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兩種體系性質差異的理論意義

（一）文化事業單位與非營利組織特征相似但性質并不兼容，文化事業體制基于傳統文化事業單位之上，公共文化服務體系建設則要建立在“去行政化”的新型文化單位之上與中國文化事業單位相對應的是西方的非營利性文化組織。根據我國《事業單位登記管理暫行條例》（2004年修訂）和《中華人民共和國公益事業捐贈法》（1999年公布）的規定，事業單位的定義可表述為：依法設立的從事教育、科技、文化、衛生等公益服務，不以營利為目的的社會組織。西方發達國家的“非營利組織”（NPO，Non－ProfitableOrganization）是指在政府部門和營利性企業（即市場部門）之外，從事公益事業且不以營利為目的的志愿團體、社會組織或民間協會。非營利文化組織是其中的一類，是指從事公益文化藝術業務的民間文化藝術組織和協會。一般認為，中國的事業單位具有非營利性，與發達國家的非營利組織相類似，如：依法設立，從事公益服務，不以營利為目的，具有法人資格的社會組織①。按照美國學者萊斯特•薩拉蒙教授的觀點，非營利組織的特征主要表現在：一是組織性，即這些機構都有一定的制度和結構；二是私有性，即這些機構都在制度上與國家分離；三是非營利性，即這些機構都不向他們的經營者或所有者提供利潤；四是自治性，即這些機構基本上獨立處理各自的事務；五是志愿性，即這些機構的成員不是法律要求而組成的，這些機構接受一定程度的時間和資金的自愿捐獻。這些性質，部分與中國的事業單位相同，但部分卻迥然相異，如中國的文化事業機構的人財物都由政府統一管理、統一調配、統一使用，并不具有私有性、自治性的特征。我國公共文化服務體系建設可借鑒西方發達國家非營利機構的一些管理理念。早在1998年，成思危先生就提出，要確立社會化的目標模式，構筑法律的基礎，要把與公共物品提供有關的事業單位轉制為可由政府或民營機構運作的非營利機構，使非營利機構成為社會公共服務創新的重要源泉①。（二）現代公共文化服務體系與傳統文化事業體系性質不同，并非傳統文化事業體系的“功能升級版”現代公共服務體系是現代公共理論的產物，體現了現代國家對于公民基本文化權利的理解。有學者認為，30年來中國文化的發展經歷了“文化從意識形態分離———文化領域獨立化”②、“經營性文化與公益性文化分離———文化產業化”和“公民基本文化權利與文化福利獨立———公共文化服務化”的三個階段，隱含了公共文化服務體系建設是比文化事業體系更高一個階段的基本命題。而傳統文化事業體系則來源于前蘇聯的意識形態管理理論，體現了國家集中宣傳文化資源以實行戰時社會動員的功能要求。因此，從傳統文化事業體系向公共文化服務體系演進并不是一種簡單的事業體制“升級”，而應該是一種從設計理論到組織結構的整體轉型。一些學者認為，當前中國公共文化服務體系面臨全新重構，我國公共文化服務正經歷一次歷史性轉折。建設現代公共文化服務體系，要進行制度設計，要面臨“徹底、艱巨的制度性重構重任”③。左然認為，中國特色現代事業制度的改革方向與目標應該是完成“五個轉變”，也包括了結構改革的意義：“一是政府行業管理部門與事業單位之間由行政隸屬關系向行政合同契約關系轉變；二是公益性資源由部門所有、分散配置向政府整體所有、集中配置轉變；三是職能部門由主要管理下屬機構向主要管理社會轉變；四是政府單一、直接提供資源向社會多方和間接提供轉變；五是政府對事業法人行政化管理方式向行政、經濟和法律多方式轉變。”④文化事業單位作為事業單位大家庭中的一分子，也要遵循這一改革方向。（三）微觀事業單位的公共服務效率受制于傳統事業體制結構，自上而下的結構性改革是建設現代公共文化服務體系的主要路徑我國學者通過對藝術表演團體的研究表明，在現行文化事業體制下，我國基層文化事業單位的社會性組織系統由政府與文化單位之間的上下關系、文化單位與社會之間的內外關系和員工與文化單位之間的內部關系這三大基本關系構成⑤，這三大關系之間既獨立存在又相互影響，存在著內部特定的邏輯結構，這三大基本關系的強弱與秩序結構就構成了不同的文化單位的性質特征。本文的研究表明，政府與文化事業單位之間的“事業關系”模式決定了我國公共文化供給與分配的宏觀制度框架，決定著基層文化事業單位與社會的關系模式，也決定著基層文化事業單位內部的關系模式，在當前由傳統文化事業體制向現代公共文化服務體系轉型過程中仍然是主要矛盾或主導力量。因此，在推進文化事業制度變遷過程中，改變基層文化單位與社會（市場）的關系模式（如提高演出效率）只是一種邊緣突破，改變基層文化單位內部關系模式（如人事制度、激勵方式等）也只是一種局部性改革，只能產生個案的經驗或局部的影響，不能從根本上改變傳統文化事業體制的基本架構。理論上，現代公共文化服務體系建設應該是以加強基層文化單位財政能力為核心的“文化單位功能性改革”與以公共文化供給分配體系的科學化合理化為目標的“管理系統結構性改革”相結合綜合配套改革模式。國家公共文化發展的宏觀架構即管理系統的結構創新要優先于文化單位功能性改革目標。“把政府權威與市場交換的功能優勢有機地組合在一起，實現公共文化產品和服務從傳統的單中心提供模式向多中心、多層次、協同合作的提供模式轉變。”⑥理論上，建設現代國家公共文化服務體系，必須改變過去那種“自上而下”公共文化供給模式，建立“自下而上”需求引導型公共文化供給與分配模式。

兩種文化體系轉型的政策調整

從傳統文化事業體系向公共文化服務體系轉型是一種結構調整，必須用一種總體性戰略安排和系統的改革策略來支持結構調整中系統性政策需求。（一）立足現代公共文化服務體系的基本特征，以相對分散化決策模式代替一體化集中決策模式，深化宏觀層次的管理結構改革中國要實行大部委改革一直是國內外熱議的話題。但文化領域的“大部制”改革卻一直沒有實現。所謂“大部制”，是指政府在各級部門機構設置上，歸并類似職能并盡量集中在一個大的部門中，建立橫向覆蓋廣闊的政府職能部門。同時把原來的部委或改革為內設的職能司局，或改為部委管理的又具有一定獨立地位的機構。20世紀90年代，英國、澳大利亞、法國、日本等盛行大部制，俄羅斯、韓國競相仿效，大部制漸漸成為世界趨勢①。比較而言，目前我國文化領域的改革盡管取得多項重大進展，但距文化強國的戰略目標要求仍然存在差距。立足于現代公共文化服務體系建設的要求，基于國家決策部門與執行機構之間的權責分離設計原則，要推動實現國家文化決策與文化執行職能的制度性分離。基本設計思路是，以“一部（大文化部）”承擔國家文化管理職能，以“執行局”承擔政府主辦社會公益文化和公共文化生產的職能，同時還要從制度上分離公共投入績效的評價監管職能；調整體制內文化行政部門與基層文化部位之間的關系模式，大力推動直屬文化單位從文化行業體系中分離，成為相對獨立的文化生產者。將大文化部建立在“決策、執行、評價監管適度分開”的制度基礎上。重點是要在政府與獨立的文化單位之間，依據“果結構”的基本原則，實現機構設置、職能、編制、機構之間相互關系的法定化。公共文化機構的地位、職能、經費來源、與其他部門的關系、主要負責人的產生都由法律規定，使之法制化。（二）增量投入，業務開放，形成公共文化服務的新型激勵機制“增量投入”的核心目標要突破行業、部門和單位的既得利益格局，要突破“改革者被改革”的難題，要求在文化系統和文化行業之外建立起增量引導力量，形成改革的外部推動力。通過增量投入可以形成傳統文化事業體系向公共文化服務體系轉變的有效路徑。中央政府借助于增量投入機制，一方面，充分照顧到文化行業的既得利益，以最大限度地穩定其利益預期，減少改革阻力，使改革成本最小化；另一方面，又尊重文化行業的增量利益，以不斷增長的增量利益預期，激發文化行業的改革積極性，使傳統文化事業單位改革的收益最大化，從而分解“改革改革者”的難題。“業務開放”的核心是公共文化生產者和消費者對公共文化協作生產過程的自由進入或退出。在市場結構下，公共文化生產者和消費者能否自由進入或退出公共服務的協作生產過程，決定了公共資源能否實現有效配置（即帕累托最優配置）。推動傳統文化事業體系向公共文化服務體系轉變，必須建立起保障生產者和消費者自由進入或退出的制度體系，形成公共文化服務面向全社會的開放型協作生產系統。包括：公共文化業務經費管理突破體制內循環，業務經費不再通過行業部門層層下達，而是通過對地方的轉移支付方式予以保證；以增量投入保證能夠滿足人民群眾基本公共文化需求的業務量，以形成社會力量參與公共文化生產過程的積極性；以科學的政策法規推進“供給者”與“生產者”體制性分離，為民間力量的進入讓渡出一定的潛在空間，發展文化市場上的替代生產者，促進不同主體間多種組合方式的出現，提供社會力量進入的制度保障；梳通公共文化服務社會化的途徑，推動公共文化服務的社會化。

本文作者：傅才武工作單位：武漢大學國家文化創新研究中心