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我國實施擴張性的積極財政政策以來，不斷有研究者提出，這一宏觀政策會對民間投資產生擠出效應。國外也有人士表示擔心，中國近年大規模發行國債，增加政府投資、擴大支出，是否會產生擠出效應。

所謂“擠出效應”，是指由于政府通過向企業、居民和商業銀行借款來實行擴張性政策，而引起利率上升，或引起對有限信貸資金的競爭，導致民間部門投資減少。它將使政府擴張性財政支出的效應部分地甚至全部地被抵消。

擠出效應并不是在政府實行擴張性財政政策調節時必然要發生的。具體到中國近四年來實行積極財政政策的實踐來看，依據對經濟運行各項指標的分析，在我國出現擠出效應的觀點尚得不到有力的證據支持。這可以從增發國債對以下三個方面的影響來考察：

第一，增發國債對利率的影響。我國自1996年5月以來，名義利率多次下調，但實際利率是上升的，這并不是財政擴張帶來的結果。由于中國尚未實行名義利率的市場化，積極財政政策不會影響名義利率的升降。實際利率的上升主要是因為物價水平下降，而中央銀行出于種種考慮沒有及時隨物價變動調整名義利率所致，進一步看，價格水平下降也不是財政擴張的結果，相反，積極財政政策在一定程度上抑制了物價水平的下降。

第二，增發國債對借貸資金量的影響。增發國債沒有與民間競爭有限的資金。幾年來商業銀行的超額準備率超過70%，存在較大的存貸差額。商業銀行近年的資金過剩主要是風險意識增強、企業投資收益較低、預期不好及產業政策調整的緣故，而且這種過剩是在滿足了政府借款需求之后的過剩。

從實際經濟運行看，民間投資主要受到民間資本的邊際產出或利潤率和公共投資影響，民間資本邊際產出上升會引起民間投資規模的增加。如果公共資本投向競爭領域，即與民間資本的生產可以相互替代，增加公共投資就很可能擠出民間投資。積極財政政策的投資領域主要是生態環境保護、高速公路、鐵路、供水和機場、糧庫、農村電網等基礎設施，屬于社會公共支出領域，對民間投資不會形成擠出效應。相反，基礎設施建設還可以改善民間投資的外部環境，提高民間資本的邊際生產力，推動民間投資。

第三，財政支出對居民消費的影響。政府支出與居民消費具有替代關系，即財政增加政府購買支出可能擠出居民消費。但這要通過對財政支出結構進行具體分析才能確定。某項財政支出如招待費，的確是私人消費的替代品；公共設施支出則是私人消費的互補品；還有一些公共支出既是私人消費的替代品又是互補品，比如國家用于食品和藥品檢驗的支出，既減少了私人的檢疫支出，又可增加私人對食品和醫藥的支出。有關部門通過財政購買支出和居民消費關系的計量模型分析發現，我國財政購買支出與居民消費總體是互補關系，擴大政府支出對需求總體上具有擴張效應。

關于國債資金使用的效益

國債資金的使用效益如何，直接關系著積極財政政策的總體效果問題，以及擴大舉債規模的風險控制問題。國債資金使用效益越高，擴張性政策的效果將越趨于“高乘數效應’的一端，同時政府擴大舉債規模的安全空間越大。

要提高國債資金使用效益，我認為至少要掌握好如下幾個層次或環節上的事項：

1.資金投入項目的合理選擇和較充分的可行性論證。

2.項目建設與相關方面協調銜接關系的處理，應符合科學規劃和施工合理規范的要求。

3.保證已確立的項目資金不被挪用和按進度撥付到位。

4.切實保證工程質量。

幾年來，政府國債資金以及帶動其他配套資金支持的建設項目和技改項目，效果總體而言是明顯的。但根據國家綜合部門派出的檢查組對建設項目的稽查，從選項、配套規劃、資金專用到工程質量，各個層次上的問題還都存在，有的還相當嚴重。比如，第一，有些建設工程是在原有項目準備不足的情況下，倉促決定上馬的，可行性論證很不充分；第二，有的項目不按基建程序辦，項目建議書還沒批，就已大張旗鼓干起來；第三，有的項目前期準備工作深度不夠，不具備開工條件也硬開工；第四，有的城市規劃存在明顯欠缺，連供水、排水、污水處理的統一考慮都未做到；第五，個別項目的工程質量出現嚴重問題，甚至成為“豆腐渣”工程；第六，工程招投標、監理方面的地區、部門保護主義現象往往比較嚴重；第七，少數地區還發生了國債項目建設資金被挪用的現象。

針對上述問題，有關部門下發了《關于進一步加強財政預算內專項資金項目工程質量管理的通知》等文件，要求對建設項目的勘察設計、招標投標、施工管理和竣工驗收等各個環節建立明確的責任人制度，對在監督稽查中發現有問題的項目，在沒有得到糾正之前停止撥付資金，發生挪用資金的項目，在完成整改前停撥資金和追回被挪用資金，追究責任，等等。

這些稽查、監督、糾錯、懲處和加強管理的措施，對于提高國債資金使用效益發揮了積極的作用，近兩年，國債項目資金被挪用和工程質量低下方面的問題相對減少。今后，仍有必要對相關環節高度重視，常抓不懈，因為總體而言，我們相關管理經驗的不足、制度的不夠完善和施工監理、質量保證體系方面與國際水平相比的差距，畢竟是必須正視的現實。

關于減稅問題的基本認識

關于1998年以來積極財政政策的一大爭議問題，是“為什么不實行減稅政策”。按照一般邏輯，擴張性財政政策包括政府減稅和增支兩大方面。1998年后，中國的財稅政策卻是在擴張導向下增支而不減稅嚴格地說是不以減稅為重點，究其理由，主要有如下幾個方面：

第一，中國稅收占國內生產總值比重過低，從宏觀稅負看，減稅已無空間。發展中國家稅收占國內生產總值的比重一般在20—30%，發達國家的比重更高，而我國這一比重1997年只有11%左右，可以說總體上不具備減稅的空間。現實生活中確實存在企業負擔和農民負擔過重的問題和減輕負擔的強烈呼聲，但具體分析，其原因在于稅外的亂收費、亂罰款、亂攤派、亂集資，同時各部門與權力環節通過“四亂”征收的財力大都是放在預算外分散掌握的，弊端叢生。所以我國現在急需對癥下藥加以解決的問題是清理“四亂”，整頓非稅收入，降低稅外負擔，加強預算外資金管理，而不是減稅。

第二，中國現行稅制結構制約著減稅效應的發揮，使減稅事倍功半，得不償失。所謂稅收對經濟的“穩定器”作用，主要是指直接稅即所得稅的調控作用，而現階段我國的稅收主體是間接稅，1997年前后增值稅、消費稅、營業稅三稅占稅收收入的比重高達65%以上，而企業所得稅和個人所得稅相加也僅占16%左右。近一半的企業虧損經營，降低所得稅對他們毫無意義。減免間接稅，則不僅會大量減少財政收入，而且刺激經濟的效果很弱，事倍功半，得不償失。加之間接稅的減稅有向下拉動物價的作用，對通貨緊縮可能雪上加霜，不利于改善市場預期。

第三，中國現階段的經濟和稅收環境也不宜于以實行減稅為重點。目前我國的市場體制還不健全，企業的投資和經營行為遠沒有走上規范化軌道，相當一部分企業對減稅信號的反應并不靈敏。特別是長期以來通過各種越權和隨意減免稅來促進地方經濟發展的做法，仍有一定慣性，這一類做法客觀上助長了各種偷稅、騙稅現象的發生，削弱了稅收的杠桿作用。管理部門擔心，在這種情況下強調減稅，不僅難以達到預期效果，而且可能擾亂稅收秩序，妨礙稅收執法環境的形成與穩定。

應當指出，認為稅收增長絕對不能高于GDP增長是一種誤解。實際上，只有在管理體制和稅制結構相對穩定、成熟的時期，稅收占GDP的比重才不會發生明顯的波動。而我國經濟發展尚處于轉型期，體制和稅制均處于轉軌過程中，很多因素都在劇烈變化，所以實事求是地說，不宜簡單地用稅收收入占GDP比重相對穩定的框架來套中國的現實。

我國20世紀90年代中期以后稅收的持續增長存在一定的合理性。首先，它在一定意義上是前十年稅收占GDP比重下降過頭之后的正常回調。從20世紀80年代開始的分權改革和減稅讓利安排，使我國稅收占GDP的比重下降至20世紀90年代前期的10%以下，而從國際經驗看，發展中國家的這一比重大至為20%以上，發達國家更要高得多。經過近年來的回升調節，我國目前稅收占GDP比重也僅達到接近15%，所以說宏觀稅負并不高。1999年稅款征收總量超過萬億元，與加大清欠力度有直接關系，這也是以前的欠稅大戶感到沖擊很大的原因。但是要形成公平競爭的市場環境，就應將彈性征收減少，加強征管力度，硬化以法律為依托的稅收約束。打擊走私而增加的稅款，更是完全合理的。

當然，作為具體案例，現實生活中的確存在蠻橫征收、“征過頭稅”的現象，所以提高征管隊伍執法水平，加強對其監督也是當務之急。此外，也發現有“列收列支”、“貸款空轉”等單純為保證稅收達標而弄虛作假的扭曲現象。一種建設性的建議是下一步在承認需要進一步健全法治、加強征管的前提下，創造配套條件，將稅收指標轉為像GDP一樣的預測性、指導性指標。在依法納稅、依法征稅的基礎上，屆時可以借鑒市場經濟國家的經驗，用短期國債調節稅收預測數與實征數的差額所可能形成的財政收支缺口。

雖然從總體上說，中國目前減稅空間不大，但并不排除在具體項目上的稅收減免，如近年已出臺的加大出口退稅力度、固定資產方向調節稅暫停征收、企業投資抵免新增所得稅40%等政策，都會產生鼓勵投資、刺激消費的積極效應。

關于國債風險問題的探討

啟動積極財政政策以來，我國國債規模隨赤字規模及其他變動因素而擴大之后，是否仍控制在適度區間內和是否能保證財政經濟的可持續發展，是一個必須考慮的重要問題，也與政策的總體效果的考察緊密相關。從名義指標看，我國財政雖然處于困難境況，但國債余額占國內生產總值的比重還是比較低的，1998年末債務余額占GDP的比重約為10.3%，如果再加上當年用于補充國有獨資銀行資本金的2700億元特別國債，這一比重也不過13.6%左右，明顯低于大多數國家的同一比重。目前，國債余額／GDP比重雖有所上升，但仍未達到20%。我國的主要問題，是中央財政的債務依存度當年舉債額／當年支出額偏高已在70%左右，以及名義指標遠不足以反映現實情況。對此，看來應至少考慮到如下幾個相互聯系的方面：

首先，國債余額／GDP比重是一個更為全面、綜合地反映一國舉債潛力的指標，我國在這一指標很低的情況下卻出現中央財政債務依存度偏高的情況，與現時體制因素不允許地方政府舉債等和政府財力分散程度相當大量的預算外政府性資金不在債務依存度指標的分母中反映關系很大。

第二，這幾年增發國債用于政府投資，是在特定條件下采取的反周期財政措施，并不意味著長期所持的控制債務規模、壓縮赤字的原則被放棄，換言之，這種反周期應急舉措決不可引為常例，放開手腳年年使用。

第三，舉債擴大投資規模的支出安排同樣具有支出剛性即“棘輪效應”，抬高了的支出基數和建設盤子，會形成要求后續年度有更多財力投入的壓力，也包括安排債務還本付息的壓力；因此必須精心協調銜接短期調節與中長期發展，合理運籌資金，避免形成過于陡峭的償債高峰以至出現政府債務危機和支出盤子難以為繼狀況。當前條件下增發國債，應當多發長期債如十年、十五年、二十年，甚至更長，利用低通脹的時機降低國債籌資的總成本。

第四，舉債籌得的資金如何合理運用，使之產生盡可能大的經濟效益和社會效益，是一個關鍵問題。前已述及，應當承認這方面我們的管理水平還不高，經驗還相當有限，有必要充分重視、切實改進，探索專項國債形式，強化國債資金使用的通盤科學規劃、可行性研究與貫穿全過程的嚴格的責任制。

第五，現時中央財政的脆弱性值得引起高度關注，要通過必要的體制調整和加強管理措施，扭轉中央財政本級收入占國家財政收入比重連年下降局面，增強中央財政的調控實力。

最后，從更寬廣的范圍考慮，應當承認，我國名義上的赤字、國債指標遠遠未能反映現實情況的全貌，所以名義財政赤字和國債規模必須與隱性的赤字與國債同時考慮，或者說，名義規模擴大，實際上必然縮小在安全區內消化和彌補公共部門隱性赤字與隱性國債，如各級政府欠發工資、糧食系統虧損掛賬、國有企業與國有銀行及非銀行金融機構虧空，還有各部門、地方舉借的性質類同于主權債的債務等，及政府或有債務，如養老基金空賬、農村互助合作基金死賬的可用空間和調節余地。對這方面的問題，必須予以充分重視，通過綜合治理、配套改革，來逐步化解風險，“標本兼治”地求得解決。如果僅看名義赤字、國債指標而得出的“我國發債空間還很大”的結論，極易把宏觀調控引入誤區，即把本應預留于“治本”操作如國有經濟戰略性重組的發債空間，在治標時就消耗殆盡。

總之，在我國財政赤字和國債規模適當擴大的同時，必須強化風險意識與防范機制，全面把握現實情況，精心和穩妥地把握赤字與舉債的合理數量界限，并在國債規模總量擴張的同時，對國債結構作合理調整，以及反周期應急舉措與中長期可持續發展和深化改革的銜接，通過反周期調節爭取贏得克服體制、結構等方面深層矛盾的時間和條件，以及財政經濟良性循環的綜合環境，這樣才有可能迎來國民經濟的新一輪高速增長。