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近日，隨著全球金融危機的暴發和國際油價的持續回落對我國影響的逐步擴大，被人們議論了多年的燃油稅立法再次成為社會關注的焦點，并被國務院有關部門列入議事日程。對此，本文擬就燃油稅立法的基本問題談幾點不成熟的看法。

1、把握立法開征燃油稅的最佳時機

油價是最重要的經濟杠桿之1，我國嚴格的行政管制扭曲了燃油價格，失去了調節供需的功能，這種消費越多、補貼越多的機制，產生了嚴重的誤導，刺激了大型車、豪華車的消費。曾經1路攀升的油價，1直是決策層無法下決心開征燃油稅的重要掣肘。那時出臺燃油稅面臨著國際油價不斷走高，國內物價上漲較快的壓力，如果開征燃油稅，個人消費者可能會較難接受。高油價時代開征燃油稅，勢必推高油價，而不管是價高還是稅高，都是百姓付的錢要多，最后都要轉移到整個經濟運行的成本當中，從而可能推動通貨膨脹的加劇。

而今，全球金融危機、經濟疲軟、油價持續回落，恰恰為依法開征燃油稅創造了1個有利的時機。過去油價高不利于開征該稅種，現在油價回落，國內成品油價格又偏高，選擇這個時機依法開征燃油稅比較好。

總而言之，在目前油價持續回落，全球金融危機經濟疲軟的環境，現在已經是依法開征燃油稅的最佳時機。油價并不會永遠保持低價，很有可能在未來幾年經濟復蘇的時候再次居高。故如果現在不抓住時機解決，很可能將無限期拖延下去，不利于我國國民經濟持續、穩定、協調地發展。

2、開征燃油稅的規范形式應該是法律

立法開征燃油稅是選擇行政法規的形式還有法律的形式呢？我們主張應該由全國人大常委會制定法律規范燃油稅，其理由如下：

（1）稅收法定原則決定了燃油稅應該采用法律的形式予以規范

稅收法定是稅法至為重要的基本原則，它是民主和法治原則等現代憲法原則在稅法上的體現，對保障人權、維護國家利益和社會公益舉足輕重。正因為如此，各國憲法1般對其加以肯定，且都是從征稅主體的征稅權和納稅主體的納稅義務這兩方面予以規范，并尤其強調征稅權的行使必須限定在法律規定的范圍內，確定征納雙方的權利義務必須以法律規定為依據，任何主體行使權利和履行義務均不得超越法律的規定。

世界各國均對稅收立法恪守稅收法定原則，原因在于稅收是對公民財產權的1種合法侵犯，如果由行政機關來決定，很容易導致泛濫而且侵犯納稅人權利，而由人民的代表機關來決定則具有很強的合法性，而且更為普通民眾所接受。

無疑，開征燃油稅涉及人民的財產權，關系千家萬戶的經濟利益，衡平各種主體的利益訴求，理應制定法律。

（2）2000年《立法法》決定了燃油稅應該采用法律的形式予以規范

我國《立法法》第7條規定，全國人大制定基本法律，全國人大常委會制定基本法律以外的其他法律，而第8條第8項則將稅收方面的基本制度列入只能制定法律的范圍。而燃油稅的開征，是稅權最基本的權利之1，無疑涉及憲法財產權的問題，這也是涉及到了基本人權，關系到人權保障，當然應該屬于稅收方面的基本制度。

《立法法》第9條規定，本法第8條規定的事項尚未制定法律的，全國人大及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。第9條應被視為對授權立法的1種限制而非1個無限放大的口袋。《立法法》規定全國人大及常委會僅僅可將其中的部分事項授權國務院制定行政法規，而不能染指部分事項之外的所有制度。燃油稅這樣1個獨立的稅種，其實就是1項基本制度，并非“部分事項”，否則《立法法》第9條的限制就完全失去意義了。

所以根據《立法法》，開征燃油稅應該采用法律形式規范。

（3）上世紀80年代的全國人大常委會的授權立法有其特殊的歷史背景

在稅收法制建設的過程中，由于立法條件不成熟等方面的原因，立法機關有時也進行1定的授權立法，賦予最高行政機關有限的稅收立法權。在上世紀80年代，全國人大及其常委會在稅收立法方面對國務院作了1些授權，具體包括：1984年全國人大常委會對國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制過程中擬定并有關稅收條例草案的授權；1985年全國人大對國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的授權。根據這些授權，國務院制定了許多稅收條例草案，推進了稅制改革，為經濟體制改革的順利進行提供了制度保證。這在我國當時的情況是10分必要的。但隨著我國法治建設水平的不斷提高，社會主義市場經濟體制的逐步完善，對外開放步伐進1步加快，迫切需要適應新形勢和新情況，根據《立法法》的規定和稅收法定原則的國際通行做法，規范現行的稅收授權立法，進1步完善我國的稅收立法制度。

2008年11月10日，國務院修訂了《增值稅暫行條例》、《消費稅暫行條例》、《營業稅暫行條例》。這是對1994年稅制改革時相關條例的修改，并非立法開征新稅種。何況，相關部門目前已經考慮在《增值稅暫行條例》的基礎上，委托專家對條例逐條研究修改，形成1部適合我國國情的《增值稅法》（草案）。從長遠和發展來看，這些條例都要逐漸按照“1稅1法”的原則逐步上升為法律。目前，我國不宜又走老路，即對燃油稅先制定條例后上升為法律，而是應采取直接制定法律的進路。

綜上，無論是從稅收法定還是《立法法》或從保障納稅人權利等考察，開征燃油稅均應由全國人大常委會采用法律的形式進行。

3、建立全國人大常務會和國務院相關部門之間的燃油稅立法協調機制

根據我國的立法經驗，法律草案的起草通常有3種情形：1是由全國人大有關部門牽頭，2是由國務院有關部門牽頭，3是由專家學者負責。其中1、3兩類法律草案的公正性得到了社會的肯定，第2類可能會涉及部門利益，其法律草案的公正性往往受到社會的置疑。

我們認為，鑒于我國的國情以及稅法專業人才的有限，目前全國人大的有關機構尚難以完全勝任燃油稅這項專業極強的法律起草工作，而由國務院財稅行政主管部門負責起草是適宜的。在我國，財政部、國家發改委、國家稅務總局共同研究制定燃油稅政策，國家發改委是國家能源政策的制定者，財政部擁有財政預算的編制和執行權，國家稅務總局負責燃油稅征管。他們了解燃油稅在實際運行過程中存在哪些問題，現實情況的變化對燃油稅提出了哪些新的要求和挑戰，且這些部門具有不少豐富實踐經驗的燃油稅專業人才。故在提出燃油稅立法議案、起草燃油稅法草案方面，財政部、國家發改委和國家稅務總局具有資源優勢。

在企業所得稅立法中，即是由財政部和國家稅務總局主導企業所得稅法草案的起草，充分發揮其在相關專業人才和資源方面的巨大優勢，對企業所得稅的各種影響因素，如國家的財政承受能力、企業的經濟負擔能力、稅務機關的稅收征管能力等等，均加以充分的考慮，從而制定出即符合我國國情，又與國際接軌的較科學的企業所得稅法草案。

從加快我國稅收立法進程看，《企業所得稅法》由全國人大常委會制定立法規劃，國務院財稅行政主管機關組織牽頭起草稅法的做法值得提倡，但從長遠考慮，為保證稅收立法的獨立性和公正性，還是應由全國人大有關機構或專家學者起草較妥。

因此，關于燃油稅具體起草立法，可以考慮由全國人大常委會牽頭，財政部、國家發改委、國家稅務總局等相關國務院部門負責起草。這樣，建立全國人大常委會和國務院相關部門之間的燃油稅立法協調機制，有助于增強燃油稅立法的協調性，提高燃油立法工作效率，降低立法成本，才能使得燃油稅立法高效順利的推出。

4、確立燃油稅立法的目標和原則

（1）燃油稅立法目標

現在的燃油稅改革目標已不僅僅是當初費改稅，即道路收費改稅單1目標這么簡單了，而是包括了道路收費改稅、節能、減排3大目標在內的1個綜合改革的方案。

2007年6月，在《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》中，燃油稅再度引起社會的關注。因為，在這份《通知》中，國務院同意發改委會同有關部門制定的《節能減排綜合性工作方案》，提出將制定和完善鼓勵節能減排的稅收政策，“適時出臺燃油稅”。

立法開征燃油稅將有利于企業加快結構調整，鼓勵企業節能減排。不過，從長遠看，燃油稅改革還應該考慮到資源稅改革、環境稅開征等配套改革、以與油價改革相適應，綜合考慮企業的負擔能力。

（2）燃油稅立法原則

1．應堅持立法的民主性。稅收立法權是人民的1項基本的民主權利。只依照稅收法定主義的要求，通過公開和透明的程序設計，使不同利益主體在立法過程中充分表達其利益訴求，各種不同的市場主體、經濟利益團體、各地方政府、中央各部委都基于自身利益最大化的訴求，積極參與到燃油稅立法的大討論之中，充分表達自己的意愿，通過合理的利益表達機制，維護自身的合法權益。同時，新聞媒體可采取各種形式促進立法過程的透明度和公開化，讓全社會了解燃油稅立法的進程和主要精神。使人民能夠更好的了解燃油稅立法過程中的論辯的全過程，了解在燃油稅立法過程中的利益沖突與具體的協調過程。這有利于保障人民對立法的知情權，也有利于人民監督自己的代表在立法過程中積極維護自己的權利，監督其是否正當、合法地行使了立法權。

2．應堅持財稅立法的科學性。1是科學的立法規劃、積極推動立法進程成為立法成功的基本保障。以企業所得稅立法為例，全國人大常委會科學規劃、積極推動立法進程，是《企業所得稅法》順利通過的基本保障。對于中國的燃油稅立法來說，同樣需要全國人大常委會積極規劃和協調推動。其2，專家立法制度是代議制民主基礎上的民主立法制度在當代的新發展。廣泛聽取專家學者的意見，能使其立法內容更加科學。稅收立法機關不僅應積極有意識的選取各領域的較具權威的專家對稅收立法草案提出其專業性的建議，更應當提供開放性的渠道以便不同領域的不同層次的專家參與燃油稅立法，不斷擴大專家參與燃油稅立法的范圍和程度。