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一國家外債發展現狀

國家外債就是政府外債，是一國政府或政府授權的部門、單位在國外舉借并承擔具有契約性償還義務的全部外債，一般由政府借款和在國外發行外幣債券兩部分組成。[1]按《外債管理暫行辦法》，外債按照債務類型劃分為：外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業貸款[2]。我國政府對外借債又分為統借同還外債和統借自還外債。到2000年止，我國外債數額為2131．49億元，還本付息額為1222．17億元。[3]據悉，中國外債余額和新借入外債均有較大幅度的增長，特別是短期外債占比升高，國家外匯局表示，目前，中國外匯儲備資源充足，國際清償能力很強，短期外債占比較高不會對中國外債安全構成根本影響，中國外債總體上仍處于安全線以內。

我國現行外債管理體制是在多借外債、方便借債、加速發展本國經濟的指導思想下建立起來的。外債管理體制以1998年為界，我國政府外債的管理體制可分為兩個階段：第一階段為分口管理階段，即由財政部、人民銀行、外經貿部、農業部按項目分別管理。而1998年機構改革后，政府外債由財政部進行統一管理，統一對外談判、簽約、轉貸和對外償還。

二我國外債制度存在的問題

改革開放以來，我國借用外債的規模迅速擴大，為我國經濟的發展提供了有益的境外資源，但我國在外債管理上仍存在著一定的問題。目前存在的主要問題是管理體制過于分散，導致外債規模和結構管理的失控。我國外債管理體制改革的核心是統一政府外債管理，建立集中的外債管理體制。

具體來說，首先，地方政府外債管理方式有待改進。自2003年頒布《外債管理暫行辦法》以來，目前，地方政府的外債現在正處于從借款到還款的轉折點，全國基本上面臨償債高峰。例如2001年，安徽共審計外資項目22個，涉及資金總金額118億元，查處違紀違規資金9.74億元。這些項目中大多為政府外債貸款。“重引進、輕管理、重數量、輕質量”和“見資金就用”等現象為日后的管理和還款埋下了不小的風險。由競爭性領域轉向基礎設施和公益項目，這場上世紀九十年代中后期地方外債結構的調整，已經顯出正確性。不過存在的問題是：項目單位無力償還時，什么機制能最大限度地降低地方財政風險？

地方財政的風險來源于地方或然債務，即未來某個不確定事件的發生，將社會經濟生活中的風險直接轉化為財政風險而形成的負債。目前，地方政府擔保風險(包括擔保的外債)、地方金融機構呆壞賬、社會保障資金缺口、國有糧食企業虧損掛帳等是或然債務的主要內容。由于分稅制不完善，地方財政收入的穩定增長機制沒有真正建立起來，財政收入質量不高，加之公共財政支出體系沒有完全建立，地方財政抗風險能力還比較弱。外債的不良管理和利用所導致的對地方財政風險的增加，對于地方政府而言是一個重要的挑戰。

其次，在借用外債過程中，如何完善外債誠信制度是一個值得高度重視的問題。當前存在的突出問題就是借用外債務誠信不足，表現在借用資金時什么條件都答應，什么條件都具備；到了還款時，各種各樣的問題就出來了，最突出的問題是資金償還不及時。于是，在對地方政府財政采取扣款的形式時，就嚴重影響了財政收支平衡。

三完善外債管理制度的一點建議

我們認為，有必要在全社會建立包括外債借用還等一系列行為在內的誠信報告制度。在完善我國的政府信用制度中要把借用債信用作為一個重要內容。其次，要制定外債務借用、使用、擔保、償還等法律制度、辦法、規定和操作規程，納入法制化管理，特別是對外債的借用條件要有明確的規定，防止弄虛作假；要對外債擔保作出明確的規定，從嚴控制財政擔保行為；要對資金的使用效果進行檢驗、評估；建立嚴格的外債償還制度，對到期不能償還的要有處罰的措施和辦法。

在外債的使用上，努力提高外債的使用效益是作好外債管理工作的關鍵。外債的使用管理是我國整個外債管理工作的薄弱環節。應努力消除外債管理部門認識上的誤區、改變重借入輕使用的管理傾向，并注意約束一些借債項目領導者在利益趨動下的個人行為，切實抓好使用管理。

從《外債管理暫行條例》可見，中國對借入外債采取的積極而慎重的政策，這是符合國情的。中國實行的嚴格的計劃約束和幾個部門分工管理的外債管理體制，對于加強國家對外債的宏觀控制，保證國家外債在總體上不致失控是有益的，但由于缺少專職的統一管理外債的指揮中心，外債管理的統一性受到削弱，致使整個系統的自我約束性弱化，并使部門間的摩擦難以避免。因此，應盡快建立跨部門并能統一協調各部門行為的外債管理指揮中心，并應努力提高國家計劃的科學性水平。[4]在條件成熟時，可以對原先采取的凡是國內企業一律嚴格控制，凡是外資企業一律允許自由借款的政策進行適當調整，改為對公共部門（包括國有企業擁有50%以上股份的中外合資企業）債務或公共部門擔保的債務分別情況采用經濟手段進行控制，而對國有企業股份在50%以下的企業債務則較為放松的管理辦法，以保證公共債務不致失控，并可創造較為寬松的籌資環境。

綜上所述，在政府的外債管理上，要努力提高利用政府外債的償債意識、成本意識、風險意識和效益，實行政府外債的統一管理，完善外債的債務監控、核算體系和定期報表制度，在此基礎上，加強國內配套資金和還貸準備金的統一管理。

【注釋】

1劉劍文著《財政稅收法》第三版法律出版社2003年。

2《中華人民共和國外債管理暫行辦法》2003年3月1日起實行。

3《中國財政年鑒》2001年。

4唐思寧《外債系統分析及應用研究》