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自從十六大報告首次提出“行政成本”的概念和“降低行政成本”的要求以來，大量研究表明，中國行政成本居高不下、久治無功，體制性障礙是我國行政成本難以降控的癥結所在。討論中國政府行政成本居高不下的體制障礙，要明確“行政成本”的概念，從行政成本不合理構成入手，發現行政成本久治無功的制度原因，進而對有關體制障礙展開深入辨析。

一、中國政府行政成本居高不下

(一)行政成本

成本是一個跨學科和動態發展的概念，它與費用、支出、損失等有所不同又密切聯系，關系復雜。［1］《大英百科全書》認為，“一般意義上的成本(cost)就是生產者和消費者購買的產品和服務的貨幣價值。…在基本的經濟學意義上，成本就是機會成本。…從更傳統的意義上看，成本是關于生產投入的價值和產出的水平之間的關系。”［2］經典成本構成理論認為，商品的銷售價值=生產成本=所使用的生產要素的收入=土地的地租+資本財貨的利息+勞動的工資+企業主利潤。［3］目前，我國常用行政成本指標包括:行政管理費，行政部門支出，政府財政支出總額等。張國慶指出，中國行政成本統計名目過去是“行政管理費用”，2006年以后是“一般公共服務(支出)”。基于現代公共行政活動的基本價值訴求，“行政成本本質上是一種國家與社會、政府與公民(納稅人)的關系。‘行政成本’一詞的基本要義在于度量國家財政支出之于政府及其公務人員直接和間接花費與公民和社會公益性直接和間接花費的比例。”［4］孔凡河、蔣云根認為“行政成本是行政機關及其工作人員在向社會或公眾提供公共物品、公共服務過程中所必需進行的行政投入或耗費的行政資源。具體而言，行政成本是一個十分復雜的指標體系”。不能將預算成本、行政支出、有效成本等當作行政成本，應通過歷史的縱向比較，橫向的市場組織比較和國際比較來確定。他們還進一步提出了機會成本，顯性成本和隱性成本，行政成本的人力、管理和物力構成以及行政成本的相對性等問題。［5］周天勇、桑玉成、唐行智等學者也從概念、分類、構成、研究方法和實證角度對行政成本研究，但仍存有分歧。［6］分歧往往來自缺乏概念共識。首先應區分幾組概念:行政成本與測量指標、廣義和狹義行政成本;內部和外部行政成本;有效、高效與無效或低效乃至負效的行政成本;合理的與不合理的行政成本;長期和短期成本，有形和無形成本等。針對不同的管理和研究目的可以選擇不同概念和指標。“廣義的行政成本”是指行政活動收益與被放棄的潛在收益之差，［7］是很難測度的。狹義行政成本需要界定“行政”或“政府”范圍，是大政府，還是僅僅包括行政部門，抑或只包括決策部門的執行機構。我國常用的狹義行政成本即政府運行成本、政府自身管理成本或內部成本。相應的，外部成本是指行政部門進行經濟、社會管理和提供社會服務的成本，區別于外部性成本和社會成本。行政活動和企業活動一樣，也存在外部效應和社會成本如環境成本等。從產出角度還可以將行政成本劃分為有效、高效、無效、低效乃至負效的行政成本。必須指出，由于決策風險客觀存在，低效的乃至負效的行政成本也可能是合理成本的一部分。引入時間參數行政成本就成為變量，短期的高效成本有可能在長期變為低效乃至負效成本。本文認為，一般意義上的行政成本是指“公民、社會主體和政府部門購買的政府部門公共產品的價值。”這里的購買并不是指抽象的政治契約，也不僅是經濟合約，而是包括各種稅費、支出和價值損失在內的總體價值合約。在提高總體行政成本的可測量性和可控性的同時，行政成本研究不應忽視對長期成本、無形成本和外部性成本。不僅要注意政府花費與民間花費的比例，還要進一步具體分析其構成的不合理和低效因素，以便發現癥結所在。

(二)居高不下的行政成本及其不良構成

大量研究指出中國政府行政管理支出增幅高于財政支出增幅，占財政支出和GDP的比重不斷加大，遠高于世界平均水平。［8］［9］但是首先，有些研究在推理上過于跳躍，不利于發現和深入問題。問題不在于行政成本高，而在于行政成本高的不合理。夏書章指出，行政成本是發展成本的重要組成部分。［10］行政管理費總量增加本身，并不能說明中國政府行政成本“過高”或不合理。行政成本的增加和財政支出和GDP占比大只是一個事實。即使已證實當前我國行政成本相對外國和歷史同期很高、占比很大，也只是一個必要條件。西方“行政國家”的擴張說明工業化進程中政府規模高速增長有其合理性和必然性。要作價值判斷仍需要進一步分析其不良構成。居高不下的行政成本也只有在這個意義上才成其為問題。此外，行政成本增長波動源自多種因素，如政府規模的擴張、組織環境變遷、行政活動的方式、政府職能的變化、財政收支的變化等。有研究表明，中國各省經濟發展水平、人口和行政面積規模、公務人員規模和工資水平與行政管理成本顯著正相關。而三十年來除了行政面積規模其他因素都有較大變化。［11］對此，國外數據和歷史數據的參考作用是有限的。第二個問題是政府支出增長與GDP和財政支出的增長是否應該保持一定比例?韓國和新加坡政府規模差異很大，但經濟績效都很好。［12］一家企業的行政管理費往往不一定與總產值和財政支出增長保持一定比例，企業規模、管理體系、戰略決策、發展階段與企業活動的性質等諸多因素都會影響行政管理支出變化，政府行政活動更加復雜，更何況，梯度漸進增長理論、發展階段理論、公共選擇理論和福利經濟學對此還有不同解釋。有研究表明，中國GDP增長和政府財政支出增長較快的發達地區，政府管理費和政府人力規模等卻較小。［13］可見行政成本與發展水平之間關系復雜，移用瓦格納法則需要方法修訂。而《中國財政年鑒2005》統計口徑中的行政管理費包括人大、政府機關、政協、共產黨機關、派機關、社會團體機關等單位，還包括公檢法司和外交外事支出。［14］盡管如此，仍有大量數據表明:公務員供養比重偏高、形式主義、豪華辦公、“三公”消費等不良行政成本是推高中國政府行政成本的主要原因。(1)2006年政協委員劉光復指出，當年僅公車一項花費就超過2000億，相當于國防開支。［15］十七大報告將降低行政成本作為改革的重要內容。第十一屆全國人大第五次會議上國務院總理強調，“政府會更加注重勤儉節約，嚴格控制‘三公經費’，大力精簡會議和文件，深化公務用車制度改革，進一步降低行政成本。”中央的決心和政策動向令人欣喜，但要解決行政成本降控難題，就需要正視行政成本久治無功的癥結所在。本文認為，中國政府的不良行政成本降不下來，不是個別、短暫的外部因素造成的，而是因為根深蒂固的體制障礙。

二、中國政府行政成本久治無功的體制障礙

借用新制度分析的視角，［16］本文認為導致中國政府降控行政成本久治無功的體制障礙包括:多重鎖定的非正式規則，不適當的決策誘導，無約束的理性官僚，激勵投機的重復博弈，失控的行政人，改革的不良路徑依賴以及扭曲的文化規范，降控行政成本有待深化行政體制改革，實現上述制度障礙的突破。

(一)多重鎖定的非正式規則:改革公務消費制度

以奧斯特羅姆夫婦，加德納、沃克爾為代表的理性選擇制度主義認為，制度定義為組織或制度成員的規則集合體。理性個體從某一制度的成員關系中獲益，因而愿意作出某種犧牲。制度即行為標準，差異在于正式化程度。諾斯指出，非正式制度既普遍又重要，它來自正式制度、社會標準和內部準則和它們的相互作用。就正式制度而言，蘇聯是新中國工資等級制的樣板。邁斯納指出，蘇聯體制使特權階層壟斷權力和生產資料，處于不受約束的地位，將一大部分社會產品投入鞏固和擴大權力基礎和為其成員獲取更高的個人收入。［18］就社會認同而言，楊奎松針對建國以來的黨政干部工資指出，很多新制度的選擇與變異，并不完全取決于政治家或政黨的理想和目標，既有的制度與社會文化傳統往往會潛移默化地左右著一切。［19］就內部規則而言，林毅夫指出，非正式制度安排的執行主要取決于社會的相互作用，非正式規則創新者的費用主要來自圍繞著他的社會壓力。由于費用極高，非正式制度更難變遷。［20］改革主要是改正式制度，這是行政成本久治無功的重要原因。公務消費成為不良行政成本的重災區，就是因為公務消費是一種由多種因素鎖定的非正式制度。“三公”改革理應將非正式制度納入視野。

(二)不適當的決策誘導:改革預算制度和績效評估

作為理性選擇制度主義第二種觀點的代表，阿羅認為，作為規則的制度“為做出選擇提供了一套穩定的手段”。制度經過參與者同意，一次博弈偏好常無法得到反映，制度在重復博弈中為此提供了補償可能，構成了穩定的決策依據，從而避免阿羅不可能定律描述的政治爭議。布坎南和塔洛克認為，通過考慮規則或制度作為偏好聚積的性質，可以達到制度或憲法設計的優化。［16］我國傳統的支出控制型預算對行政行為和資源投入沒有效果責任約束，只有投入責任約束。這使得官僚在預算決策的過程中只有速度和總量偏好，而沒有效益偏好。因此造成行政行為不重效果，行政成本很高。這就需要改革預算制度，引入投資質量指標和激勵型的預算制度。

(三)無約束的理性官僚:用制度理性平衡官僚理性

作為理性選擇制度主義的第三種觀點的代表，尼斯坎南和唐斯等人引入了利用制度來實現個人目標的“理性官僚”假設，以解釋“制度中的個體”，特別是領導者和組織行為。如領導者會利用組織地位來實現個人效用最大化，比如盡量擴大預算和可支配資源等。根據這一假設，在層級頗多的中國政府官僚體系中，每一級官僚都有自我利益。在行政活動中，行政官員力求個人效用最大化，各部門力求部門效用最大化。行政活動目標在兩重意義上發生置換。其一是官員利用職權將行政活動目標與個人和部門利益相捆綁，其二是官員懾于嚴厲規則選擇嚴守規定而不是完成使命。實現同樣的目標需要更多投入。地方官員挪用公共服務資金投入公共工程，建造豪華廣場和地標建筑，表面是公共投資，實際是鋪張浪費、挖掘行政活動的外部性，謀求個人政績和聲望。因此，合法行政成本的比例失衡的實質就是巨額不良行政成本。優化行政成本構成需要通過激勵兼容、限制自由裁量權、指標多元化等一系列規則設計，使外部性內部化，用制度理性平衡官僚理性。

(四)激勵投機的重復博弈:懲防并舉杜絕腐敗

格雷夫、米爾格羅姆、諾斯和溫加斯特等學者從博弈論視角研究制度。制度博弈的關鍵在于立法者如何設計回報，確保行政官僚服從。由于官僚具有持續的自利激勵和自由裁量權“尋求更大的行動空間”，服從便成為“博弈雙方都在設法使對方在議價活動中服從的雙邊過程”。腐敗是我國不良行政成本的重要構成部分，近年來腐敗制度化、高層化、年輕化、社會化、群體化、新型化發展趨勢日益嚴重，［21］更通過社會網絡，向制度化、社會化和意識形態化發展，造成局部行政系統乃至地方社會風氣病變。［22］在重復博弈中，及時有效的懲罰和威懾是杜絕腐敗的關鍵。我國每年審計出大量的違規資金和低效的行政成本，卻缺乏強有力的問責。金融、外貿、跨國公司等成為腐敗的熱點，包括引渡規則在內的制度建設卻相當落后。反腐倡廉之所以要常抓不懈，就是因為腐敗者大多參與制度設計和執行。十七大報告提出反腐敗的重點是“完善懲治和預防腐敗體系”，反腐敗制度設計的關鍵在于引入新的參與人和改變回報，一方面建設透明政府，加強監管，提升問責機制反應速度和力度。另一方面，要改變權力配置，引入多元力量，實施利益制衡，改變腐敗預期。

(五)失控的委托關系:多元監督降低成本

社會分工收益催生了委托現象。委托問題的核心是合同訂立和執行過程的信息、監督和激勵。由于信息不對稱導致的道德風險和逆向選擇會造成風險承擔中的不確定性和問題。現代民治政府理念認為政府只是公民的人。但對具體行政部門而言，委托關系卻相當復雜。特定的行政人可能與公民、立法機關、上級部門、其他公共部門、社會機構都有關系，要同時面對不同委托人，擔負復雜和相互沖突的任務。行政人可以通過逆向選擇、信息甄別和信號傳遞，選擇行政合同、傳遞特定信息、選擇行政任務、任務對象和執行方式等，使委托人難以實施事前控制。事后，也可以通過隱藏行動和信息，獲取委托人的剩余損失。降控行政成本的難點在于信息，而我國行政監督體系存在結構問題。整個監督系統自上而下依附于權力中樞。在政府內部，平級監察權從屬于行政權。外部信息披露受到行政干預。社會監督必須通過上級黨政機關才能落實，而上下級之間職責同構、利益關聯，問責效率低下。信訪制度就存在這類問題。［23］目前相對高效的網絡監督也是由于最高領導人出面才獲得有限空間。不僅體制上存在外部監督不力、頂層缺乏監督，平級監督效率低下等問題，低效的監督機關自身就是不良行政成本的來源。由于中國憲政體制和社會組織政策，中國政府面臨的“服務競爭”不足，更加推高了委托成本。建設透明政府，降低公眾監督的信息成本，通過監督機構的外部化、獨立化、社會化和多元化，可以大大降低監督成本和緩解問題。

(六)改革的不良路徑依賴:減少無效的制度變遷

以伯格、豪爾、斯科克波爾、卡贊斯坦等為代表的歷史制度分析關注歷史、政治和文化層面，聚焦制度創新的路徑依賴和制度對個人選擇偏好的決定性影響。制度的發展依賴特定的歷史過程。外部環境、力量失衡、歷史事變和參與者策略改變等都會引發制度變遷。報酬遞增會導致路徑依賴現象。從中國計劃體制的轉型起點使中國政府更擅長強制行政，難以適應復雜任務，導致外部行政成本巨大。吳敬璉指出，轉變經濟發展方式，政府已經提了近30年，正式列入五年計劃也有15年，但實施結果不如人意。問題在于經濟制度和機制。最容易犯的毛病就是，用舊體制去實現經濟發展方式的轉型。［24］當前中國改革停滯的原因在于利益格局的固化，在九十年代后期知識精英、政治精英與商業精英結合，［25］改革日益成為權錢結合、知識參與的特殊利益集團收益遞增的過程。九十年代末二十世紀初一系列教改、醫改、房地產調控、三網合一改革，雷聲大雨點小，就是遭遇了利益集團梗阻。改革行政體制和降本增效，需要打破利益集團主導，跳出路徑依賴，否則不但久治無功，還會因為無效的制度變遷成本的累積而越改越高。

(七)扭曲的文化規范:以文化支撐降控行政成本

在社會學的意義上，制度作為認知的框架與文化息息相關。沿著涂爾干、帕森斯、塞爾茲尼克和艾森斯塔特的傳統，社會學制度主義采取整體主義的方法，強調社會約束。重視組織、符號體系與制度的聯系。重視環境、組織和社會網絡在制度形成中的作用和制度變遷的生態。社會學制度主義還關注強制、模仿和規范性所造成的組織同構等問題。我國不良行政成本畸高我國行政文化缺陷有很大關系。自明清時代起，我國從宮廷到地方就普遍存在官員低薪和各種陋規，默許各種行政勒索收費，形成了中國特色的灰色文化。［26］另一方面，我國自古以來缺乏平民參政的文化。建國后，又取締社會組織建立了蘇式全能國家，形成行政吸納社會，個人依附組織，組織依附國家的政治文化。隨著現代市場經濟的建立，中國又缺乏能平衡“經濟人”邏輯的法制文化和基督教文化。行政部門盛行的是官本位的感知模式和形式主義、教條主義、冷漠消極的文化，必然伴隨低效的行政行為和不良行政成本。從組織制度同質化的角度來看，在縱向職責同構和橫向地方競爭的政府體制下，標尺競爭和上行下效造成不良行政成本不斷膨脹。一些公立機構如醫院，在聲譽和收益激勵下，盲目投入設備競爭，也會帶來高昂成本。制度與文化是互動的，降本增效的制度轉型需要現代民主、平等、責任和績效文化作為支撐。

三、結語

降低居高不下的不良行政成本，需要制度、人和環境因素的共同進步。制度既可以塑造人也能夠塑造環境，而且能夠通過理性選擇加以變革，是三者中的關鍵因素。我國不良行政成本居高不下、久治無功，主要是體制性障礙難以消除。深化行政體制改革是唯一出路。