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經過一個時期的討論，在“費改稅”的問題上，社會各界的意見已經漸趨一致，研究正在逐步深入。但有幾個方面的認識，有待于進一步澄清。

一、要站在宏觀的層次上看待“費多稅少”的矛盾

“費改稅”問題的提出，首先是緣于對我國政府部門收入規模的判斷。起初，人們用改革以來財政收入占GDP的比重大幅度下降（1978年為31.3%；到1995年僅為10.7%），來論證政府部門集中的社會財力過少了。但是，令人難于理解的是：在財政性質的收入如此之少的條件下，為什么龐大的政府機器仍能運轉？各方面政府職能的履行亦未因此而陷于停頓？后來，隨著研究視野的放寬，人們注意到：財政收入占GDP的比重并不是判斷現時我國政府部門收入規模的唯一標準。事實上，目前我國政府部門收入口徑，除了預算內的規范性財政收入之外，還須計入：預算外收入、沒納入預算外管理的制度外收入以及財政收入退庫，等等。按最保守的估計，各種游離于預算之外的非規范性政府收入和預算內的規范性財政收入之比，大約為3：2。以1996年預算內財政收入占GDP的10.9%推算，游離于預算之外的非規范性政府收入占GDP的比重，為16.35%、也就是說，目前我國政府部門收入在GDP中的占比，實際上已達到25%以上。

進一步說，非規范性政府收入的來源，基本上是各種各樣、形形色色的政府收費（如行政事業性收費和基金性收費、對農民收取的鄉統籌和村提留以及各級政府的集資攤派等），非規范性的政府收入又大多于規范性的政府收入，于是，便產生了所謂“費多稅少”的特殊的矛盾現象。也正因為如此，才有了“費改稅”（或稱“改費為稅”）的政策主張。

從表面上看，“費多稅少”是所謂的“費稅之爭”或財稅部門與其他政府部門的“權力之爭”。然而，如果跳出部門或微觀的局限，站在整個經濟社會發展的宏觀層次上考慮問題，就會發現，“費多稅少”矛盾的實質，是政府部門收入機制的不規范以及由此引發的政府部門行為的不規范。

可以說，這一問題已經成為我國改革事業進一步推進的極大障礙。非財政部門介入財政性分配，導致國民收入分配渠道混亂。政出多門的各種政府收費的一個共同特征是自收自支，不納入預算管理。既然能夠自收自支，那么收費項目的多少和收費規模的大小，就同各部門、各地區的利益特別是同有關人的個人利益掛上了鉤，其收費的積極性自然會越來越高；既然能夠不納入預算管理，其支出去向又脫離了各級人民代表大會的監督審查，也促使其收費積極性愈加高漲。如此演化下去，各種政府收費日益擴展，非財政部門大規模地介入財政性分配，使得整個國民收入分配渠道陷于混亂狀態。各個政府職能部門的行政、執法與來自其管理對象的資金上繳有了直接聯系，以權謀錢、以權換錢等不規范行為也就由此產生并蔓延開來。換一個角度，各類腐敗現象之所以屢禁不止，一個重要原因，就在于政府部門收入機制的不規范為其提供了土壤和溫床。

形式多樣的稅外收費，干擾了企業的改革和經營。國有企業的困難狀況與其負擔的沉重是有關系的。但負擔重并非是稅負重。1996年，全國各項稅收相加，不過6901億元，占當年GDP（67700億元）的比重，僅為10.2%。這樣的宏觀稅負水平，無論作哪樣的比較，都不算高。其實，造成國有企業負擔重的真正原因，還是政府部門的亂收費、我前不久見到這樣一份材料（《北京晚報》1997年10月2日）：根據有關部門對北京地區6個國有企業的初步調查，他們所承受的來自各個政府職能部門的收費項目，多達206項。這其中，有節日擺花費、亮燈費、禁煙牌費、驅趕叫花子費、精神文明建設費、精神文明知識大賽培訓費、樹木打藥費、排放雨水河道清淤費、河道維修排水費、舊人防拆除補償費、衛生費、保潔費、道路清掃費、門前三包衛生罰款。環衛設施費、修垃圾站費，垃圾桶胸置費、垃圾清運費、委托垃圾渣土清運費、垃圾消納費。門前三包責任書鏡框工本費，等等。五花八門的收費，使得本已陷人資金不足、機制不活、產品不適銷對路、人員負擔過重等困境之中的國有企業。雪上加霜，不堪重負。國家經貿委的調查還表明，國有工業企業的各種不合理負擔，大體占到當年其實現利稅之和的20%，甚至超過了當年實現的利潤，嚴重干擾了企業的改革和經營。

“弱干強枝”的財力分配格局，削弱了政府的宏觀調控能力。這些年，在政府部門財力分配上所存在的“‘弱干強枝”現象，一直困擾著我們。所謂“弱干強枝”，是將政府部門的財力分配格局比喻為一棵樹，這棵樹的“樹干”是弱的，經不起風吹草動；而它的“樹枝”繁茂，致使頭重腳輕、這種分散的財力分配格局。不僅存在于中央政府與地方政府之間，而且，在各個不同級次的政府與其所屬的職能部門（如省一級政府與其所屬的各廳、局）之間，甚至每一級次的政府與其下屬級次的政府（如省一級政府與市、縣級政府）之間，也都有類似的表現。中國有一句老話.叫做“只有吃皇糧，才能給皇帝辦事”。財力分散了，各部門、各地區的支出，除了依靠政府集中調配的那一塊兒規范性的資金外、還分別擁有各自非規范性的財源，可以自立規章，自收自支。其結果.肯定是中央政府以及各個不同級次的政府宏觀調控能力的削弱。人家常說的自所謂“諸侯經濟”、“王爺經濟”，也就是在這樣一種背景下出現的。長此以往，勢必危及國家的政令統一和經濟社會的穩定發展。

政府部門收入機制的不規范。加劇了政府機構膨脹和行政管理費用猛增的勢頭。對于政府機構膨脹和行政管理費支出增勢迅猛的問題，人們通常把它歸結為行政管理體制的改革滯后，其實，除此之外，更為重要的原因，還在于政府部門的收入機制不規范。在政府部門收入機制規范化的條件下。每年可取得或可供其使用的收入便是一個既定不變的量。其支出的規模，便不能不受其收入規模的約束。無論從歷史上看，還是就現實來說，對政府支出約束最強的因素就是稅收。稅收所具有的特性之一——“數額的相對固定性”，實質是一把雙刃的劍。一刃是針對納稅人的，即要求納稅人把該交的稅全部如數交上來，另一刃則是針對政府的，即征稅的額度必須控制在法律所允許的范圍之內，不允許有超越法律之外的征收。我們現在面臨的問題是：稅收對政府支出的約束是強的，但政府部門可以突破稅收的限制，在稅收之外通過收費取得收入，各種收費還可以自立章法，按需而征。規范性的稅收與非規范性的收費同時存在，后者又大人多于前者，并已可以在相當程度上“隨意”上調，處于如此寬松環境中的政府機構和行政管理費支出，怎么能不膨脹和增勢迅猛？

站在這樣的高度來認識，“費改稅’不過是為規范政府部門收入機制，從而規范政府部門行為，完善整個社會主義市場經濟體制而必須采取的一個重大舉措。

二、要清楚地認識“費多’和“稅少”之間的關系

我的基本看法是：“費多”和“稅少”是一種因果關系。最初，“稅少”是“因”，“費多”是“果”“費多”是由“稅少”而引發的。但事情演化下去，“費多”又進一步加劇廣“稅少”。在這個時候。“費多”變成了“因”，“稅少”則成為了“果”。循著這樣的線索回顧改革以來我國政府部門收入機制所發生的變化，可以更清晰地透視隱含在其后的深刻的經濟和社會背景。在傳統經濟體制下，我國政府收入機制呈現兩大特征：一是稅利并存，稅少利多。二是來自國有經濟單位的繳款占大頭兒。以1978年為例，在當年全國財政收入總額中，來源于國有經濟單位上繳的稅收和利潤份額分別為35.8%和51.0%，兩者相加是86.8%。從這幾個數字中.我們看不到農民和城市職工對財政收入的貢獻。國家機器的運轉和政府職能的履行，似乎就是依賴于國有經濟上繳的稅利。但深入一步看，如此的政府收入機制之所以能夠在那個時期存在并維持下來，顯然有其特定的制度基礎。這就是：農副產品統購統銷制度、國家統管城市職工工資制度和財政統收統支體制。

1953年頒布的《關于實行糧食的計劃統購和計劃供應的命令》，賦予了政府按相對偏低的壟斷價格統一收購和銷售農副產品的權力。在農副產品統購統銷的制度下，農民要按國家規定的相對偏低的價格標準將剩余的農副產品統一賣給國家，并由政府按計劃統一供應給城市工業部門和城市居民消費。低價的農副產品、不僅直接降低廣工業的原材料投人成本，也使城市居民獲得實物福利（生活費用降低）并間接降低了工業的勞務投入成本，在低成本的基礎上，工業部門獲得了高的利潤。1956年出臺的《國營企業、事業和機關工資等級制度》，賦予了政府統一掌管城市職工工資標準，并統一組織城市職工工資調配的權力。在國家統管城幣職工工資的制度下，政府可以通過壓低工資標準、減少升級頻率的辦法，直接或間接地降低工業的勞務投入成本（事實上，從1956年至1977年的20年間，我國只進行了三次小幅度、小范圍的工資升級工作）。在原材料投入成本和勞務投入成本被人為降低了的同時，那一時朗的工業品實行計劃價格。工業品的計劃價格又長期偏高于農副產品的收購價格（即工農產品“剪刀差”）。于是.在低成本和高價格的基礎上，工業部門獲得了高的利潤。

在自建國初期就已實施下來且幾十年基本未變的財政統收統支管理體制下，國有經濟單位（其中主要是國有工業企業）的純收入，基本上都交由財政集中支配，其本身能夠自主支配的財力極其有限。于是，通過財政上的統收，“匯集”在國有經濟單位中的高利潤便轉移到了政府手中，形成了財政收入的主要來源。

上述的政府部門收入機制，帶給我們兩個結果。在普通百姓的眼中.不管是稅還定利.都是山單位交的，與個人無關（實際上，那一時刻的農副產品低價統購和城市職工低工資制度正是農民和城市職工向政府繳納稅收的兩個“隱含’的渠道）。納稅意識淡薄或基本上沒有納稅意識，就在情理之中了，此其一。在政府部門的眼中，無論是稅還是利，都是主要由國有經濟單位上繳的錢。既然彼此都姓“公”，稅利不分或只問財政收入的“量”而不問它的“源”，也是一件自然的事情，此其二。這便為改革以后“費多稅少”矛盾的產生和政府部門收入機制的不規范，埋下了禍根。

改革以后，伴隨著市場化的進程，農副產品統購統銷制度、國家統管城市職工工資制度和財政統收統支體制的格局相繼被打破。原有的政府部門收入機制基本上不復存在了，所有制成份也發生了很大的變化。經濟體制環境的變化自然要求政府部門收入機制的相應調整：由主要從隱含的渠道收取非規范性的“暗稅”轉到基本以公開的形式征收規范性的“明稅”。進入80年代以來，我國稅制建設的力度明顯加大，個人所得稅、中外合資經營企業所得稅、外國企業所得稅、國營企業所得稅。集體企業所得稅、城鄉個體工商業戶所得稅、私營企業所得稅等一系列新的稅種，陸續出臺。到1994年稅制改革之時，稅種的總數達到34個，正是政府為此而采取的積極行動。

然而，長期“無（明）稅”的慣性作用，加上種種因素的制約，給稅收制度的正常運行帶來了嚴峻挑戰：

普通百姓、多年生活在“無（明）稅”的環境之中，一旦須拿出本已裝人兜中的一部分錢繳稅時，出于心理和行為上的不適應，一個本能的反應便是“躲”。能躲就躲，能躲多少躲多少。在稅收嚴管重罰的力度未能相應跟上、依法治稅的社會環境遠未確立的條件下，各種偷漏稅的行為猶如“病毒”，附著于“明稅”的肌體上繁衍而生。由最初只發生在先富起來的個體經濟的少數人身上，到逐漸在個體戶中普遍擴展，進而幾乎把全民和集體所有制單位統統卷人其中，致使大量該征的稅不能如數征收上來。

政府部門，多年習慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入，明稅的建立步伐又多少有些慢于暗稅的消失速度，在各方面的政府支出增勢迅猛、規范化的稅收渠道不暢、財政部門所能提供的資金存在較大缺口的情況下，一個自然的反應，就是轉而操用非規范性的行政命令，去另外找錢。于是，在“創收”的旗號下，各個政府職能部門開始自立收費項目，介入財政性分配。以收費形式取得的收入，既然被視為非規范性的“創收”范疇，由各個部門自收自支，游離于預算之外，也就變為順理成章的事情。

問題還不止于此。非規范性的政府收費趨勢的蔓延及其規模的日漸增大，又從兩個方面加劇了稅收制度運行的困難：其一，有些收費對象，本來就是稅基的構成部分，這類收費項目顯然會沖擊稅基。其二，政府部門的收入，既然有了規范性和非規范性兩個來源，并且，前者納入預算，不可隨意改變；后者游離于預算之外，可以自收自支，人們（特別是一部分地方政府領導人）對稅收的注意力（或稱“重視度”）便會在相當程度上轉移到收費。各級、各個政府部門的收費之門越開越大，不少地方領導人出于發展地方經濟的考慮，擅定減免稅條款，并且，利用體制轉軌過程中的漏洞截留中央稅收，甚至采取非法手段鼓勵企業偷漏稅款等等，都是在這種背景下出現的。

作為上述諸方面矛盾的綜合反映，在政府部門的收入體系中，稅收的“缺位”與各種收費的“越位”同時并存、規范性的財政收入占GDP比重的持續下滑和非規范性的政府收入在GDP中的占比逐年加大同時并存。國家機器的運轉，政府職能的履行，越來越離不開非規范性政府收入的支持。政府部門收入機制以至整個國民收入分配機制，由此陷入了不規范狀態。

三、市場經濟要求走政府收入機制規范化的道路

如果說，今天的政府部門收入機制不規范是為改革而付出的代價，那么，在改革已經歷時19個年頭，各方面的體制框架已經基本構建起來的條件下，下一步的工作重心，應當也必須轉到規范政府部門收入機制上來。

應當看到，市場經濟體制相對于計劃經濟體制的一個顯著的變化，就是各個經濟行為主體之間的利益邊界越來越明晰廣。在這樣的環境中，政府取得收入的方式和數量或說政府部門的收入機制。必須是規范化的。所謂政府部門收入機制的規范化，從大的方面講，至少有三個方面的標志：

第一，以法制為基礎。即是說，政府取得收入的方式和數量要建立在法制的基礎上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少。無論哪一種形式、哪一種性質的收入，都應當先立法，后征收。

第二，全部政府收入進預算。預算的實質是政府收支的公開、透明，并非簡單地由哪一個部門管理或列人哪一類表格反映。也就是說，政府的收與支。必須全部置于各級人民代表大會的監督之下，不允許有不受監督審查、游離于預算之外的政府收支。

順便指出，在國外的經濟文獻中.是很難找到“預算外資金”這個概念的、我國所使用的“預算外資金”概念.還是建國初期從前蘇聯和東歐國家那里引進的。即便不作更深一步的考察，也會發現，預算外資金是同計劃經濟密切相關的范疇，只有在計劃經濟體制下才有存在的必要。退一步講，就是在計劃經濟體制下。預算外資金亦屬于補充性或輔助性的財源。如果其規模龐大，甚至龐大到超越預算內資金的地步，那也不是本來意義的預算外資金了。從這個意義上講，隨著市場經濟體制的日益完善，在我國，預算外資金終歸是要走向消亡的。

第三，財稅部門總攬政府收支。即所有的政府收支完全歸日于財稅部門管理。不論是稅，還是費，或是其他別的什么形式的收入，都要由財稅部門統一管起來。即便出于工作便利的考慮、把某些形式的收入，如關稅、現費交由特定的政府職能部門征收.那至多也是一種“代收”、“代征”。這樣做的好處，就是要切斷各個政府職能部門的行政、執法同其經費來源的直接聯系，從根本上鏟除“以權謀錢、以權換錢”等腐敗行為的土壤。

說到這里，已不難看出：中國在選擇市場經濟體制的同時，也就注定了要走政府部門收入機制規范化的道路。事實上，黨的十五大報告已經對規范政府部門收入機制作出了戰略部署。同志在談到“完善分配結構和分配方式”問題時，涉及到兩個方面的分配：一是居民的收入分配，再一就是政府的收入分配，而且，一個值得注意的提法是“集中財力，振興國家財政”。

更為重要的是，從根本上看，在目前的中國、規范政府部門收入機制.還是完善整個社會的分配結構和分配方式的基礎或前提條件。沒有政府部門分配結構和分配方式的規范化，就不可能有家庭、企業部門分配結構和分配方式的規范化。況且，今天我國分配領域所存在的種種不規范狀況，在相當程度上，也是由政府部門收入機制的不規范所帶動或引發的。

看起來，以規范政府部門的收入機制為著眼點，將各種非規范性的政府收入轉變為規范性的政府收入，是遲早要建設而已是非建設不可的一項跨世紀工程。

四、規范政府收入機制關鍵是要尋找積極而穩妥的辦法

說規范政府部門的收入機制難，是因為，它要牽涉到沿襲多年的既得利益格局。更何況，與非規范性政府收入有關的各方面的既得利益，又是以部門利益、地方利益的形式發現出來的。說規范政府部門的收入機制不難，是因為，我國是由共產黨領導的社會主義同家。中國共產黨又是一個擁有6000多萬黨員的大黨.代表著全國人民的根本利益，只要全黨上下統一認識，采取步凋一致的行動，在全國范圍內實現政府部門收入機制的規范化，并非一件做不到的事情。其實，在這方面，我們也曾有過成功的先例。新中間成立之初，那時各地的稅收制度很不統一：有各個革命根據地沿用下來的原各自單獨制定的稅制.也有新解放區所實行的在稅種。稅目、稅率和征管辦法等方面差異很大的五花八門的稅制。但是，隨著1950年1月《全國稅政實施要則》的頒布，一個全國統一的新的稅收制度很快建立起來.并在全國范圍內統一執行。

關鍵的問題是。要在下定決心的基礎上，尋找積極而穩妥的辦法。

注意一下各國特別是實行市場經濟同家政府收入結構的統計文獻，可以看到這樣兩個現象；其一、中央一級政府基本沒有收費，稅收（包括社會保障稅）是其收入的基平來源，其二，以收費的形式取得收入，并且在收入結構中居于舉足輕重的地位，通常發生在地方各級政府那里。在市場經濟條件下.規范化的政府收費只有兩類：一是規費。再一是使用費。無論規費還是使用費，所具有的一個共同特性是，收費的項目同家庭、企業的日常生活密切相連，并具有一種直接的服務報償關系，毋庸贅言，同家庭、企業的日常生活密切相連的公共事項，本來就是地方政府的職責范圍。

根據上述的認識，由此可以引申出如下幾點啟示：

第一，“費改稅”的工作，可以從中央政府做起。既然實行市場經濟國家的中央一級政府基本沒有收費，那么，中央政府各部門現存的大部分收費項目，都可以納入“費改稅”的范圍。追根尋源，在我國，非規范性政府收費的興起，最初也是發生在中央一級政府。所以，只要中央政府率先實現了中央一級政府收入機制的規范化，規范政府部門收入機制便可延伸到地方各級政府，從而在全國范圍逐步推開。

第二，“費改稅”與“規范費”要同時并舉。政府部門收入機制的非規范性、固然主要反映在“費多稅少”這一特殊的矛盾現象上，但這并不意味著所有的“費”都應改為“稅”也絕不是說。“費”就沒有存在的必要性。實際上，稅有稅的內涵和外延，費有費的地位和作用，兩者之間.并不能互相替代，對那些具有稅收性質（名為“費”實為“稅”）且宜于納入稅內管理的收費項目，可以通過“費改稅”的辦法，盡可能納入稅收的軌道。或擴大現有稅種的稅基，將其并人現行有關稅種統一征收；或根據其性質，改設新的稅種另外征收。對那些不宜于納入稅收軌道的收費項目、則須通過“規范費”的辦法，按照規范化政府收費的內涵和外延，分別歸入“規費”和“使用費”系列。并相應實行規范化的管理。

第三，先清理，后規范，分步納入預算。對現存的各種政府收費項目，應當首先進行全面的清理，區分為合理的與不合理的收費兩大類。堅決取消那些不合理、純屬亂收費的項目，并將那些合理的且已構成政府部門運轉的必要前提的收費項目，納入“費改稅”和“規范費”的范圍。以此為基礎，將通過“費改稅”納入稅內管理以及通過“規范費”分別歸入規費和使用費系列的政府收入，或作為過渡辦法，暫時單獨編制預算（亦可稱第二、第三預算）；或一步到位，納入統一的政府預算。