回報(bào)差距使得行政權(quán)力主體產(chǎn)生一種惰性，只是一味的獲取利益，形成腐敗。

東亞鄰國新加坡的經(jīng)驗(yàn)頗有教益。新加坡不僅在短短幾十年間經(jīng)濟(jì)迅速騰飛，躋身“亞洲四小龍”之列，而且以吏治清廉著稱于世。其中，利益分配制度及其嚴(yán)明的賞罰起到了很大的作用于。對公務(wù)員的待遇，上下級之間拉大差距，高層和基層事務(wù)官相差9倍。決定是否升遷的基礎(chǔ)和依據(jù)又完全是政績，而不是出身、背景、年資或關(guān)系。建立公積金制度，公務(wù)員每個(gè)月收入的37%存入國家銀行生息，其中16.5%來自個(gè)人薪水，20.5%是政府提供的那部分公積金；如果膽敢犯貪污罪，就使他不僅在政治上、名譽(yù)上身敗名裂，而且在經(jīng)濟(jì)上接近于傾家蕩產(chǎn)——他名下的個(gè)人公積金，包括來自個(gè)人薪水和政府基金的兩部分將統(tǒng)統(tǒng)沒收，即使再有功，再得力的公務(wù)員，也不能幸免。

因此，在制度上特別是在分配制度上，通過利益杠桿產(chǎn)生巨大的獎賞和激勵，同時(shí)形成強(qiáng)有力的懲罰和約束，對貪官污吏，則從各方面給予懲罰、約束，對公務(wù)員防止其貪贓枉法、徇私舞弊，使之不敢、不能、不必、不愿冒身敗名列，傾家蕩產(chǎn)的巨大的利益風(fēng)險(xiǎn)去搞腐敗，從而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的廉潔和高效。要制約行政權(quán)腐敗就必須賞罰分明，把能力高低和工作成績的大小、好壞同個(gè)人利益緊密掛鉤，做到賞罰分明。

（五）對我國的行政訴訟制度、行政復(fù)議制度進(jìn)行創(chuàng)新，加強(qiáng)對行政權(quán)腐敗的法律監(jiān)督和制約

1、統(tǒng)一我國《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》的審查范圍、審查原則和審查依據(jù)。

（1）根據(jù)《行政復(fù)議法》第1條和第7條的規(guī)定，行政復(fù)議和審查范圍不僅包括具體行政行為，還包括具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為。而《行政訴訟法》第2條明確規(guī)定，行政訴訟的審查范圍限于具體行政行為。在審查范圍上采取《行政復(fù)議法》的規(guī)定一方面體現(xiàn)法院的力度，另一方面，更有利于對行政行為的監(jiān)督，防止腐敗的形成。

（2）根據(jù)《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)依法對具體行政行為是否合法和適當(dāng)進(jìn)行審查，確立的是合法性審查與合理性審查并重的原則。而《行政訴訟法》第5條規(guī)定，人民法院審理行政案件對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查；第54條第4項(xiàng)又規(guī)定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。《行政訴訟法》所確立的是合法性審查為主，合理性審查為例外的原則。由于行政復(fù)議實(shí)際作用有限，行政訴訟審查原則有限，行政相對人的利益往往得不到應(yīng)有的保護(hù)。通過在立法中盡可以的明確行政行為的審查原則，更有利于公民利益的實(shí)現(xiàn)。

（3）根據(jù)《行政復(fù)議法》第7條的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)審理案件的依據(jù)，不僅包括法律、法規(guī)和規(guī)章，還包括依法制定的國務(wù)院部門的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。而《行政訴訟法》第52條、53條規(guī)定，人民法院審理行政案件以法律、法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。對地方規(guī)章與部門規(guī)章不一致的，以及部門規(guī)章之間不一致的，還要由最高人民法院送請國務(wù)院作出解釋或裁決。依據(jù)不同，產(chǎn)生的法律后果往往也不同，這就容易導(dǎo)致行政復(fù)議和行政訴訟判決相矛盾的情況屢屢發(fā)生。所以對審查依據(jù)的統(tǒng)一有利于公民利益的保護(hù)、行政行為的監(jiān)督，防止腐敗的發(fā)生。

2、縮短法律救濟(jì)的途徑，增加法律監(jiān)督的力度，根據(jù)《行政訴訟法》第37條的規(guī)定，法律法規(guī)規(guī)定有復(fù)議前置的，行政相對人必須先經(jīng)行政復(fù)議，之后才能向法院起訴。目前我國法律中設(shè)定的復(fù)議前置為數(shù)不多，但在現(xiàn)實(shí)生活中一件行政爭議從行政機(jī)關(guān)到法院，多渠道、多環(huán)節(jié)、長時(shí)間，歷時(shí)一年甚至多年者并不罕見。《行政復(fù)議法》對復(fù)議期限加以限制并不能從根本上解決問題，所以縮短一定的法律救濟(jì)途徑，有利于糾紛的盡快解決，加大法律對行政行為的監(jiān)督力度，防止腐敗的發(fā)生。

結(jié)束語

行政權(quán)腐敗問題關(guān)系著國家的前途、命運(yùn)和人民的根本利益。需要社會各界的關(guān)注，對這一問題的解決需要借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，更要與我國的具體國情相結(jié)合。我想信通過全社會的共同努力，通過對行政權(quán)腐敗問題法律制約的研究，一定會收到很好的效果，促進(jìn)我國法治社會的不斷完善！

注釋

[1]劉金國：《權(quán)力腐敗的法律制約》，第4頁；《中國法學(xué)》2001年第1期。

[2]周佑勇：《論行政不作為的救濟(jì)和責(zé)任》，載《法商研究》，1997（4），第34頁。

[3]石佑啟：《行政不作為引起的國家賠償責(zé)任探討》，載《行政法學(xué)研究》，1998（4），第55頁。

[4]朱維究：《行政行為的司法監(jiān)督》，山西教育出版社，1997版，第343頁。

[5]羅豪才：《中國司法審查制度》，北京大學(xué)出版社，1993版，第168頁。

[6]崔永東，龍文懋：《中國傳統(tǒng)政法文化的現(xiàn)代解讀》，第3頁，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第6期。

[7]同[1]

[8]塞繆爾·P·享廷頓：《變動社會的政治秩序》，三聯(lián)書店，1989版，第64頁。

[9]布坎南：《自由，市場和國家》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989版，第38頁。

[10]蔡志方：《行政法三十六講》，第58頁。

[11]陳新民：《行政法學(xué)總論》，修訂二版，第51頁。

[12]M．P．賽夫著、周偉譯：《德國行政法》，五南圖書出版公司，第15—16頁。

參考文獻(xiàn)

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