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近年來，專家、學者和校長們越來越關注高職院校的內涵建設。針對知名研究型高校行政權威與學術權威的矛盾，“去行政化”的呼聲此起彼伏，一些知名大學的校長也毅然退出了學術委員會。當專家學者都把“去行政化”的矛頭指向知名研究型大學時，卻很少有人關注地方高校的普遍“行政化”問題。其實，在大多數地方高校特別是近年來新建的高職院校，“行政化”問題則更具體、更嚴重。去行政化，泛泛而言即淡化行業、職業或某項工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業、職業的主導地位。結合我國行政領導體制中關于“地方人民政府首長負責制”和“行政監督體制”的闡釋，再根據《中華人民共和國高等教育法》第三十九條，“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。”不難看出地方高校與地方政府以及與上一級教育行政部門的領導、管理和監督關系。筆者從高校自身內部的行政管理問題、地方政府的行政干預以及監督機制三個角度，并借鑒國外高等學校行政管理的一些經驗做法，來分析探討地方高校的“行政化”問題。

一、地方高校“行政化”問題及原因探析

（一）學校內部行政管理問題分析。

《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規定，“中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權，其領導職責主要是：執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成。”法條將高等學校基層委員會和校長的職責解釋得非常清楚，而很多地方高校在管理過程中，將高校基層委員會的職責與校長的職責混為一談，甚至偷換概念，把“高校基層委員會”這個決策集體曲解為個人。這完全背離了中國共產黨民主集中制原則，無形之中催生出了“二元領導”的怪現象，使中層干部在實際工作中感到無所適從。特別是近些年地方政府舉辦的高職院校，校基層委員會書記是由政府官員轉任的，校長則一般是由學術人物或者多年從事教育管理的人士來擔當。由于二者來自完全不同的工作背景，各自在高校管理工作中會不自覺地承襲自已已有的經驗和方法。例如，校基層委員會書記希望并習慣于按照政府的行政運行思路來管理學校，校長則希望按照教育的基本規律和普遍做法來管理學校。這種“二元領導”嚴重導致學校內部教學行政分離的局面，一般表現為地方高職院校內部高度重視黨政群團工作，教學的事情往往需要“等”和“靠”，進而官僚主義作風盛行。冗繁的行政事務，也讓學校陷入“重行政、輕教學”惡性循環中難以自拔。

（二）來自地方政府外部行政干預的思考。

相比學校自身內部的行政化問題，政府的各級各類行政干預使地方高校無暇仔細斟酌具體教學問題，而進一步“重行政、輕教學”。最典型的是政府干預學校的人事任命，其根本問題應歸咎于財權。地方高職院校作為公立院校的一種，其生存發展在很大程度上都要依靠政府的支持，特別是經費方面的支持。而政府則認為既然給予了經費支持，就有權力干預學校的管理，這種錯誤觀念嚴重偏離了一個國家的教育發展的路線。眾所周知，牛津大學是英國的百年老校，也是政府出資創辦的公立大學，但牛津招生不僅看考試成績，而且還有個一個由三位教授組成的考核小組對考生進行面試，考察學生的綜合素質。某年，英國北部某郡的一個女孩考了滿分，但是考核小組考察后覺得她素質不行，沒有錄取。郡議員認為郡里好不容易出一個考滿分的，就要求議會干預。但牛津說學校無權更改考核小組的結論，這是幾百年的傳統，最終沒有收這個學生。這說明政府雖然為高校的興建很運行提供了很大一部分資金，但并不是說政府因此可以隨意地干預學校內部管理和辦學的具體事務，否則牛津大學也不可能至今還屹立于世界名校之巔。在美國，各州政府對大學或學院的管理嚴格通過各州教育廳以及學區教育廳，而各州教育廳和學區教育廳只是州政府的教育管理機構，只作宏觀調控，并非高校的上級，主要起咨詢和指導的服務作用。行政權力不能干預大學校長獨立辦學，不能影響學校的專業設置，更不能代替他進行學校內部的人事任命。大學校長獨立辦學只受法律和學校章程的約束。長期以來，地方高校除了要被動接受地方政府的人事任命、經費支出、機構設置等干預外，還要應付來自上一級教育行政部門關于專業設置、教學評估、畢業證發放等干預。政府管理太細、包辦太多，使學校陷入行政化的泥潭不能自拔。

（三）來自社會第三方監督的先天不足。

理論上來講，并不能說我國的高等教育沒有監督主體。按照行政管理的橫向和縱向錯綜復雜的管理關系，可以概括為：地方高校培養人才辦教育，一方面受地方政府的管理和監督，另一方面受上一級教育行政部門的管理；同時，上一級教育行政部門負責監督地方政府對所轄高校的管理工作。但從實際上來看，這種監督只是囿于政府或上一級教育行政部門的狹義的行政監督的范疇，在這個關系中，監督主體還兼有領導的身份和管理的職能，因此這個監督主體也只是狹義上的第三方監督，而不是來自廣義的更大范疇的社會監督，即真正的第三方監督。

二、地方高校“行政化”改革的基礎和前提

（一）地方高校要做好自身定位，明確領導班子職責。

地方高校特別是新建的高職院校，要全面學習領會《中華人民共和國高等教育法》精神，深刻理解我國的行政首長負責制，充分認識高等學校在大的政治環境中做好內部的行政管理工作重要性；要仔細推敲法條內容，明確高校基層委員會的職責，明確校長負責制，“支持校長獨立負責地行使職權”。只有這樣，高校才能理清現有的行政管理模式下存在的問題，找到產生“行政化”的根本原因。

（二）地方政府要解放思想，減少各類行政干預。

地方政府要放開高校的手腳，讓高校自主獨立地去辦學。以人事任命上的行政干預為例，地方政府在選拔、任命地方高職院校的過程中，要避免“外行領導內行”的現象，讓那些真正懂高等教育、能按照教育規律辦學、在高等教育領域有影響有威望的人去擔任學校要職。同時，地方政府也應避免一味地通過“一推雙考”和行政任命的方式給地方新建高職院校安排干部，應該給予學校內部招聘、內部崗位競聘、內部提拔的自主權，以充分發揮高校內部的積極性和創造性。

三、解決地方高校“行政化”的建議與思路

外部行政化是高校內部行政化的根源，高校要“去行政化”，從宏觀上看關鍵是國家要在教育政策上和管理體制上有所保證，這里我們主要研究微觀上的措施，即首要應限制地方政府對地方高校或高職院校的各種干預，從而落實和擴大學校辦學自主權。當然，短時間內在全國范圍內的1900多所地方高校，普遍進行高等教育行政管理體制改革并不現實，也不可行。但是筆者認為，選擇一批試點地方高校或高職院校，實行“去行政化”改革，在摸索實踐的過程中探求高等教育行政管理的先進經驗是可以嘗試的。

（一）地方政府要以宏觀調控為主，給予試點高校辦學獨立自主權。一是給予高校在機構設置、人事任免、經費使用、專業設置等方面更大的自主權和更強的獨立性；二是在為學校提供基本的生存發展經費（一些國家稱這部分經費為“國家教育基金”）的前提下，鼓勵學校自籌資金，包括尋求、吸引各類社會捐助、自主靈活創收等，鼓勵大型的企業集團為學校投資。三是向服務型政府轉變，如幫助學校創造一些校企合作機會，推進“雙贏”甚至“多贏”的產學研辦學模式。

（二）試點高校要組建學校領導機構，即成立學校領導委員會（國外有些國家稱為“董事會”）。機構的人員組成上除部分相關的政府官員外，應廣泛吸收社會各階層名流和企業代表，特別是那些為學校捐款或投資的企業團體代表，所有成員義務參與高校的管理。這樣就在一定程度上保證了試點院校與社會經濟、市場需求的緊密聯系，也在學校辦學管理上引入了一部分社會監督力量。同時，堅決強調校長獨立自主辦學的權力和學術地位。

（三）試點高校要組建由學生（包括在校生和畢業生）、家長以及用人單位組成的校外監督委員會。在這個民間機構中，學生通過自身大學期間就讀經驗進行評價，并對就讀期間參與課內課外活動的經歷和收獲進行總結；學生家長可以隨時來學校的實驗室實訓室參觀、聽課，并結合子女的學習成績和大學教育成長變化，對學校的辦學情況作出評價；用人單位則對畢業生在定崗實習、畢業實習期間以及錄用后的專業技能、職業道德、人際溝通等方面作出評價。學校要定期對以上成員發放問卷，邀請參與聽證相關的重大事項討論，以全方位地了解學校在社會上的認可度。同時也發揮了更廣泛的社會力量監督學校的辦學水平。

經一個階段（三到五年）的試點運行后，通過模型比較、社會調查等方法，進行試點院校與非試點院校的橫向比較分析和試點院校改革前后的縱向的比較分析，研究改革試驗成果。相信通過這樣的探索，必然能夠通過地方高等教育發展的瓶頸，使我國的高等教育事業邁上新臺階，實現新跨越。