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隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善和改革開放的日益深入，社會經濟狀況發生了很大變化，所有制結構日益多元化，納稅人的數量大幅增加，經濟主體之間的經濟聯系日益復雜，跨地域經濟活動日益頻繁，加大了對其進行監控的難度。在稅源監控中僅僅依靠稅務機關的力量顯然不夠，尤其是對于地稅部門而言，由于稅種較多、稅源相對零散，其稅源監控的難度更大。因此，我國稅源監控的多部門協作體系—綜合治稅就在這種背景下應運而生。山東省地稅系統實行的社會綜合治稅，實質上是以法律、規章等為依據的地方政府多部門合作的稅收征管活動，是落實《稅收征管法》的有效措施和現行稅收征管模式的有益補充，是在目前稅收征管環境欠理想的條件下的必要措施，是稅源監控分類管理中的組成部分，是對我國傳統的協稅護稅方式的系統化和規范化，符合國際稅收征管的發展趨勢。

一、國際上稅源監控的特點

（一）稅源監控的主體多樣化

美國規定，聯邦政府、州政府、社會保障局、商品期貨交易委員會、農業部、國防部、能源部、法院、移民及歸化局、國債局、郵政等部門每年都應向稅務部門提供包括貨幣收付報告、國外銀行賬戶、犯罪活動情況、車輛登記、不動產轉讓、遺囑文件、租賃權證等多種信息，雇主應扣繳雇員的工薪所得稅，商店應義務代收零售商品的消費稅，郵政部門則對以郵遞方式進行的納稅申報進行協助。瑞士則規定，各州稅務部門之間應相互合作，政府各部門也應對稅務部門提供協助。核發營業執照的經濟警察應向稅務部門通報領照人的基本情況；農牧業管理部門應向稅務部門提供納稅人擁有的耕作土地的面積、奶牛數等信息；負責人口統計登記的部門則應及時提供人口出生、職業變更、就業等情況；銀行則應在為儲戶發放利息或股息時，代扣所得稅。日本則在全國范圍內建立了多種協稅組織，如法人稅納稅人協會全國聯合會、其他申報表納稅人協會全國聯合會、注冊稅務會計師協會日本聯合會等，用于解答有關稅收問題、向稅務機關反映納稅人的意見和建議、協調征納關系等，并利用在金融、物價、交通、商業管理部門建立的協稅護稅組織進行代征、代扣稅款工作。意大利則建立“多邊監控”機制，即政府登記、審計、統計等部門及行業協會同稅務部門互通信息。新加坡的金融部門、行業協會及公司注冊局、移民局、公積金局、警察局等也被要求同稅務部門密切協作。阿根廷的稅務部門與農牧業監控局合作，設點監控產量、價格、品質及儲量，還在浸油廠、面粉廠安裝計算機，通過因特網對企業的生產流程實時監控。由此可見，雖然稅務機關是行使國家稅收征收權的政府部門，但在稅源監控的過程中，其他部門的參與是必不可少的，稅源監控的主體呈現多樣化趨勢，稅源監控日益成為一個多部門協作的過程。

（二）稅源監控多部門協作的主要方式是信息共享與代征稅款

國際上稅源監控多部門協作的方式主要是信息共享和代征稅款。其主要目的是為了避免由于稅務機關獲取的信息不完全而導致過高的稅收征管成本和過低的稅收征收率，提高稅收征管的效率。許多國家，如美國、德國、日本、澳大利亞等的稅務部門均設置一個或一個以上的信息中心，利用計算機系統對涉稅信息進行處理。這些國家不僅在整個稅務部門內部，而且在稅務部門與銀行、海關、保險、審計、企業登記等部門，甚至與企業之間均實現了計算機聯網，多部門的計算機系統構成了一個共同的信息平臺，實現了較高程度的信息共享，簡化了稅源監控中多部門協作的過程，大大提高了信息傳遞的效率。

此外，除信息共享和代征稅款之外，許多國家在稅源監控的多部門協作中還采用了稅務部門同報刊、電視、廣播等媒體，以及學校、社會組織合作的形式，進行依法納稅宣傳，并向民眾提供納稅服務。如加拿大的媒體對稅收法規的變動均進行及時報道，全國的各電視臺在每年的征稅期間都利用半小時的時間用英、法兩種語言播報填寫納稅申報表的方法，電視臺和電臺還負責回答納稅人普遍關心的問題。這種舉措雖然對稅源監控似乎沒有直接作用，但卻會逐漸增強納稅人的納稅意識，改善稅收的人文環境，提高社會對依法納稅的認同度，從而有利于稅源監控的順利實施。

（三）稅源監控多部門協作機制法制化

國際上稅源監控多部門協作機制的實質是行政協助和行政委托。對于行政協助和行政委托，國際上一般都在組織法或行政程序法中進行了明確規定，尤其是對行政協助，許多國家都對其發生、拒絕、爭議及處理、協助機關的選擇、協助的施行、協助的費用等給予了明確且操作性較強的規定。如德國的《聯邦行政程序法》第5條規定，行政機關可在下列情況下，請求職務上的協助：（1）由于法律上的原因，無法自行執行職務的；（2）由于事實上的原因，尤其因欠缺職務上必要的工作人員或機構，無法自行執行職務的；（3）執行其職務，有賴于一定事實上的認識，而該事實為其所不知，且不得由其自行調查的；（4）執行其職務所必要的文件或其他證據，為被請求官署占用的；（5）顯然須付出比被請求的機關較多的費用，始能執行其職務的。另外，也規定了當出現以下情形時，被請求機關可以拒絕協助：（1）其他機關顯然能以較簡單和較少費用的方式完成該職務的；（2）被請求的機關須付出超巨額費用，才能完成該協助行為的；（3）若實施協助行為，被請求機關自身的職務將受到重大危害的。當發生行政協助爭議時，請求機關與被請求機關共同的監督機關有權進行裁決，若二者沒有共同的監督機關，則由被請求機關的監督機關進行裁決。對于行政協助費用，被請求機關不能就協助行為向請求機關收取行政規費；如果被請求機關所墊付的費用超過50馬克的，請求機關應該根據請求加以償還。除了對行政協助在《聯邦行政程序法》中進行一般性的規定外，德國還在其《稅收基本法》中就稅收行政協助和司法協助進行了特別規定。除德國外，美國、韓國、日本等國家和我國的臺灣地區也都有相關的明確規定。稅收行政協助和行政委托的法制化使得稅務機關及相關的行政機關、社會組織和個人的權利、義務得到了法律層次上的明確和規范，使得稅源監控的多部門協作能夠順利啟動，相關爭議能夠順利解決，協作費用有適當的來源，從而大大減少了稅源監控多部門協作的交易費用。

二、社會綜合治稅與國際上稅源監控多部門協作的相同之處

（一）二者均為以稅務部門為核心的多主體模式

不論是我國實施的綜合治稅，還是其他國家實施的稅源監控的多部門協作，其主體雖有一定差異，但一般均包括各類相關行政機關、金融部門等，且在該體系中，稅務部門均處于核心地位，其他主體的任務為向稅務機關提供信息或協助稅務機關代扣、代收稅款，其涉稅權力較狹窄，與稅收征管有關的其他權力，如稅收檢查權、行政處罰權等權力仍僅保留在稅務機關手中。

（二）二者的多部門協作的主要方式均為信息共享和代征稅款

雖然具體規定各異，但包括我國在內的國際上稅源監控多部門協作的主要方式一般均為信息共享和代征稅款，即稅源監控多部門協作體系中的其他主體依法或依合同向稅務機關提供相關涉稅信息，或依法、依合同為稅務機關代扣、代征特定稅款。但就其具體做法而言，還有待進一步改進。稅務管理機制較完善的國家，其在法律規定和稅源監控實踐中均對多部門協作給予了足夠重視。

三、社會綜合治稅與國際上稅源監控多部門協作相比，尚有多方面需要完善

（一）相關法律不健全，法制化程度有一定欠缺

與法制健全的國家不同，我國目前尚未出臺全國性的行政程序法，對于行政協助的基本原則和具體內容沒有規定；對于其他部門和單位對稅務部門的協助也僅在《稅收征管法》中做了原則闡述，而對哪些單位和部門對涉稅事宜具有協助義務；這些相關部門和單位采用何種形式、何種程序對稅務機關進行協助；這些相關部門和單位與稅務機關雙方各自的權力、義務如何，若一方違反規定應承受何種處罰；協助部門和單位是否應收取勞務費、協助費用如何解決等均沒有具體規定。目前山東省地稅系統實施的社會綜合治稅實際上是在依據法律原則規定的前提下，主要依靠地方政府的行政力量來加以推行的。這種狀況可能導致如下缺陷：首先，規范社會綜合治稅的具體規定的法律級次較低，一般是地方政府文件且大多是地市甚至縣級政府文件，影響了綜合治稅的權威性。其次，社會綜合治稅的成本較高。由于社會綜合治稅的具體規定沒有在法律中明確，原本可以由法律進行一次性規定的內容在很大程度上需要通過稅務部門與各相關部門的一對一協議來加以確定，這種協議實際上是行政合同（公法契約）中的對等合同。雖然行政合同在稅源監控的多部門合作中是不可缺少的，但我國目前的狀況卻存在行政協助泛合同化的傾向，大大提高了交易成本。再次，我國綜合治稅具體規定的規范性可能被削弱。由于綜合治稅的具體措施沒有得到權威的法律規定，各地自行出臺的規章受主觀和客觀條件限制，可能存在立法原則和立法技術上的缺陷，同時，各地各自為政還可能導致地區差異的產生。

（二）技術手段較落后，影響信息交流

綜觀較發達國家稅源監控的多部門合作，其計算機的應用范圍較廣，聯網水平較高，大大提高了稅源監控的效率，其稅務機關與其他行政機關、金融部門及其他相關單位之間，已實現了計算機聯網，大大簡化了涉稅信息的交流過程。而我國到目前為止，國、地稅部門之間，稅務部門與其他相關部門之間，還基本未實現計算機聯網，因此，許多涉稅信息的傳遞需要利用傳統的信函等方式，對于特定的涉稅信息也需要特別要求其他部門的協助，甚至需要稅務機關專門派員進駐其他部門。這種狀況必然會增加信息交流的成本，降低信息共享的效率。

（三）涉稅宣傳和納稅服務還有待進一步完善

作為稅源監控的外圍措施，涉稅宣傳和納稅服務近年來在我國得到不斷完善，涉稅宣傳和納稅服務的力度不斷提高，方式也日益改善。但相對于發達國家而言，我國的涉稅宣傳和納稅服務還有不盡如人意之處。首先，我國稅收宣傳的主體還主要局限于稅務部門、稅務專業報刊等，雖然對其他宣傳主體和宣傳方式也時有采用，但數量較少，且形式比較單調。我國的納稅宣傳一般均側重于“納稅是每個公民應盡的義務”，雖然這個觀點非常正確，但卻容易使普通納稅人過于片面地關注稅收的無償性，而忽視稅收是公民支付的公共品的價格這個事實，從而影響納稅情緒。其次，我國納稅服務的方式也有待完善。在發達國家，其稅務部門的納稅服務水平較高，僅就稅法信息服務而言，其納稅人一般均能夠通過網絡、媒體、電話、免費資料等途徑及時、方便、經濟、準確地獲得涉稅信息，這一方面有利于提高納稅人的納稅能力，同時也會在很大程度上改善納稅人對稅務部門的認同，從而提高納稅偏好。而我國的納稅服務雖然在近幾年有所改善，但與納稅服務水平較高的國家相比，仍存在一定差距，信息和提供的方式等還有待進一步完善。

因此，為了完善社會綜合治稅，應加強法制化，確定其法律地位，提高法律層次；加快信息化步伐，提高部門配合工作的效率，降低行政成本；改善涉稅宣傳方式，提高稅收服務水平；增加財政支出透明度，提高財政支出的使用效率。

參考文獻

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