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一、行政管理體制改革的目標確定

長期以來，我們一直沒有找到行政管理改革的目標所在，往往陷入單純就行政管理改革而論改革的被動局面之中，甚至認為行政管理體制改革本身就是行政管理改革的目標所在。在黨的十七大之前，我們曾經先后將行政管理改革的目標定位在機構改革、轉變職能或行政管理體制之上，實際上，無論是機構改革，還是職能轉變，以及行政管理體制改革自身，都不是行政管理改革的目標所在，它們只是行政管理改革的某一個方面。從這個角度上來理解，我國多次行政管理改革之所以難以邁出“精減—膨脹—再精減—再膨脹”的歷史“怪圈”，一個重要原因就是因為沒有找到一個科學的行政管理改革目標。改革開放以來，黨代會在行政管理體制改革方面的目標先后確定在：十三大提出“改革政府工作機構”，十四大提出“下決心進行行政管理體制改革和機構改革”，十五大提出“推進機構改革”，十六大提出“繼續推進機構改革”，十七大提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，十八大提出“要深化行政管理體制改革”。可以說，經過改革開放近30年的改革實踐，黨和政府在行政管理改革方面逐漸走向成熟，直到黨的十七大，才開始認識到行政管理改革的主要任務是深化行政管理體制改革，而其主要目標則是建設服務型政府。人類歷史上曾經歷過三種政府模式，即統治型政府、管制型政府和服務型政府。統治型政府模式是一種最原始的政府類型，政治職能是政府的首要和中心職能，政府所有的行為都是為了實現有效的政治統治。管制型政府是統治型政府發展到一定歷史階段的產物，在此模式下，管理是政府的主旨，經濟職能是政府的首要和中心職能，政府通過對經濟領域的控制，發展社會生產力。而服務型政府則是指一種“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨，實現著服務職能并承擔著服務責任的政府”。服務型政府是對傳統“管制型政府”的全方位變革。自2001年“服務型政府”這一概念在國內首次出現以來，“服務型政府”已經在國內理論界和實踐界得到廣泛討論和實踐。2004年“服務型政府”概念首次出現在全國政府工作報告之中。2005年總理主持召開國務院第85次常務會議，通過了2005年的工作要點，其中任務之一就是“努力建設服務型政府”。在2006年黨的十六屆六中全會上通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，首次以中央文件的形式，明確地強調了服務型政府的建設。2007年“服務型政府”出現在黨的十七大報告之中，強調要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。雖然，在2007年黨的十七大上，首次提出行政管理體制改革的目標是建設服務型政府，但是就建設什么樣的服務型政府以及怎么樣建設服務型政府，并沒有做過多的闡述。隨著全國服務型政府研究和實踐的深入，特別是經過近幾年的行政管理體制改革實踐，此次，在黨的十八大報告中，進一步明確了建設服務型政府的行政管理體制改革目標，并且還就建設成什么樣的服務型政府提出了四大標準，即建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，這表明黨和政府在行政管理改革方面逐漸走向成熟，已經不再是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的單方面改革，對行政管理是體制改革目標和途徑的認識開始走向科學化和系統化。可以說，服務型政府的行政管理體制改革目標的確立，將為全國各級政府推進行政管理改革提供更加明確的方向和目標。

二、行政管理體制改革的具體舉措

推進行政管理體制改革，首先需要明確行政管理體制改革的目標要求，只有確定了行政管理體制改革的目標要求，才能進一步明確推進行政管理體制改革的具體舉措。就建設什么樣的行政管理體制，長期以來，我們有不同的表述和要求：十五大提出要“建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系”；十六大提出要“形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”；十七大提出要“形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”；而十八大則跳出傳統的就行政管理體制改革論行政管理體制改革的思路，進一步明確了行政管理體制改革的目標是建設服務型政府，并強調要建設“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。為了實現建設服務型政府的行政管理體制改革總體目標，在十八大報告中，還系統地提出了幾個方面的建設舉措：

（一）深化行政審批制度改革

與西方國家的行政審批制度是出于彌補市場失靈的目的不同，我國現有的行政審批制度是在傳統計劃經濟時期的行政指令的基礎上發展起來的。“如果說市場經濟國家行政審批的產生是出于對市場失靈的克服和彌補，那么我國計劃經濟體制下的行政審批制度則是執行經濟計劃的重要行政手段之一。”有什么樣的職能就會有什么樣的政府模式，與計劃經濟追求對社會的一切經濟活動進行全面規劃相一致，計劃經濟時期的政府追求的是一種“全能政府”。而要完成政府對整個社會的有效控制，又必須依賴于大量行政審批制度的建立。但是隨著計劃經濟體制的解體和市場經濟體制的建立，“全能政府”模式的弊端也日益暴露出來，而與之相配套的行政審批制度的不足也逐漸成為眾人所關注的對象。通過深化行政審批制度改革，將原來集中在各級政府手中的行政權力“下放”或“外放”，幫助傳統的“大政府”松綁，讓政府回歸本位，管好該管的，把不該管的、管不好的、不能管的交由相應的管理主體去管理，最終實現社會共治。十八大報告明確提出，行政審批制度改革的一個重要方向就是要推動政府職能部門向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。

（二）繼續推進政府機構改革

傳統的政府組織是“機構驅使的政府”，其機構的設置、職能的配置和流程的安排均是以方便政府自身為出發點的，在這種情況下，大多數行政組織甚至還界定不清自己的服務對象，也就無法滿足公眾的服務要求。同時，由于部門主義現象嚴重，政府的各個職能部門在公共服務方面是各守一攤，部門之間存在著大量的“柏林墻”，缺乏應有的協調和合作，出現職能性分裂（functionalfragmentation）的局面。“你會發現，積極進取者約占25%，無所事事者也約占25%，剩下的就是中間分子，他們只干分內的事——這些人循規蹈矩。而那些無所事事者卻安然無恙，他們只不過是體制的一個組成部分而已。”在這種情況下，政府部門之間就會存在職能“盲區”，出現“八個部委管不住一頭豬”的窘境也不足為奇。為了克服上述情況，在充分借鑒國內外機構改革的經驗基礎上，自十七大以來，我國各級政府都在大力推進大部門體制建設。作為政府機構改革的一個重要舉措和發展方向，十八大報告再次強調要“穩步推進大部門體制改革”。當然，大部門體制建設不是簡單地進行政府機構合并，它是在對原有政府職能進行科學梳理的基礎上，按照政府管理的規律和社會分工的需要，對原有政府部門進行重新組合，其涉及到職能、機構和人員等多個方面的整合。故而，大部門體制建設的重中之重就是要對政府部門的職能進行梳理，“健全部門職責體系”。

（三）創新行政管理方式

隨著人類社會逐漸實現從工業社會向信息社會、從生產者導向社會向顧客導向社會的轉變，傳統的政府管理方式已經不能滿足社會公眾日益增長的公共服務需求，導致公共服務“縫隙”的廣泛存在，在公共服務的時間上（此時提供服務而彼時卻不提供服務）、內容上（一些服務有多個機構提供而另外一些服務卻沒有機構提供）、地點上（通常是奔波于不同地點的政府機構之間）和方式上（通常采用“公文旅游”的方式而不能實現“即時即辦”）都存在著大量的服務縫隙。在這種情況下，只有大力創新行政管理方式，才能夠跟得上社會發展的步伐。就行政管理方式創新而言，可以從“硬件”和“軟件”兩個方面來努力：在“硬件”方面，就是要充分利用當前的信息技術來改善政府管理，大力發展“電子政務”、“網上辦事”、“無紙辦公”、“一站式”政府等新型行政管理模式；在“軟件”方面，就是要通過流程再造、機制創新來創新行政管理方式，大力推廣“首問負責制”、“承諾制”、“代辦制”、“預警制”等制度來改善政府服務。

（四）降低行政成本

如何有效利用社會資源為社會提供優質、高效、便捷的公共服務一直是全社會關注政府的焦點之一。浪費行政資源也是長期以來社會批評政府的主要詬病之一。隨著社會的發展，社會公眾對政府的績效水平要求越來越高，對政府機構、人員、支出等透明度的要求也越來越大，傳統模式下的政府“暗箱”操作已經不可能了，特別是隨著信息網絡的發展，政府日益處于社會公眾的聚光燈之下，有任何一點有悖于社會公共利益的政府行為或行政人員的個人行為都會導致社會對政府的不信任，最終帶來社會公眾對政府的問責和非議。就如何有效控制行政成本，十八大報告明確提出要從控制政府機構編制，減少領導職數等方面著手，控制政府整體規模，節約行政成本。

三、行政管理體制改革的協調推進

由于行政管理體制改革涉及到多個方面，我們過去只是就行政管理體制的某一個方面進行改革，比如機構改革、職能轉變、人員精減等，并沒有從全面和系統的角度去推進各項改革，導致改革的成效一直不明顯，沒能跳出機構改革的“歷史怪圈”。就政治體制改革的復雜性和困難性，早在1986年鄧小平同志就告誡我們：“這個問題太困難，每項改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙，需要審慎從事。”十八大報告明確提出，要完善體制改革協調機制，統籌規劃和協調重大改革。這是在黨代會的報告中，首次提出要統籌協調推進行政管理改革，這說明經過歷次的政府改革，我們黨在對如何推進行政管理改革方面已經逐漸走向系統化和成熟化，已經從原來的片面改革或局部改革走向整體改革和系統改革。這更有利于行政管理體制改革的深入和改革目標的實現。

（一）行政管理體制改革內部各項改革的系統推進

我們長期開展的機構改革、職能轉變和人員精簡需要全面系統推進，在過去很長一段時間，我們沒有明白其中的聯系和規律，單方面推進其中的某一項改革，可想而知，這種單方面的改革很難取得預期效果。因為政府機構改革、職能轉變和人員精簡之間存在著必然聯系：如果只進行機構改革，不調整職能和工作人員，由于大量人員和職能的存在，最終必然因為管理幅度和管理層次的問題，而把機構找回來；如果只調整職能，沒有調整機構和人員，這些富余的人員和機構由于無事可做，最終必然把調整掉的職能找回來；相反，如果只精簡人員，不去調整職能和機構，由于這些機構和職能的存在，需要有人來履行職能，最終也會把人員找回來。當前，正在開展的大部門體制改革也不例外，它同樣也需要系統改革的跟進，我們不能指望大部門體制建設包治百病。如前所述，政府的機構和職能之間有著特定的聯系，大部門體制建設的根本目的在于更好地履行政府職能，因而，如果不對政府職能進行轉變，職能最終會將改革掉的機構重新“找”回來。過去一段時間以來，我們雖然認識到職能和機構之間的這種關系，但是由于我們沒有尋找到一個合理的政府職能裁剪標準，總是徘徊于“大政府”與“小政府”之間，政府職能轉變的效果非常不盡人意。針對這一問題，十八大報告明確提出行政管理體制改革的目標就是建設服務型政府。這就為我們提供了一個科學的政府職能裁剪標準，我們可以按照服務型政府的要求對既有政府職能進行裁剪。

（二）行政改革與其它各項改革的協調推進

當前，我們正在推進的幾項重要改革，即行政審批制度改革、事業單位分類改革、社會管理改革等，看似是不同領域的改革，但實質上是一個問題的不同方面，它們都是如何處理好政府與社會關系這一問題的不同方面。行政審批制度改革實質上是解決政府職能如何轉移的問題，而事業單位分類改革和社會管理改革即是解決政府職能由誰承接的問題。在這些改革上，如果我們不能夠統籌協調推進，還走過去“單兵推進”的老路，肯定很難取得預期的改革效果。特別是在一些改革方面，如果不能夠協調推進，比如，如果行政審批制度改革將政府的職能轉移出去，而事業單位分類改革和社會管理改革沒有及時跟上，必然導致一些政府職能沒有管理主體來承接，就會造成管理“漏洞”。

四、結論與建議

結合十八大報告的要求，當前要著重抓好以下幾個方面的行政管理改革工作：一是繼續推進行政審批制度改革，減政放權，減少行政審批程序，下放行政審批權力，創新行政審批方式，激發基層和社會活力；二是繼續推進大部門體制建設，在已經有大部門體制建設的基礎上，進一步梳理部門職能，建立各個部門之間或部門內部的聯系機制，實現政務服務的全覆蓋，建立“無縫隙”政府；三是大力改善行政服務，實施行政服務機制創新，繼續完善網絡行政審批模式，積極發展實體綜合行政服務機構，建設“一站式”行政審批服務體系；最后是協調推動各項行政管理改革，特別是要協調推動行政審批制度改革、事業單位分類改革和社會管理改革。

作者：段龍飛工作單位：中共中山市委黨校