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摘要：為堅持綠色發展，著力推進生態文明建設，牢固樹立“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，加強草原行政執法力量與力度，解決實踐困難刻不容緩。本文從草原行政執法現狀入手，分析實踐中存在的問題，進而提出核定地類、完善法規以及多維度提升監理能力的應對策略。

關鍵詞：草原行政執法；核定地類；監理能力

半干旱的遼西北地區是典型的農牧交錯帶，草原是該地區陸地生態系統的主體，是生態文明建設的主陣地。為守護大美草原，遼寧省草原行政執法力度不斷加強，草原監管能力不斷提升。

一、監管能力概況

遼寧省省、市、縣三級配套的草原監理體系已基本形成。全省設有草原監理機構53個，監理人員共計606人。且各地積極建立草原管護隊伍，完善草原管護制度。全省共計聘用草原管護員1263人，大力補充了草原監督力量。全省草原監理機構深入貫徹實施《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》）《中華人民共和國草原防火條例》《遼寧省草原管理實施辦法》等法律法規，嚴格依法依規執法，不斷加大草原違法案件查處力度。“十二五”期間，共立案查處各類草原違法案件69起、整治涉案草原面積300余畝，有力地打擊了各種破壞草原的違法行為，在保護草原資源和維護草原生態安全方面發揮重要作用。

二、存在的主要問題

（一）草原底數差異及權屬不明問題。草原確權與國土二調的數據差異以及管轄邊界不清、確屬不明問題，嚴重阻礙了草原監理機構行政執法與征占用審核審批勘驗工作的實際開展。首先，因地塊劃分標準不同，各地存在確權草原地塊與二調草原地塊斑圖不一致的情況。這導致無法準確給予部分地塊定性的現象客觀存在，無形中提高了草原行政執法與征占用審核審批勘驗等工作的難度。其次，因遼寧林草交錯分布，權屬重疊問題廣泛存在。遼寧確權草原一千五百余萬畝，確權工作，以《草原法》《土地管理法》等相關法律法規為依據，嚴格履行《遼寧省人民政府關于草原權屬確定工作的指導意見》（遼政發﹝2008〕23號）實施程序，通過開展調查、提出方案、調研論證、審核登記、合法證書、組織檢查七步驟予以確定，權屬登記依法合規受法律保護。而國土部門將草地劃分為天然草地、人工草地、其他草地三類，并明確將其他草地認定為非畜牧業生產用地，納入未利用地范疇。依照國家土地資源二次調查數據，遼寧西北部草原大部分屬于其他草地。林業部門憑據國土認定的未利用地屬性將其視為宜林地，頒發林地使用權證。一地兩證故此而生。（二）草原監理能力有待進一步提高。第一，監理機構隊伍及管護隊伍建設方面。雖然草原監理體系已基本形成，但執法機構理念、執法隊伍素質、執法人員水平還有待于進一步提高。草原管護制度尚不完善。具體而言，準入制度缺乏管護人員崗前考核，組成人員前見不一，導致實務中工作能力差距較大。考核制度還需健全，現有制度無法完全調動草原管護人員的積極性。第二，草原執法監督與違法案件查處方面。首先，地方政府、企事業單位、社會組織、公民仍未真正認識草原的生態價值，導致草原執法工作長期處于軟性執法狀態。其次，《草原法》在罰則中未明確草原監理機構的地位，法律授權存在瑕疵。導致開展執法工作時，監理機構底氣不足、執法人員信心不滿。

三、對策建議

（一）核定地類，完善法規。一是統一標準，核對斑圖。需與國土部門進行溝通，互相提供草原底圖。進而統一草原斑圖劃分標準、核對具體差異，并結合國家土地資源清查，核實地塊實際情況，以為執法、審批、禁牧、補獎等多項工作打好基礎。二是核定地類，明確管轄。依據新國標開展國土三調，核定土地性質，保障一地一證，以明確林草管轄邊界。三是完善相關法律法規。一方面，建議盡快修訂《草原法》明確草原之內涵與草原監理機構授權。另一方面，建議出臺《基本草原保護條例》明確基本草原之法律定性，以便于施行嚴格保護。（二）多維度提升監理能力。第一，監理機構隊伍建設方面。積極爭取地方政府和相關部門對草原監理機構和隊伍建設的重視和支持，在不斷健全完善草原監理機構的同時，重點加強執法隊伍和能力建設。一是與相關高校、職業學院建立聯合培養草原執法人才的機制，采取定向培養、委托培養等方式，不斷壯大草原執法人員隊伍。二是努力改善草原執法人員工作條件和待遇，穩定草原執法隊伍。三是加強草原執法裝備建設，積極改善執法條件。四是加強草原執法人員培訓力度，提高執法人員業務素質。第二，管護隊伍建設方面。一是提高草原管護員工作待遇。在國家安排的草原補獎政策績效獎勵資金中按比例拿出專門資金用于發放草原管護員補助，同時要求地方各級政府配套一定比例資金，增加草原管護員補助，進一步提高草原管護員工作積極性。二是加強對草原管護員的教育和培訓，提高草原管護員的責任意識和管護技能。三是建立完善草原管護員績效考核和獎懲制度，把草原管護員工作表現與補助資金發放掛鉤，工作表現好的給予獎勵，表現差的給予批評甚至解聘。第三，執法案件查處方面。牢固樹立依法行政、依法履職的意識，進一步加大草原違法案件查處力度，切實做到有案必查。集中力量查處一批非法開墾草原、非法征占用草原等性質嚴重、影響惡劣的草原違法案件，對重大、典型案件的查處情況進行曝光，增強草原執法威懾力。加強禁牧和圍欄設施監管，及時糾正和查處違反禁牧和破壞圍欄設施的行為。在查處草原違法案件過程中，要進一步規范行政處罰程序，切實做到適用程序正確、適用法律準確、處罰幅度得當、執法文書規范。

作者:呂程 單位:畢業于遼寧大學