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[內容摘要]農村稅費改革實際上是一個系統工程，牽一發而動全身，改革過程中已經出現或潛在的問題依然不容樂觀，必須給予足夠重視：農村工作經費矛盾如何解決；農村政權到底還要不要存在；農業稅最終的歸宿在哪里；農村市場究竟如何最終融入統一大市場；公共財政在農村如何有所作為等，這些問題及其應對策略都值得探討和分析。

[關鍵詞]農村稅費改革；鄉鎮政權；公共財政

農業、農村和農民問題，是我國經濟發展和現代化建設中的一個重大問題。農民收入增長困難，農民負擔居高不下，又是當前“三農”問題的焦點。我國2000年開始的這次大規模的農村稅費改革如今已在全國大部分地區全面推開，這是自1978年農村承包責任制以來的第二次劃時代的農村改革。這次改革的主要思路可以概括為“三個取消、兩個調整、一個改革”。即取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅和農業特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。同時，這次改革還提出了規范農村收費管理、精簡鄉鎮機構和壓縮人員、做好有關法律法規的修改準備等配套措施。改革至今，農村“亂收費”問題得到了有效遏制，農民負擔減輕效果顯著。例如安徽省農村稅費改革試點以來，農民比改革前人均每年少繳稅費30-40元，總體減負比例達31%，如果再加上被取消的各類政府性基金、達標升級費用和集資、攤派等收費項目，總體上農村稅費改革使全省農民減負絕對額在100億以上，人均減負約200元。但隨之而來的問題也顯而易見，不容忽視。農民減負，鄉村可用財力就會減少，鄉村組織的運轉困難明顯增加，存在著隨時出現強烈反彈的可能性。農村稅費改革如何避免“黃宗羲定律”，徹底解決農民負擔過重問題，農業稅費改革到底出路何在，本文就此談些自己的看法。

一、農民減負與農村基層政權運轉不靈的矛盾

這個問題是農村稅費改革至今遇到的最直接的矛盾。由于我國實行城鄉兩種制度，農村目前的義務教育、民兵訓練、優撫、計劃生育和農村道路建設等費用都是由農民自己負擔的，中央財政對此基本上沒有支出。加之我國鄉村機構臃腫、運行費用支出很大的問題，短期內很難從根本上解決。這些都導致農民負擔越來越重。這次稅費改革，其目的就是要規范農村稅費關系，減輕農民負擔。農村稅費改革的過程，實際上是與此相關的不同利益主體之間進行利益調整和再分配的過程。在這次稅費改革中，影響較大的利益主體主要包括農民、鄉村組織、政府部門(指面向農民收取行政事業性費用和政府性基金、集資的行為主體，也包括經營性收費的政辦服務組織)等。顯然，農村稅費改革，其最大的收益者應該是農民，農民是稅費改革的支持者。但是由于改革使鄉村組織原來的收入來源減少，運轉困難增加。同時使政府部門稅外收費被強令取消或嚴格規范，是農村稅費改革利益受損的一方，因此鄉村組織和政府部門是稅費改革的反對者。但是由于黨中央、國務院等主要領導的高度重視和超強領導組織，迫使鄉村組織和政府部門參與改革。從近幾年各地農村稅費改革的經驗來看，稅費改革的短期見效，都是在黨政主要領導超強組織領導實現的。但問題的關鍵依然沒有解決，因為農民負擔的減輕直接導致農村經費的嚴重不足，導致農村公共產品的供給水平迅速下降，甚至出現新的不穩定因素。這些問題必須得到解決，否則農村稅費改革的結果就會背離其初衷，農民負擔出現反彈在所難免。從長遠看，農民負擔終究還是難以走出“黃宗羲定律”的怪圈。歷史上這種“并稅除稅”式改革出現負擔反彈的教訓，必須引起足夠的重視。

這個矛盾究竟如何解決，筆者的看法是：配合農村機構改革，大力裁減鄉鎮政權，直至最終取消鄉級政府。按照制度經濟學的觀點，社會需要國家及其附屬管理機構，是因為它們是人們社會交往的最節約成本的組織形式。“因此便有一種激勵促使自愿團體用歲入

(稅金)來交換政府中對所有權的嚴格規定和實施”。國家及其附屬機構的存在是為了節約成本。有了鄉鎮這一級政權，就要配備相應的黨委、政府、人大、政協、紀檢、武裝等班子和工作部門，人員自然就難以真正降下來。尤其在我國，由于行政體制改革滯后，缺乏有效的外部制約機制，政府部門具有很強的自我膨脹傾向。政府部門經過幾輪精簡，不但沒有精簡下來，反而每一次精簡之后，隨之而來的都是更大幅度的機構膨脹、人員反彈，造成人浮于事、支出過大。據統計，建國初期，我國總人口與財政供養人員的比例是600：1，70年代末是150：1，現在已上升到40：1。目前全國鄉鎮財政供養人員僅在編人員即達1280萬人左右，其中離退休人員約200萬人，在職人員中黨政干部約140萬人，平均每一鄉鎮約35人，鄉村教師近700萬人，其余200余萬為事業機構人員。

鄉鎮吃“皇糧”的人員過多直接造成“人頭費”過大，農民負擔過重。機構設置過多，人浮于事就無法從根本上得到解決。因此筆者以為，隨著我國公共財政體系的不斷完善和政府職能的調整，建議取消鄉鎮政權，真正給農民減負，放手農民搞活農村經濟。因為有一級政府不僅要養人，更是要做事，不是僅發工資就能運轉的。從歷史上看，我國鄉鎮一級政權以前也沒有過，只是上世紀90年代才沒有經過充分的論證就設立的。

二、新的農業稅制本身存在設計缺陷

(一)新的農業稅制與農民收入懸殊的矛盾。

總體而言，這次稅費改革確實使農民負擔整體上有所減輕，但卻忽視了農民本身負擔能力的巨大差異，農民稅收負擔的不均衡問題依然沒有解決。陸學藝和張厚義采用社會分層的分析方法，以職業為基礎，參考農民的收入、使用生產資料的方式和對所使用生產資料的權力等變量，將改革開放以來的農民劃分為農業勞動者群體、農民工群體、雇工群體、農民知識分子群體、個體勞動者和個體工商戶群體、私營企業主群體、鄉鎮企業管理者群體、農村管理者群體等8個群體。這里為了方便分析，筆者將其大致歸納為純農戶、半農戶、非農戶三大類。農民中的純農戶由于文化水平大多較低、缺乏技術特長，本來比較貧困，加上農業產業的比較利益偏低，這部分農民的稅收負擔最重。半農戶由于可以在農忙時務農，農閑時打工，從事第二、三產業取得一定的收入，這部分農民稅收負擔居中。而非農戶則依靠從事工商業或其他行業，收入水平最高，這部分農民相對于其他農民，稅收負擔最輕。

新的農業稅制規定農業稅正稅稅率為常年產量的7%，加上不超過20%的農業稅附加，農民綜合負擔的上限為8.4%。姑且不討論該稅制在處理農村農民和城市居民稅負上的不公平，單就農民內部也有明顯的不公平。眾所周知，改革開放以來，我國農民內部已發生了重大分化。我國農村居民家庭人均收入的基尼系數已經由改革之初1978年的0.24上升到1996年的0.4327。從不同收入水平的農民內部來看，由于農村新稅制在并稅除費過程中提高了農業稅稅率，以農業收入為主的純農戶更容易受到提高農業稅率的負面影響，而收入較高的農民則受益更大。新農業稅制的不合理首先表現在稅負的累退性方面。

(二)農業稅征管的不規范問題沒有得到解決

這次農業稅費改革重點在清費立稅，征管上的難題依然存在。因為全國繳納農業稅的農戶絕對數量很大，但由于農村稅源有限，每年收上來的稅收也就區區幾百億元，占全年稅收總額的比重很低，因此建立大批農稅員去實現應收盡收不大可能，也不符合稅收的效率原則。因此，目前我國大部分地區的農稅實際上是由當地村干部和聘用人員代為收取的，這種征收方式往往又和鄉干部與聘用人的經濟利益掛鉤，在缺乏監督和農民自我保護機制不健全的情況下，難免滋生“亂攤派”等亂收費行為。同時，保留村內公益事業“一事一議”制度，容易給部分鄉村干部找到搭車收費的機會，給農民負擔反彈留下隱患。

三、新的農業稅制與建立城鄉統一市場的矛盾

從我國農業稅收和工商稅收的角度分析，一方面，農民不管實際收入水平和實際生活水平如何，都必須按一定比例繳納農業稅和農業特產稅，另一方面，城鎮居民卻只有在月收入超過800元時才繳納個人所得稅，這是非常不公平的。就征稅原則而言，無論是配第提出的公平、便利、節省原則，亞當·斯密的平等、確實、便利、節約原則，瓦格納的財政收入原則、國民經濟原則、社會政策原則和稅務行政原則，還是現代世界各國普遍奉行的效率原則和公平原則等，公平原則都是一個重要原則，是設計稅收制度的基本指導思想。稅收公平包括橫向公平和縱向公平兩個方面的含義。橫向公平要求對具有相同納稅能力的人征收相同的稅收；縱向公平要求對具有不同納稅能力的人征收不同的稅收。社會主義市場經濟的發展最終要求打破城鄉分冶的局面。我國這次進行的農村稅費改革沒有設置起征點或免征額，把農業稅綜合負擔率上限定為常年產量的8.4%，仍然實行城鄉有別的二元稅制，農村農民稅負明顯高于城市居民，主要表現為：城市居民從事工商業需繳納增值稅，從事服務業要繳納營業稅。增值稅、營業稅都規定有起征點，起征點的幅度最高規定達每月5000元。城市普通工薪階層繳納個人所得稅每月也有不少于800元的免征額(稅法規定為每月800元，事實上大部分地區高于800元)，按年計算每人每年至少有9600元可以不納稅。如果農民也能按城市居民一樣納稅享受起征點或免征額優惠，按目前農民的收入狀況，絕大部分農民可以不納稅。況且對農民征收農業稅的計稅依據還是常年產量，農民不論實際上有無收入，無論負擔能力如何都要納稅，農業稅到底屬于流轉類稅還是所得類稅并不明確，農業稅本身顯得有些不倫不類。這種城鄉隔離的二套稅制問題不解決，農民減負充其量也只能僅限于農民內部的減負，并沒有解決城鄉之間的不平等，農民稅收負擔明顯重于城市居民，城鄉差距會進一步拉大，況且我國目前的城鄉收入差距本來就是世界上最大的。農民的減負不可能不考慮城鄉之間比較利益的問題。

長期以來，我國農民為我國工業化發展做出了巨大的犧牲。據專家測算，1950-1978年，國家通過工農業剪刀差大約取得了5100億元收入，同期農業稅收978億元，財政向農業投入1577億元，國家提取的農村剩余凈額達4500億元。1979-1994年，國家通過工農業剪刀差和同期農業稅提取的農業剩余凈值達12986億元。長期巨額農業資源的流出，造成農業本身自我累計能力十分脆弱，農業產業市場競爭能力低下，農民收入增長緩慢，農民負擔居高不下，使農業在稅收競爭中處于劣勢，嚴重阻礙外來資本和民營資本對農業的投入，勢必制約我國社會主義市場經濟統一市場的形成和全面建設小康社會目標的實現。

基于以上第二、第三條的分析，筆者認為我國應該徹底取消農業稅，按照國際慣例，實行農業與工商業、農村與城市同一稅制，通過合理地設計新的統一稅制，從根本上解決農民和農民之間、農民與城市居民之間稅負的不公平問題，從而最終促成城鄉統一市場的形成。就世界范圍內來看，目前開征農業稅的國家也只有中國和越南(越南還是從中國學過去的)，其他國家都沒有對農民單獨征收的農業稅，而是在統一稅制下，讓農業和其他產業，農民和社會其他成員擁有共同的稅收環境。稅制統一后大部分農民應該是免稅的，因為農民目前的收入水平普遍很低。借鑒印度等農民收入情況與我國比較接近的國家征收的實際，對農民征稅的比例不應超過農民總數的10%。這樣，以前農業稅征管困難的問題也自然得到順利解決，征稅人員只需重點抓好不到10%比較富裕的農民的管理，征管難度就會大大減輕。

我國的城鄉統一稅制具體可以如下設計：在流轉稅方面對農產品征收增值稅，在所得稅方面對農業生產者征收個人所得稅，只是在稅率和減免稅方面給予農業更多的優惠照顧，真正讓農民享受和城市居民完全相同的稅收待遇。