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藥品方面的情況較為特殊。俗話說十藥九毒，本是治病救人的藥品大多數都含有毒副作用，為此，世界各國特別是發達國家都制定了極為嚴格的藥品生產與使用標準，這體現了政府管制的基本特點，即突出公共性，追求利益中性。對于危重病人來講，能夠生存或是延續生命是其根本的人生目標時，藥品的副作用自然就成為次要的問題了。但藥品的使用必須科學合理，不能因為病人強烈的求生意愿就濫施藥物或其他治療手段。這里管制者既要管住藥品的生產標準，也需要制定科學合理的疹療標準，而這些標準的制定與實施，就進入制度層面了。制度層面的規定必須廣納民意，很多規定實際上是有利于多數人原則，同時也包括效率原則。比如汽車的發明和廣泛運用大大提高了人類的社會活躍度，但其成本則是大量土地辟為公路并增加了車輛交通事故的概率，每年全世界有數十萬人死于車輪之下，其危害不亞于一場大工業規模的戰爭，但人類并不因此而取消汽車，而是不斷完善相關規則。解決汽車交通的管制包括駕駛員持證駕駛制度、系統的交通法規和細致的交通事故責任追究制度、交通意外保險制度等，雖然交通意外仍然每天都在發生，但已有了系統的規則進行約束，各種利益相關者都能接受，如有相關人員權益受損，也有相應的補償機制，這樣效率原則也就與人們的利益相容了。制度層面的穩定與權威狀態就成為立法，顯然立法是更為標準化的制度，所謂依法治國，應該就是法制健全、依法行政、違法必究的一種狀態。如從理論層面講，則可建構起政府管制的基本依據，它要求松緊結合，寬嚴相濟，完全的管制會徹底封閉經濟與社會的發展空間，同時也使其生機與活力趨于消失，前蘇聯和中國計劃經濟時期的發展情況提供了典型的例證。理論層面也提供管制的價值取向。精英意識主導下的西方文化，體現著鮮明的叢林法則，即勝者為王，贏家通吃，社會分工中頭腦行業制約手腳行業，資本要素所有者分享最大份額，金融業為諸業之首，金融業的高管則又在業內收益分配中占有最大收益額。這種收益分配的普遍認同就形成建立相應管制規則的理論基礎。這樣，在美國或其他西方國家，金融業，比如銀行業高管收入可以高達幾千萬美元甚至數億美元，普通員工收入也因行業的優越地位而有數十萬美元的收益，這種收入雖然比本行業的高管少了很多，但也大大高于大多數非金融行業的平均收入，這種思維模式被像中國這樣的發展中國家引進來，也就形成了類似美國的收入差距情況。以致社會權貴會有意識地設租，在各類企業中都有意識地設立一些高收入崗位，甚至出現了一些企業高管收入大于企業收入的情況。其實這里體現出的，就是管制者放任利益集團或是被利益集團所俘獲的情況，這在中國的壟斷性行業，或電信業、電網業、石油石化業、各類礦產業等，都表現得十分明顯。應用層面的情況則更為不確定，主要是經濟與社會都是運動和變化的，既有各種常態化的管理，更有各種偶發事件的應急處理，管制的應用則是為了使各種社會經濟問題得到及時解決，各種社會矛盾得到有效化解，從而維持社會經濟的良性發展與運行。從總體上講，應用層面不過是讓各種管制理論得到應用，也就是說，理論的邏輯取向與價值取向決定了應用的利益偏向，并形成利益得益與受損的相應群體。

1．反壟斷的借鑒價值。壟斷是一種利用政治強權或市場地位獲取非競爭收益的一種行為或狀態。市場競爭本身就會產生一種強者恒強、弱者恒弱的馬太效應，因此，西方資本主義國家在經過一個時期的自由競爭后，也都進入了壟斷資本主義時期，當今世界的大多數跨國公司，其實已是壟斷從國內走向國際的一種表現，它們富可敵國的經濟實力和對各種政治群體無所不能的滲透能力，使得它們在尚無反壟斷意識并且竭力引資的大多數發展中國家，獲得了至高無上的政治話語權和經濟決定權，甚至對很多發展中國家的經濟安全構成重大威脅。由于國外企業都擁有了經濟控制權，對于本來就是一國政府主辦的企業來講，以關系國計民生和捍衛國內經濟安全為名更有理由通過財政支持、稅收優惠、要素低價、準入限制、融資關照、產業扶持等多種方法獲得更為明顯的壟斷地位，但由于這種地位獲取的非競爭性和非市場性，利益集團在這種壟斷地位的形成中居于支配地位，很多時候還會出現國際壟斷集團與國內強權集團的結盟，使得非壟斷行業與企業更加處于無力的地位。實際上，即使是提倡自由競爭的西方國家，對于壟斷都有多種約束，相反對于小競爭者，則有許多優惠政策。美國規定股東人數不超過35人的企業，不繳納企業所得稅。美國規定政府采購合同要按一定比例留給小企業，每年政府采購中的25%必須給小企業，而5%必須給由婦女開辦的小企業。而中國的情況則是，一方面存在外資與少部分民營企業在產業中下游的市場壟斷，另一方面則是國有企業在上游產業對資源的壟斷，如對石油、天然氣、煤炭、礦藏、水電氣熱及金融的壟斷，不斷推高要素價格獲取高額利潤，同時則只將利潤的極小部分上繳，如不含金融機構的央企上繳利潤，2009－2011年央企實現利潤分別為7977．2億元，19870．6億元，22556．8億元，上繳的利潤則分別為440億元，430．16億元，788．35元億元，分別只占當年實現利潤的5．52%，2．17%，3．49%，這就不僅是存在壟斷問題，而且已經變成壟斷收益的少數人或內部人占有了。①因此，壟斷已產生了新的社會不公正，很多時候是假公權之名行使更大的私權，壟斷行為本身就應該嚴格約束，因為壟斷超額收益的產生是以全社會效率的損失為成本的。由于產業的特殊性形成的壟斷性收益也應該通過稅收和利潤上繳，取之于社會，還之于社會。這才是糾正市場失靈的常規表現。2．如何認識腐敗。腐敗是權力壟斷導致失衡的個體化表現。腐敗在發展中國家屢見不鮮，但在發達國家卻不多見，本身就表明這不僅是一個政治治理的問題，也是一種經濟活動的結果。腐敗的根本原因是權力者有實現權力的便利，利用權力實現違反規則的尋租。在一個社會中，當腐敗成為一個普遍現象，一定是大規模尋租的結果，是無數小規模的尋租制造和積累的最終表現。典型的如中國明朝，無數的基層官員如縣官州官，如只領取正常收入，甚至無法養活家人，但如尋求非正常收入，則有被王朝剝皮實草之嚴刑，結果仍是腐敗之官前仆后繼，明代仍是中國歷史上最腐敗的時期，最后崩潰于內外交困之中。當尋租情況普遍化時，設租是尋租行為的邏輯起點，是權力者樂在其中的一種活動。為了利益最大化，權力者不需要設定權力和利益的邊界，更不允許非權力者向權力者提出權力分享和挑戰。權力成為一個反程序力量，最后推動其行權行為不斷超越社會的容忍邊界，最終對整個權力體系構成挑戰，并引來權力體系整體捍衛者對專權行為的制止和制裁。這就是腐敗行為不斷衍化的必然邏輯結果。因此，腐敗問題實際上是一個公共選擇和公共治理的問題，是政府管制的特殊表現，也是測試政府管制是否合理的一個重要指標。對腐敗問題不能“和稀泥”，更不能將其作為政治對抗的工具，前者只會使腐敗現象更加普遍化，后者則使腐敗者形成更加內部化的利益集團，對不同的人執行不同的約束和管制標準，使依附于更大權力者的行為更加為所欲為，從而將有更多的尋租者和設租者形成合力，最后可能使得任何體制內力量都難以約束，現行體制就可能走向崩潰。對腐敗問題的治理就是對權力的合理配置和有效約束，是要對各種利益相關者確定合理的權力邊界和利益邊界，使權力與利益形成合理的搭配。從中國的現實看，政府官員的正常收入都不高，基層官員甚至與農民工都無差異，而他們作為管制者的社會心態又決定了他們天生具有優越感，認為自己不僅具有更高的政治地位，也應具有更好的經濟地位，于是他們就可能用政治地位去謀取經濟地位，再用經濟地位或經濟投入去獲取更高的政治地位，官員入股企業、買官賣官、行賄受賄，親戚故舊利用其權力進行非競爭經商活動、關系型企業為其從事非正規公關活動等，都可為此種現象提供注腳。要解決這個問題，一方面，官員應有與其能力與貢獻相匹配的合法收入，這在西方發達國家都已形成系統的制度，可以直接進行借鑒。另一方面，也應借鑒發達國家的權力監控機制，禁止公權私用，權力尋租。3．非文本文化的符號解讀。中國文化中包含較多的非文本文化的因素，中國畫和中國書法的寫意性是中國文化隨意性較明顯的體現。非文本文化價值取向混亂，是權力和利益邊界不清的根源，直接導致對權力約束的反感和對自由使用權力的不懈追求。中國古代造反者有一句口號:“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”，但其緊接著的預期是自己也當上皇帝，實現普天之下、莫非王土的目標。所以不斷的改朝換代，無非是換上一批新的專權者而已。非文本文化意味著自由設租尋租，管制不透明，不考慮市場競爭的公正性，程序失序，意味著潛規則盛行，權力者自由支配資源，恣意妄為，社會規范彈性化，意味著利益集團固化。因此，就文化意義上講，非文本文化必然走向專制文化，也會在市場機制引入后更容易地走向權貴資本主義。非文本文化是中國社會現代性不足的表現，是中國建設法制社會的重要障礙。中國要實現社會管制的現代化轉型，首先需要實現文化的現代轉型，用社會規范標準化、社會階層流動化、決策過程透明化、社會選擇法制化、發展機會平等化取代社會規范彈性化、社會階層凝固化、決策過程模糊化、社會選擇關系化和發展機會特殊化。而要實現這種文化轉型，公共產品供給中的總體透明和監督公開是一個重要和基本的機制。現在三公經費的公開，財政的透明化，政府決策的公示機制和公共產品的價格聽證會議，都表明透明和監督作為一種公眾訴求已有了實現機制，但更主要的還要有權力者選用機制的完善和官員財產公開制度的真正形成。公權就其本質意義上講是私權的集合，因為沒有私權，也就無所謂公權，沒有私權的公權也可以說是最大的私權或更大規模的私權。比如對于至高無上的皇帝而言，若一國之產國民皆無權，權力集于皇帝一人一家，但較之他國，仍為私權，除非天下資產盡歸一帝，但此種情況從未發生。私權壟斷之不公由此可見，所以要有合理的公權，必須先尊重基本的私權，以私權的合理授權約法，形成公權的基礎，這也是民主的必然邏輯。由此看，依照民主的邏輯，也須改變非文本文化或關系文化，進入一個透明和公正的社會體系中。在這個轉型過程中，公眾知識分子與公眾媒體可以發揮相對重要的作用，成為社會文化轉型的思想引導者。與此同時，公眾知識分子不斷被利益集團所俘獲，公眾媒體成為利益集團代言人或只是成為商業自我生存的娛樂化工具，也會是一個常態。因為藏身于公權背后的利益集團，實際上是一個利用公權的分利集團，普通小私權就其整體而言是缺少抗衡能力的，大私權則與之結盟。建設性地實現社會公正，是一個公民社會不斷形成、公眾參與不斷增多、公眾意見不斷被吸納的過程，也是一個漸進和改良的過程。在文化準備不充分的情況下，指望社會突變是不現實的，只會以社會斷裂為成本換成一批新的逐利者。要實現社會管制的合理轉型特別是具有文化基因改變的轉型，政治領袖及其集體的自我定位、識見、價值取向與行政執行力，就具有極其重要的作用。

總之，作為權力主體，政府也是利益相關者，如無科學的授權約定、行權監督和權力行使后的社會反饋，政府的逐利性反而是難以約束的，其失控既表現為壟斷的擴張，也表現為設租與尋租，其文化基礎則是非文本化下的規則彈性與多重標準，相應的治理思路則是限制壟斷，尊重和保護多數人的私權并約束公權行使的邊界和將其全程盡量透明化，而這又依賴于一個開放和民主的機制，形成一個簡單清楚，社會各個利益相關者都不得不自覺接受其約束社會共同體。在這個共同體中，政府管制的根本要求，就是突出的公共性與利益中性。

本文作者：楊萬東工作單位：中國人民大學