導語：深化農村稅費改革和建立城鄉統一公共財政體制的必由之路一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

新一屆中央領導集體將“三農”問題列為治國安邦的重中之重加以處理，抓住了中國社會經濟發展的根本。今年政府工作報告又做出許多減輕農民負擔、化解“三農”問題的重大舉措，深得民心。作為化解“三農”問題的重要對策——農村稅費改革試點工作全面鋪開，進展順利，取得初步成效。一定程度上減輕了農民負擔，對農村的“三亂”起了遏制作用。中央最近又提出進一步深化農村稅費改革，其方向是取消針對的各種特別稅費，建立城鄉統一的公共財政制度。這已經深入到了問題本質。本人經過長期的理論分析和實際調查，感到要進一步深化農村稅費改革、建立城鄉統一的公共財政體制，首先必須分析農民負擔的全貌，才能找到解決問題的治本之策。農民負擔達七重之多。農民負擔不僅僅只是納入農村稅費改革視野的農業稅、農林特產稅，三提五統，稅外稅費和攤派（可稱之為“老三重負擔”）。有的專家估計這些負擔全國每年約1800億。農民負擔的主要部分是目前尚不為多數人所認識的間接稅費負擔（每年近5000億）和“暗稅”負擔）本文稱之為“新四重”負擔）。

“新四重”負擔的第一重是間接稅（包括增值稅、營業稅、消費稅、關稅等）。與西方國家的稅制不同，我國實行的是以間接稅（又稱流轉稅）為主體的稅制。間接稅存在兩個顯著的特征。其一，間接稅稅含價中，人們在購買商品或消費服務時不知不覺已經將稅收繳納了，比如農民花了100元購買工業日用品，實際上已經繳納了17元的增值稅。間接稅雖然透明度低，但屬于“撥鵝毛而鵝不會叫”的征收方式，納稅人抵觸小、征收容易，適合我國國情。其二，間接稅是可轉嫁稅，納稅人不等于負稅人。流轉稅形式上看，主要是由城市工商企業繳納，但實際承擔稅收負擔的不是企業而是包括農民在內的廣大消費者，他們在購買商品或進行消費時，將含在價格中稅收一起支付了。并且我國間接稅（流轉稅）實行生產地課稅制度，納稅人以城市工商企業為主，工商越發達地區其稅源也越豐富，獲得的流轉稅也越多，這樣工商業集中的大中城市獲得的流轉稅就占最大的比例，通過分稅制分得較大的份額，并作為城市公共產品的財力來源。中央政府、省特別是大中城市政府獲得的流轉稅收入，并不是全部由城市消費者支付的，很大一部分是由農民消費者支付的。對城市居民而言，他們負擔的流轉稅，通過獲得政府提供的各種服務（包括義務教育、城市基礎設施、社會保障、醫療保險等等）而得到補償。但農民負擔的流轉稅卻主要轉到了城市，他們居住地政府并沒有獲得這部分由其轄區內農民負擔的流轉稅，從而也就不可能將其作為公共產品的財力來源。這就形成集中納稅和分散負擔的非對稱性。財富由農村、由縣鄉遠遠不斷地流向大中城市。根據《中國統計年鑒》提供的城鎮和農村居民人均年生活消費支出抽樣調查數據，可以推算出2002年農民總消費占全部消費額的比例為32.02%，由此進一步推算出農民作為消費者當年負擔的流轉稅為3964.59億元，這筆稅收主要集中到中央和大中城市，農民所在地鄉村政府并不能使用它們。

“新四重”負擔的第二重是農民承擔的增值稅“進項稅額”。由于農民不作為增值稅的納稅人，無權開出增值稅專用發票，不能將進項稅額轉由農產品采購商或消費者負擔，而自己要負擔進項稅額。歐盟也對農民免征增值稅，但對農民均采用“統一稅率補償”的辦法將進項稅額還給農民。我國沒有此項規定。根據《中國統計年鑒》提供的農村居民人均生產經營支出的抽樣調查數據，可推算由于對農民免征增值稅而導致其負擔購買農業投入品的進項稅額2002年達到831.04億元，這筆稅收同樣主要集中到中央和大中城市，農民所在地鄉村政府并不能使用它們。。

綜上所述，農民實際負擔的間接稅近5000億元。就農民而言，本來通過流轉稅負擔了稅收，應該與城市居民一樣獲得公共產品，鄉村政府的運行費用、農村地區義務教育、社會保障、基本的交通等公共基礎設施應當由這筆稅收支付。但實際上農民負擔的這些稅收卻到了城市手中，或一部分通過分稅制上交中央，而中央主要的投資方向是城市，這樣農民就得另外支付農業稅、農林特產稅、“三提五統”、稅外收費和各種攤派來維護鄉村政府、義務教育等必需的公共產品。這是目前城市特別是工商業發達的大城市財政寬裕，而多數縣鄉財政吃緊、對農民稅外收費難以禁止的根本原因。我國農民人均稅費高于城鎮居民人均稅費，但所獲得的公共產品不僅微乎其微，而且在獲得某些具有準公共產品性質的多數公共服務（如基礎教育、公共衛生和基本醫療服務、公用電信服務、電力供應、燃料供應、清潔水供應和治安管理服務等）時要支付遠遠高于城市的價格。即使他們進入城市務工，與城市居民同樣繳納稅費（甚至比之更重），但由于身份的緣故，他們不能在城市社會中獲得平等的地位和相同的機會，他們付出同樣勞動不能得到相同報酬，他們不能享有社會保障，他們的子女不能擁有同等的教育機會，他們在城市建設和文明進步中做出了巨大貢獻，但并不能共享文明的成果。農民負擔重得益少，存在典型的非對稱財政機制。不考慮上述這種財富流動的本質，只在直接稅費范圍內轉變形式，當然無法徹底解決問題。

如果說間接稅屬于法律規定的“明稅”，農民不僅負擔了這些“明稅”的相當一部分，并且得不到補償。而且還要承當傳統的“暗稅”和現代“暗稅”。傳統“暗稅”，即“工農產品價格剪刀差”，據有的學者估計改革后通過傳統“暗稅”平均每年從農業部門流向城市工商部門的資金高達811億元。這是農民“新四重”負擔的第三重。公務員之家版權所有

“新四重”負擔的第四重是現代“暗稅”，以工業化、城市化過程中土地等資源被征用，而補償不足、喪失社會保障而造成的財富轉移。1987-2001年期間，平均每年被征用的耕地為214萬畝，按每畝補償不足的差額8萬元（按福建省會近郊中等耕地耕種中等價位經濟作物經營期30年純收入折現值減去法定補償金額推算）計算，每年平均通過耕地征用補償不足向農民索取的“暗稅”至少1712億元。如果土地按市場價值計算，這一數額要幾倍甚至幾十倍于此。

按照經濟學的基本原理，人們之所以負擔稅費，是為了獲得國家提供的公共產品（包括政府服務、義務教育、基礎交通、社會保障等等）。暫且不考慮“暗稅”，如果能夠將農民負擔間接稅（每年近5000億元）以提供能讓農民受益的公共產品方式整體地返還給農民，即用這筆稅收支付縣鄉村政府費用、義務教育費用等必需的公共產品開支（按目前的水平計算全國約3700億元），他們不僅不需要繳納農業稅、農林特產稅、三提五統、稅外稅費和攤派，而且他們還能從各級政府提供的公共產品中獲得等量或等價的利益，這些利益會使他們的生產條件不斷改善、生活環境持續優化。農民整體負擔沉重問題就不會出現。正是由于農民不能通過公共產品的方式獲得其負擔的絕大部分稅費，財富主要通過間接稅和“暗稅”方式從農村凈流出，才出現農民負擔持續沉重的社會經濟問題。不考慮這種財富流動的本質，在農村內部來解決農民負擔過重問題，就是在“老三重”負擔范圍內做文章，將“三提五統”和其他稅外稅費并入農業稅，同時提高農業稅稅率。這樣的改革與歷代進行的并稅式改革相比并沒有多少創新和進步。這樣的改革只是治標之策，難以從根本上解決農民負擔過重問題，并不能走出黃宗羲定律的怪圈。

要讓農村稅費改革走出黃宗羲定律的怪圈，從根本上解決農民負擔問題，防止出現減輕農民負擔和不降低（并且還要逐步提高）農村公共產品提供水平之間的矛盾，不僅要徹底取消對農民征收的農業稅、農林特產稅、“三提五統”和其他稅外收費攤派，而且首先必須通過對農村地區提供公共產品的方式，將農民負擔的間接稅“還給”農民，然后逐步解決加在農民身上的“暗稅”負擔（暫且不要奢談“工業反哺農業”和農業保護、農業補貼）。具體對策是：

1，徹底取消對農民征收的農業稅、農林特產稅、“三提五統”和其他稅外收費攤派，將目前分5年改為分3年。農村稅費改革從以稅代費轉變為費稅全免，城鄉實行一元化的統一稅制，即對從事農產品生產和交易的農民與工商企業一樣課征增值稅和個人所得稅，不征收針對農民的特別稅。這樣徹底取消鄉村政府收稅收費權力，割斷基層政府向農民攤派、搜刮的渠道，這對保持農村地區安定穩定，從而保證國家長治久安，將起不可估量的作用。

2，將農民負擔的間接稅（“新四重”的第一、二重，近5000億元）通過逐年增加對農村地區提供必要公共產品（包括縣鄉村政府運行費用）的方式整體地逐年地返還給農民。這種返還不是實行由中央政府每年安排5000億元專項資金辦法，這不現實、也不可能，而是實行逐年實現、各級共擔、整體返還、適當調節的辦法。

逐年實現即分3年或5年從每年增加的財政收入中安排，逐年增加。如果通過間接稅，暫時無法滿足需要，國家也可動用包括國債、外匯儲備金、土地批租拍賣收入、甚至適度增發貨幣等辦法增加農村地區專項基金賬戶的資金數量。同時下決心停止樓堂館所等奢侈品建設，節約資金，加大農村地區公共產品的投入。

各級共擔即中央、省、市、縣四級按各級政府獲得的間接稅數額以32%（農民負擔的比率）的比例提取作為基數，轉為農村地區專項基金賬戶。

整體返還即不是將錢平均分給農民，而是將農村地區專項基金用于鄉村政府管理費用、鄉村路網建設、義務教育、對貧困線以下的農村居民實行全面低保、農業科技成果推廣、農業信貸保險、合作組織試點、優秀人才“上山下鄉”獎勵等，將農民負擔的間接稅整體地返還給農民(具體措施筆者將另文專論)。

適當調節即富裕地區農村專項基金賬戶的一定比例轉以不發達地區。

采取上述措施，國家雖然要在短期內承受一定的財政壓力，但因根本上解決了長治久安問題，有利于實現科學的發展觀和“五個統籌”的戰略，會獲得長久的社會和政治效益，同時也會促進內需的極大增長，保證經濟可持續發展，從而增加財力。

3，在上述措施的基礎上，再通過適當的制度安排解決“暗稅”問題。首先，完善土地產權制度，按照市場辦法評估土地價格；建立土地劃撥、征用足額補償制度或農民參與土地收益分配的制度，讓城市化、工業化過程中失去土地的農民通過各種市場的方式（如地權轉為股權、地權轉為租權）參與土地非農化后經營收益的分配。其次，將發展農村合作組織作為重要的公共產品，加大投入力度，促進農民合作組織的試點工作。由于我國農民從來就缺少協作特別是家族親友以外的協作的習慣。因此在我國的特有國情下，合作組織難以由農民自發形成，也很難由市場機制推動建立，必須將發展農村合作組織作為公共產品，由政府加以推動。通過建立合作組織，讓農民組織起來，逐步具有市場主體的地位和力量，從而有能力在購買或銷售時進行價格談判，最終消除“工農產品價格剪刀差”。