導語：行政合同的適用研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關鍵詞:環境行政合同/環境行政管理/法律制度

內容提要:環境行政合同在我國環境管理的實踐中大量存在，但由于理論研究的滯后，現行立法的缺位，使環境行政合同制度長期沒有真正建立起來。環境行政合同最早產生于日、美等國，是政府最早運用契約方式確認環境管理者與相對方在環境保護中的責、權、利關系的。它的產生與責任制思想的出現和向環境行政管理領域滲透及管理手段變化有關。八十年代初，我國就在環境管理領域開始引入環境行政合同，并被廣泛適用于排污單位的污染治理、建設項目的環境保護、能源開發、資源開采等。通過對國外環境行政合同制度的分析、比較，以及對我國環境行政合同實踐的研究，將為我國環境行政管理提供了嶄新的理論視角與有效的實現途徑，同時也對環境行政法律制度的完善起到重要的促進作用。

環境行政合同是環境行政管理的一種方式，在發達國家已經有成熟的制度，并起到了良好作用。我國環境管理中，環境行政合同已經出現，并發揮越來越重要的作用，具有廣泛適用的前景。但是，到目前為止學界對環境行政合同的理論研究是滯后的，并影響了相關法律制度的建立，從而直接阻礙了這一制度的適用。本文首先對國外環境行政合同制度進行分析，其次結合我國的環境管理實踐進行探討，最后提出建立和完善環境行政合同法律制度的一些建議。期望拙作拋磚引玉，能引起學界對環境行政合同法律制度的更多關注和研究，以完善環境行政合同法律制度。

一、環境行政合同制度的緣起

我國實施可持續發展戰略以后，環境問題受到普遍關注，加強環境行政管理已成為可持續發展的迫切任務。行政合同制度在20世紀初在世界范圍內出現并迅速發展，也在環境行政管理領域得到大量運用。行政合同也稱行政契約，是行政主體一實施行政管理為目的，與行政相對人就有關事項經協商一致而達成的協議。行政合同是現代行政法中合意、協商等行政民主精神的具體體現[1]。在依法行政理念與行政合同互動適應過程中，的確存在對行政合同立法化的趨勢，但是這只是對常見的行政合同類型的規范化、固定化而已，并沒有否定行政合同可以在沒有法律明確規定的情形下締結[2]。在現代法治國家，隨著給付行政的興起，傳統上以行政命令和強制為特征的行政高權性行為存在的領域已大大縮小，而其形成的權利服從關系，也是通過法律對政府和相對人彼此之間權利義務的不對等配置體現出來的。在這種不對等的權力義務配置框架中，也存在法律沒作規定之處。在這個法律沒有賦予政府權力及相對人相應義務的領域，政府在依法行政理念的支配下對這個領域中的事務是不能采取高權性行為的。相對人也沒有必須服從政府領導的義務，而政府為實現行政規制目標可以與相對人進行充分協商，引導其自愿接受政府政策。

眾所周知，世界范圍內環境問題非常緊迫，地球是有限空間，容納能力、承受能力都有一定極限，而現在人類的活動已經逼近，局部地區已經超出了這個極限[3]。上個世紀六十年代的日本正處于重化工業階段，成為全球污染嚴重的國家。為了治理嚴重的環境污染，日本最早在環境行政管理領域引入環境行政合同。日本于1964年12月創設“橫濱方式之公害防止協定”[4]。所謂公害防止協定，是指地方公共團體和從事有發生危險的企業活動的企業主，就關于防止公害的措施進行交涉而簽訂的，以讓該企業主采取防止各種公害的措施為內容的協定。這種協定有正式以協定命名的，其中也有以備忘錄、字據、協議書等形式出現，不論其名稱如何，只要是企業主對公共團體約定采取防止公害措施的協定，從廣義上說都是公害防止協定[5]。該協定是在上個世紀60年代末期在日本開始流行的。其背景是當時中央法令對公害規制規定的不充分，且公害法制僅在“公害防治與經濟發展之調合”范圍內才能實施。地方公共團體為避免自行規定較中央立法嚴格的公害規制而與中央立法相抵觸，就積極地和企業交涉約定其采取較中央立法嚴格的公害預防措施。這種方式極大促進了當時日本環境污染的預防和控制，不僅緩和了企業與當地居民的關系，而且還具體確定了全國的限制標準，以防止環境污染。現在，在日本公害防止協定已經成為與法律及條例并存的第三種公害防止行政上的管理制度。

關于公害防止協定的法律性質，日本行政法學界主要有兩種觀點，一是紳士協定說，二是契約說[6]。后者認為，公害防止協定是為了保全該地區環境這種居民共同的利益，地方公共團體作為行政手段的一環而締結的。所以與通常的民事契約有著性質上的區別，應看作行政契約。不過，作為公害防止協定的內容，雖然有作出比法律規定更嚴厲的規制，同時規定地方公共團體的職員進入現場檢查權等的事例，但不能承認通過契約創設公權力，那應當是法律或者條例管轄范圍，公害防止協定的實效性只能通過民事方法來驗證[7]。由于公害防止協定的成功實施，其影響已經擴大，與整個地域環境整備相關聯的地域整備中的契約方式也受到注意。該領域中具有特色的是，這里契約當事人不僅限于行政主體和地域居民這種方式，而且也包括行政廳認定的私人間的協定這種手段。例如，《建筑基準法》第69條以下，《都市綠地保全法》第14條以下，都有相關規定[8]。

類似的情形也發生在美國，美國的環境保護局（EPA）就與全國一些最大的壟斷組織（如美國鋼鐵公司）簽訂了一系列類似日本“公害防止協定”的協議（詳細情況）。英國雖然法律沒有管轄公共合同的專門規則，但合同卻經常被作為行政手段來貫徹政府的某項政策，特別是在“規劃領域”，政府擁有廣泛的達成協議的權利，以便限制和調解土地的開發或使用。它們經常能夠誘使規劃許可的申請人同意接受他們通過法定條件強加的妥協方案。受日本公害防止協定的影響，我國臺灣地區也采用行政機關與私人之間簽訂行政合同或以協議、協商等方式來達成特定的環境保護目的[9]。各國在采用環境合同時根據國情都有一些具體的做法，體現出不同的特色。總的來說，其共性大于差異，都產生了較好的效果。

在我國，環境行政合同是政府最早運用契約方式確認環境管理者與相對方在環境保護中的責、權、利關系的。它的產生與責任制思想的出現和向環境行政管理領域的滲透及管理手段變化有關。八十年代初，我國就在環境管理領域開始實行環境保護責任制，并被廣泛適用于排污單位的污染治理、建設項目的環境保護、能源開發、資源開采，以至環保部門關于排污費的征收、使用以及環境污染引起的糾紛處理等[10]。這實際上是借助合同手段進行管理，并且出現了我國最早的一批環境行政合同形式。如：污染源限期治理合同；建設項目的“三同時”承包合同、使用排污費合同、污染損失賠償合同等。可見，在我國環境管理工作的實踐中，環境行政合同早已事實存在。但是，相關法律制度并沒有完善起來，關于環境行政合同法律制度的理論研究很薄弱。而環境行政合同基礎理論研究的缺失導致無法提供深入的法理依據，更無法通過立法予以規范。從我國環境行政管理的實踐來看，長期以來以經濟建設為中心的偏向，導致環境資源保護戰略的弱化，環境保護部門處于邊緣化的境地，很難運用新型管理方式有效實施有效管理。在環境行政管理實踐中，合同的運用失去規范，沒有更好地發揮作用，且經常與相關法律法規出現背離情形。也間接造成我國環境行政管理方式的僵硬、低效，對于越來越猖獗的環境污染缺乏有效治理手段。

如何總結我國環境行政合同實踐的經驗，借鑒國外成熟的環境保護理論，建立完善的環境行政合同理論，并進而推動立法規制是我們面臨的重大課題。

二、環境行政合同制度的法律理論基礎

環境行政合同是指環境管理部門，為實現環境保護的目的，主動同管理相對人簽訂的確立雙方環境關于環境保護的權利義務關系的行政合同。環境行政合同是運用行政契約方法對環境進行管理的新型方式。通過簽訂環境行政合同，使管理者與被管理者明確雙方的權利義務，增強雙方的責任意識，即淡化了行政色彩，又為相對人所接受。總結國內外的理論與實踐，環境行政合同應當具有如下特征：第一，環境行政合同屬于行政合同的范疇。它屬于所謂新型行政行為，特點是柔軟、靈活。它的成立是基于雙方互為意思表示的一致。行政機關具有主動性，管理相對人具有自愿性，體現了雙向選擇性即合意。但是，與所有行政合同一樣，行政機關出于特定原因（通常是法定事由）有單方面撤銷或者變更合同的權力。第二，環境行政合同的主要目的是做好環境保護，而非基于贏利或者行政機關自身利益。這就要求行政機關要公平、公正地對待環境行政管理的相對人，不能隨意行使職權。第三，環境行政合同是具有拘束力的行政管理方式。合同一經簽訂，即具有法律效力，雙方必須遵守執行，任何一方的違約行為都將承擔相應的法律責任。第四，環境行政合同的當事人必有一方是環境行政主體[11]。

環境行政合同具有一般行政合同的共性，但是與一般行政合同相比，也有其特殊的地方。第一，合同主體的一方是特定的環保行政機關，內容是規定合同雙方就特定企業、設施在環保上的義務。第二，具有適應性強。它的行政性和契約性的融合使其能適應各種不同的環境管理業務的需要，規范其復雜的內容。在傳統行政手段無法觸及的領域內發揮其合意、溝通的功能，促使行政主體和行政相對方達成合作。第三，具有柔性、靈活性。與傳統命令行政的剛硬手段不同，它在行政過程中，以不違背憲法和法律的精神、原則和規則的的行為方式來調動行政相對人自愿協同行政管理的自覺性，給予雙方當事人以彈性、適度的空間。第四、當環境保護行政法律制度法制不健全，環境行政合同可以補充法律的欠缺。由于現代工農業的飛速發展，新技術、新設備不斷得到應用，也帶來了很多對環境影響不可知的因素。法律不可能對新出現的各種環境問題都先知先覺作出預測，總是滯后于時代的發展。但是對于新出現的環境問題，行政機關必須及時作出反應，減少和制止環境污染的產生，在這種情況下，就可以用環境行政合同來規范行政機關與相對方法律上的權利、義務關系，約束行政主體依法行政的手段而得以使用，以加強和改善環境管理，積極推動環境行政目標的實現。轉環境法律法規在制定時由于必須考慮經濟的發展等因素，而且其規定也無法完全符合各個地區的實際情況，因此對于保護環境就顯得不夠有力。為了解決各個地區的環境污染和環境破壞現象，由行政機關出面與工廠、企事業等單位交涉和協商，通過簽訂環境行政合同的方式，設定嚴格的排污標準或其他防治措施，以補充法律法規的不足，從而實現保護環境的目的。因為簽訂環境行政合同是通過取得行政相對人同意的方式，來約定嚴密的環境防治措施的，這樣既可克服由行政機關另行制定更加嚴格的環境標準將與法律法規相抵觸這一難題，又可補充法律法規的某些欠缺，并在實際當中較好地貫徹執行。第五，環境行政合同可以有效地實現行政機關對于環境規劃與管理的要求。隨著我國行政管理體制的徹底改變，政府指令性管理逐步淡出，行政合同、行政指導等管理手段逐漸重要。在環境管理方面，傳統的指令性管理手段退出后，應當用環境行政合同的方式來實現行政機關的環境管理的規劃和意圖。

但是，圍繞環境行政合同本身的功能、作用等學界一直存在爭議。一是對于行政合同的界定本身有爭議，關于行政合同的性質、定位、行政機關的優益權都存在爭議，在司法實踐中也很不確定。在我國行政合同糾紛大部分是作為民事案件來審理的，少部分作為行政案件審理。作為民事案件審理的案件適用《中華人民共和國合同法》，取消了行政優益權，對行政機關不利。因此，對于環境行政合同爭議將來的處理，就有很多不確定因素。如果適用一般民事合同的審理方式，將對行政機關很不利。二是環境行政合同的簽定程序需要規范。盡管沒有法律的統一規定，但是在特定的區域、特定產業，環境保護的義務應當統一，不應當有內外資的不同待遇，減少行政機關的隨意性。三是環境行政合同的適用范圍要拓展。目前適用領域還遠遠不夠，事實上環境行政合同的適用范圍可以遍及整個環境資源保護領域。四是行政機關工作人員缺乏足夠的專業知識，與靈活的溝通技巧。相比傳統的的行政管理，環境行政合同更為麻煩，難以駕馭。四、簽訂合同后，企業不遵從，缺乏強制力。

環境行政合同成立的成立是基于行政機關對于公共利益的保護，依據是行政合同雙方的合意，行政機關對于產業導向和產業標準選擇。如果企業違反合同，行政機關可以追究其違約責任，甚至撤銷合同。法院對公共利益要給予充分重視。在操作上，除了規劃部門的規劃、土地部門的用地許可及相關部門的特殊許可外，還要環保部門把關，并代表政府與企業簽訂合同。其依據可以是地方制訂的產業導向、環境保護文件，也可以是政府的規劃文件。可以是稅收優惠、地價優惠等。

由于通常缺乏法律、法規的依據，各地對于環境保護的要求有所不同，不派出一些地方為了發展經濟，過分降低標準。那么，環境行政合同所依據的環境保護標準到底應該如何確定？這里面的確存在利益衡量的問題。首先，對于侵害居民健康與生存、使居民陷入危險境地那樣生產一開始就不能將它們拿來作為利益衡量的對象，而是僅僅依據這些理由就應當予以排除的對象。其他的產業在環境保護和產業開發方面可以進行利益衡量，充分運用生存權的基本宗旨加以評價。對于該產業帶來的環境破壞可以借助自然的力量自我凈化的說法，要進行科學評估，不能輕易下結論。在環境破壞的第二階段，鑒于環境破壞的嚴重性，要確立起環境保護優先原則，對企業的生產進行嚴格評估，對于會給生態環境、文化環境帶來不可逆轉的破壞的生產要堅決禁止[12]。

環境立法的多層次性、環境管理的復雜性、環境執法的多樣性、環境糾紛處理的艱難性決定，環境行政合同是目前平衡諸矛盾，協調各種環境利益關系的最佳途徑。由于環境立法的多層次性，既有國家權力機關制定的法律，又有國務院及其部委制定的行政法規和部門規章，還有地方享有立法權的權利機關和行政機關制定的地方性法規和規章。諸多的立法主體間缺乏統一的規劃和協調，使立法沖突和空白廣泛存在；而且從立法內容上看，由于下位法的制定必須有上位法的依據或不抵觸，中央立法與地方立法、權利機關與行政機關的立法只是權限上的劃分，內容千篇一律，整齊劃一；又由于環境管理是從搖籃到墳墓，且有較強的專業性和技術性，這就給執法帶來了困難和障礙，執法人員囿于僵化的法律條文，必然導致執法的“疲軟”和低效率。環境執法主體和相對方利益歸屬的差異性，又使執法矛盾和糾紛的處理難合目的性，而導致糾紛處理的艱難性。

環境行政合同的興起，是國家發展、治國方式變化和行政模式轉換的產物，它在環境管理中的優勢和長處在于：第一、行政合同具有廣泛的適應性。它的行政性和契約性的融合使其能適應各種不同的環境管理業務的需要，規范其復雜的內容。在傳統行政手段無法觸及的領域內發揮其合意、溝通的功能，促使行政主體和行政相對方達成合作，從而排斥了侵益行政手段的阻礙。第二、行政合同促成了行政手段的多樣性、靈活性和調解方式的適度性。與傳統命令行政極具壓抑性的手段不同，它在行政過程中，以不違背憲法和法律的精神、原則和規則的不具有強制性的行為方式來調動行政相對人自愿協同政府管理的積極性，給予雙方當事人以彈性、適度的空間。第三、當環境法制不健全，立法空白時，環境行政合同可以補充法律的欠缺；當環境法制健全以后，作為規制環境管理者與相對方法律上的權利、義務關系，約束行政主體依法行政的手段而得以使用，以加強和改善環境管理，積極推動環境行政目標的實現。

三、環境行政合同法律制度的立法選擇

完善環境行政合同制度，首先應當對于行政合同有一個明確的規定，可以在《行政程序法》中列出專章。而后，根據這些規定在單行的環境法律制度中具體化，優點是規定明確，易于實行，缺點是在立法上過于繁瑣，涉及面太廣；或者由國務院出臺《環境行政合同條例》，優點是簡便易行，缺點是立法層級較底。本人傾向于先由國務院制定環境行政合同條例，具體規范環境行政主體與相對方的行為。由于國務院作為最高行政機關，負責全國的環境管理，國務院有權制訂行政法規，由國務院進行環境行政合同立法具有很大的可能性與可行性。國務院通過制訂《環境行政合同條例》，將對涉及環境與資源執法的有關部委的行為進行規范，推動環境行政合同在全國的使用和規范。

環境行政合同的立法宗旨是：維護環境管理機關和相對方在環境法上的權利義務關系，創造和諧融洽的環境管理管理氛圍，推動環境管理目標的實現。其理由在于：第一，由于環境管理機關為了公共利益行使環境管理權，而相對方則都有其本身的利益追求，這種主體間活動目的的差異性，決定其雙方利益的相悖性。環境行政合同必須建立在最大限度協調雙方利益、目標的基礎上，由雙方的妥協而實現合意。第二，行政行為有高權行、單方性的特征，不利于相對人的主動配合，而環境行政合同則是柔軟靈活的新行政管理方式。

環境行政合同的基本內容包括：環境行政合同主體的權利與義務：環境行政合同是環境管理機關為了實現環境管理目標，與行政相對人就環境法上的權利、義務達成的“合意”。由于雙方當事人的地位不平等，合同的要約只能由環境管理機關向行政相對人發出。在這個前提下，雙方就各自的權利義務進行協商。環境管理機關的權力[13]包括：行政與業務指導權、監督與調查權、現場檢查權、合同變更與解除權、行政獎勵與行政處罰權、行政處分建議權、移交司法機關處理權其中要突出環境管理機關的優益權。行政優益權原則在環境行政合同中的表現是：首先，環境管理機關合同履行具有監督權。其次，環境管理機關有權根據情勢變化和公共利益的需要，單方面變更解除環境行政合同。當然，上述規定在法律上也還有爭議之處，例如在環境行政合同中行政優益權是否一定要體現在合同條款中，如果條款中沒有規定，是否環境管理機關就無權行使。其次，行政優益權在《合同法》中并沒有規定，如果寫在條例中，是否會有違反法律之嫌？在合同中，環境管理機關的義務是：承諾兌現的義務、行政與業務指導的義務、保守商業秘密的義務、提供行政保護與幫助的義務[14]。環境管理機關享受的行政權力和應履行的行政義務分別是環境行政管理相對人所應履行的行政義務和應享有的部分權利。環境行政合同的違約責任：環境行政合同違約責任是指在訂立、履行環境行政合同的過程中，相對方因違約而承擔的法定責任，表現為行政主體依法行使制裁權，對在合同訂立、履行中相對方違約，行政主體可依法行使制裁權[15]。這是由其享有的優益權決定的，如對不履行環境行政合同的相對方的直接強制執行權、直接解除環境行政合同權及其它行政制裁措施。行政機關除了具有上述主導性權利以外，還可以通過行使要求違約金和賠償損失的權利，從消極方面來促成行政契約所預期的行政目的的實現。環境行政合同違約責任的基礎不能簡單地等同與一般的合同違約責任，而是從行政管理的角度為保障合同義務的完整履行而施加給行政相對人的法律責任，這種由法律直接授權環境行政機關實施行政制裁措施進而使相對方承擔違約責任的權力配置模式，解決了行政合同制度運作過程中以約定為產生基礎的制裁手段軟弱與不足的問題，能夠更加有力地保證行政合同目的的實現，因而在行政合同立法中值得肯定與延續[16]。

環境行政合同作為一種新型的管理手段已被廣泛應用于環境管理領域，而環境行政合同的實踐又在呼喚制度的健全。由于環境行政合同理論的滯后和立法的空白，合同在締結、履行和管理中缺乏法律上的程序性規制，糾紛發生后，救濟途徑不暢，在一定程度上削弱了環境管理者與相對方締結合同的熱情，出現了環境管理民主化的倒退。因此，迫切需要對環境行政合同制度進行立法規制，構筑適宜現代環境管理需要的行政合同立法。

綜上，環境行政合同制度不僅為我國環境法律制度提供了嶄新的理論視角與有效的實現途徑，同時也對行政法律制度的完善起到了極大的促進作用。環境行政合同在我國環境管理的實踐中大量出現，迫切需要立法規范，更需要理論上的深入研究，因此，環境行政合同是我國環境法學亟待開拓的領域。

注釋:

[1]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年1月第二版，第279頁。

[2]余凌云著：《行政契約論》，中國人民公安大學出版社2000年版，第156-157頁。

[3]徐祥民著：《從全球視野看環境法的本位》，《環境資源法論叢》第3卷，法律出版社2003年版。徐祥民教授在這里指出，人類活動已經給地球帶來極大負擔，超出了地球的承載力，由于地球環境的不可復制性，人類其實生活在同一個諾亞方舟里，應當共同來保護地球環境。

[4]參見（日）鳴海正泰：《企業公害防止協定---橫濱方式》，臨時增刊特集《公害實態、對策、法的課題》，第279頁。

[5]楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第528頁。

[6]楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第529頁。紳士協定說認為，公害防止協定的實質形態是行政廳對企業主提示具體的公害防止對策，要求其履行，而企業主方面總括性承諾該提示的意思表示，不過是行政指導的一種類型。協定上的義務不具有法律強制力。這種觀點至少在實際部門和學術界曾經是有說服力的。契約論者認為，公害防止協定作為對法律規制度不完備的補充，是有效的規制手段，應該承認其法律約束力。楊建順教授認為，

[7][日]鹽野宏著，楊建順譯，姜明安審校：《行政法》，法律出版社1999年版，第138-139頁。鹽野宏先生認為，在法律沒有規范的情況下，法的宗旨在于否定即使以契約方式對企業活動進行規制，或者說，法律作出一定的規范，通過契約的方式進行比該規范更嚴厲的規制，違反了依法律行政原理。但是，在這種情況下，可以理解為不是對于精神自由的限制，而是企業的經營活動，由企業自己衡量，自我放棄企業活動的自由的一部分，所以，該協定不能直接無效。

[8][日]鹽野宏著，楊建順譯，姜明安審校：《行政法》，法律出版社1999年版，第139頁。

[9]翁岳生著：《行政法》，中國法制出版社2000年版本，第774頁。例如，宜蘭縣政府與臺灣水泥公司就水泥廠擴廠一事，于1992年簽定有關污染管制標準、環境使用費等合同。

[10]關于責任書的性質問題，是一個復雜的問題，不少人否定這是一種行政契約的形式，余凌云教授傾向于認定其是極其特別的行政契約形態，類似于英國的“假契約”（pseudo-contract）,參見余凌云著：《行政契約論》，中國人民公安大學出版社2000年版，第33頁。

[11]陳泉生，張梓太著：《憲法與行政法的生態化》，法律出版社2001年版，第283頁。陳泉生，張梓太兩位教授認為，如果前述行使國家行政權的一方當事人不具有國家法律法規或政策所規定的權限，其與相對人簽訂的環境行政合同應當視為無效。另一方面，如果非行使國家行政權的另一方當事人不具備承擔環境行政合同的某些相應的能力，該合同也無法得以履行。

[12][日]大須賀明著，林浩譯，吳新平審校：《生存權論》，法律出版社2001年版，第206頁。

[13]這里環境管理機關作為合同的當事人究竟行使的是作為行政主體的權力還是作為合同主體的權利是存在爭議的，筆者認為既然是新型行政行為，環境管理機關行使的終究還是權力。

[14]常紀文：《環境保護外部行政合同市場化的若干問題研究》，中國環境法網環境法電子期刊2003年第1期。

[15]周玉華，胡嘉濱：《論環境行政合同制度》，中國環境法網。

[16]周玉華，胡嘉濱：《論環境行政合同制度》，中國環境法網。