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[摘要]地方財政職能轉變的意義不單單是轉變本身,更重要的還在于為建立地方公共財政創立前提條件,以有利于建立地方公共財政為準則,重新界定地方財政職能,構建地方公共財政體制框架。

一、問題的提出

我國財政支出“缺位”和“越位”并存的現象引發了財政理論界對轉變財政職能(主要是中央財政職能)與建立公共財政基本框架的熱烈探討。但與探討中央財政職能轉變的熱烈程度相比,地方財政職能的轉變問題,學術界談論的卻比較少。為什么會出現這種現象?我們認為這里存在一個認識上的誤區,很多人一談起地方財政,馬上想到的就是中央定政策,地方執行。自然,在財政職能問題上,探討了中央財政職能轉變,似乎也就覆蓋了地方財政,當然也就沒有必要再去專門探討地方財政的職能轉變了。我們認為,這種看法是不全面的,地方財政作為國家財政的重要組成部分,不可否認其與中央財政在財政運行等方面有很多共同規律,但地方財政又不是中央財政的簡單翻版,其財政職能與運行規律又具有不同于中央財政的獨特之處。因此,我們認為,研究地方財政職能轉變對推動整個國家財政職能的轉變意義重大。尤其是對地方財政職能轉換的背景因素展開分析以及對如何轉變進行探討,不僅具有極強的理論意義,而且具有較高的實踐價值。因此,筆者認為,地方財政職能轉換的意義并不僅在其轉變本身,更根本的還在于為建立適應市場經濟發展要求的地方公共財政創立前提條件。那么,在財政職能轉變的基礎上如何構建地方公共財政就是擺在地方政府,尤其是地方財政部門面前亟需解決的一個重大問題。本文擬對上述幾個問題談一點自己的看法。

二、轉變地方財政職能的背景因素分析

(一)我國傳統體制下地方財政職能的簡單回顧

改革以前,我國財政的職能是協助政府組織經濟。當時整體經濟的運行完全被中央政府所控制。中央政府事實上成為整個社會的唯一經濟主體和利益主體,地方政府只是被動的執行國家的統一計劃,自己并不存在獨立的經濟利益。中央政府控制經濟主要依靠行政命令和經濟計劃。集中統一的計劃包攬一切,替代了市場配置,也替代和淡化了財政的職能。在此背景下,地方財政只是按照中央下達給地方政府的分配計劃,把30%～40%的國民收入集中起來,再依次劃撥到社會政治經濟各個環節中去,使經濟運行恪守中央政府確定的范圍和結構。地方財政這一職能的本質特點就是通過對社會剩余產品的強制性集中來配合中央政府強行把資源配置到中央政府認為應該配置的地方。該過程沒有任何協商或民主色彩,對經濟是一種直接的管制,無絲毫調節性。伴隨著改革開放和財政放權讓利的實施,權力和利益開始走向分層化、多元化,地方政府逐漸成為一級擁有相對獨立利益的主體。在此背景下,中央與地方實施的財政包干制,大大刺激了地方財政片面追求財政收入數量和競相發展“價高稅豐”產業,由此導致的“投資饑渴”、重復建設、結構趨同的惡果至今猶存,而對農業、交通和能源等基礎設施、基礎產業和第三產業的投資和發展則無暇顧及。由計劃經濟向市場經濟的過渡以及工業化的推進,完全打破了原有地方財政職能的生存條件,創造出了轉變地方財政職能的多種因素。

(二)市場化取向的改革和工業化的推進要求相應轉變原有的地方財政職能

1市場化取向的改革打破了政府(包括地方政府)直接管理經濟的基礎條件,政府對經濟只能實施間接調控。在市場經濟國家中,市場對資源配置起主導性作用,經濟要素的流向、流動方式和供求結構等的生成和變化主要取決于市場的引導,各類經濟主體的行為依從價格信號和心理預期的變化而定,一切經濟行為的形成和改變帶有強烈的理性和不確定性。當然市場不是盡善盡美的,客觀上存在市場失靈,因此,政府出于維護社會公平和社會穩定以及促進社會進步的目的,必然介入市場失靈領域,通過自己的非市場性活動來矯正市場失靈。因此,在市場經濟條件下,政府(包括地方政府)既當裁判員,又當運動員的時代一去不復返了,政府只能采取間接調控的方式去干預經濟。在此背景下,地方財政收支行為只能圍繞著滿足區域內社會公共需要為核心來安排。任何超越“公共性”范圍而介入經營性、競爭性的活動都是對市場有效競爭的損害。因此,市場經濟條件下的地方財政更多的是轉向實施間接調控。

2政府不再代行企業職能以及企業從政府附屬物的角色中擺脫出來,使得政企由不分到分開,從而促進了地方財政職能的轉變。在市場經濟條件下,企業是自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體,追求利潤最大化是其唯一的目標。這就要求企業不能再充當政府的附屬物,以往企業履行的政府職能(如企業辦社會、小而全、大而全)應剝離出去交由政府或社會去做;另一方面,政府代行的企業職能也應還原給企業獨立承擔(如企業虧損補貼),這樣,政府就從統管國有企業、直接插手微觀企業的決策轉到通過制定有效的法律法規和政策為所有的企業創立一個公平競爭的外部環境上來。同時,從企業剝離出來的教育、醫療、社會保障等社會職責政府應承擔起來。因此,政府與企業關系的基本理順,促進了地方財政職能的轉變,為市場經濟條件下地方財政職能的重新界定奠定了基礎。

3工業化的推進和經濟增長引發了一系列社會矛盾并加大了公共產品需求規模,使得地方財政職能的轉變迫在眉睫。工業化的推進和經濟增長確實會加快生產力發展和社會進步,但由于效率提高勢必以優勝劣汰為條件,加之有社會成員屬于非資產所有者,而且制度安排中仍帶有諸多排斥公平競爭的地方,因而工業化的推進和經濟增長所帶來的福利并不是被合理的分配,很多人失去了理應享受到的福利,如國有企業兼并、破產、退休職工的社會保障、下崗分流和再就業培訓等。這是市場經濟發展中難免要遇到的矛盾,另一方面,工業化推進所帶來的城市化又極大的擴張了公用事業的需求規模(如公檢法建設的力度要加大,基礎教育、基礎科研、衛生保健以及社會公共基礎工程和服務設施等方面的支出擴大等)。在此情況下,轉變地方財政職能、建立地方公共財政已不容回避。

三、以有利于建立地方公共財政為準則,重新界定地方財政職能

在市場經濟條件下,地方財政職能的重新界定應以有利于建立地方公共財政為準則,以滿足區域內社會公共需要為導向,放棄不該管的,把該管的管好,使地方政府及其財政供給的“越位”、“缺位”并存問題得到解決。具體來說,與建立地方公共財政相適應的地方財政職能的內容應包括:

(一)資源配置職能

1加大基礎設施建設投入,為經濟發展創造良好的環境和便捷的條件;2充分運用財政貼息政策,調動社會資金,對符合國家產業政策、市場前景看好的不同所有制企業,予以財政貼息;3把財源建設同經濟結構調整優化結合起來,在所有制結構上,重視支持個體、私營等非公有制經濟發展,在產業結構上,重點支持基礎產業、支柱產業和高新技術產業發展;4通過實行政府采購制度,提高財政資金支出效益和優化產業結構。

(二)收入分配職能

1完善個人所得稅、利息稅的征管,盡快出臺遺產稅與贈與稅,加大對高收入階層的調節。2增加中低收入階層的居民收入。在我國業已形成的買方市場條件下,配合拉動國內有效需求,逐步增加城鄉中低收入階層居民收入。一要視財力狀況,逐步增加財政供給人員的工資;二要支持農業產業化發展,增加農村基礎設施建設的“以工代賑”支出,實施“費改稅”以減輕農民負擔,增加農民收入;三要適當加大城市下崗職工社會保障支出。3加大轉移支付力度和財政扶貧力度,擴大扶貧資金中救濟性支出。針對中西部地區因長期貧困多數城鄉居民收入偏低,特別是貧困的農村居民,存在著溫飽尚未解決的問題,必須加大轉移支付力度和財政扶貧力度,尤其要加大對困難戶的救濟性支出,以此促進中西部地區,尤其是貧困農村消費的市場繁榮,并保持地區間均衡發展。

(三)投融資職能

地方財政作為區域經濟的社會資金運動的樞紐,具有控制資金流量和結構的功能,影響到貨幣流通及供給,從而成為協調社會資金總供需的重要手段。地方財政投融資(包括財政信用),將有效貫徹國家產業政策(包括結構政策和組織政策),執行區域性經濟政策和政府宏觀管理意圖,消除瓶頸制約。財政投融資主要作用于基礎產業、公共設施以及科技開發或企業無力投資的領域,協調產業發展,鼓勵要素自由流動,培植新的經濟增長點。

(四)優化經濟環境(包括監督)的職能

作為宏觀調控手段的地方財政,還具有公平社會分配、縮小貧富差距、矯正經濟信息等優化環境的功能,否則宏觀調控是不可能的或無效的。特別是由于市場經濟自身的趨利性、盲目性以及外界對其運行施加的種種影響,必然導致宏觀環境失衡和經濟秩序紊亂,結果帶來整體效率的喪失。財政有一個對經濟起穩定的作用,這就是“內在穩定器”。地方財政是通過對外界影響產生“抗逆機制”,甄別經濟信息而發生作用的,將政府宏觀調控與市場調節恰如其分的聯結起來,消除或減弱不公平競爭影響,實現經濟的有效發展和社會和諧穩定的統一。

四、在地方財政職能轉變基礎上,構建地方公共財政體制框架的基本設想

(一)提高地方政府各級黨政領導對公共財政的認識,理解和支持地方公共財政的建立

地方黨政領導都希望在任期內搞些形象工程,創造些業績,而生產、經營性的經濟建設見效最快,地方黨政領導一般都不太情愿地方財政支出退出競爭性和經營性領域。因此,要想建立地方公共財政,必須加強理論宣傳,提高地方黨政領導對公共財政的認識。

(二)以社會共同需要為標準,合理界定財政支出結構并促進財政支出制度的規范和創新

1合理界定支出結構是公共財政的核心,構建地方公共財政需以“公共性”為標準規范財政支出范圍。主要應做到:一是確保政權穩定的公共支出;二是大力支持社會公益事業;三是加大對基礎設施和生態環境的投資;四是加大對農業的投入,支持農業發展;五是加快建立社會保障體系,確保社會穩定大局;六是改變政府全額投資的大包大攬的做法,主要改用財政貼息的辦法,以財政投資為杠桿,啟動民間投資并引導民間投資的方向。

2廣泛推行政府采購制度。政府采購制度是公共財政的重要組成部分。在西方國家,采購支出一般占財政支出的30%以上,占GDP的比重一般在10%左右。政府采購制度,作為節約財政性資金最直接、最有效的符合國際慣例的財政制度,我國各級政府也應普遍采用。國際經驗表明,實行政府采購制度,采購費用平均可節約10%。除了節約經費,政府采購還可避免“暗箱操作”,產生良好的廉政效益,可謂一舉數得。

3積極規范轉移支付制度。轉移支付是公共財政不可或缺的重要組成部分,各級政府必須按照建立公共財政的要求,參照國際經驗,立足本地實際,積極規范轉移支付制度。要通過建立規范的轉移支付體系,努力實現地區間公共服務均等化目標,進而達到調節貧富差距、縮小地區差別的目的。

(三)轉變財源建設方式,努力提高三個比重,盡快形成“以稅收收入為主,輔之以一定收費”的公共收入體系

1財源是財政之本。沒有充裕的財源就不具備建設公共財政的基本條件。公共財政雖然有別于“生產性”財政,但同樣具有建設性職能,要承擔配置資源、發展經濟的重任,不是純粹的消費性財政。為此,必須改善培植財源的思路,加強財源建設,把財政蛋糕做大,為構建地方公共財政準備充足的財力。

2著力提高“三個比重”。構建地方公共財政,必須圍繞質量和效益做文章。而提高財政質量和效益的核心是提高“三個比重”,即財政收入占GDP的比重、稅收收入占財政收入的比重和本級可用財力占全口徑財政收入的比重。提高“三個比重”不僅是經濟工作的重中之重,也是公共財政的基本要求。

3清費立稅,推進稅費改革。稅費改革的總體思路是,對現有的各級政府及其所屬部門和行政事業單位的收費,區別不同類別和不同情況,采取“一清、二轉、三改、四留”的改革措施。“一清”:根據轉變政府職能和建立公共財政的要求,在對現有收費進行全面清理整頓的基礎上,取消不合理和不合法的收費項目。“二轉”:按照政企職責分開的要求將現有收費中一些不再體現政府職能的收費,轉為經營性收費,所得收入要依法納稅,并對其按照國家有關經營性收費的政策進行管理。“三改”:將一部分具有稅收性質的收費,改為相應的稅收,納入政府稅收體系。“四留”:保留少量必要的政府收費,包括政府對社會實施特定管理或提供特殊服務收取的規費,以及對國有資源有償使用收取的必要費用等實施規范化的財政管理。最終形成以“稅收收入為主,輔之以一定收費”的公共收入體系。

（四）改革預算管理,嚴格公共預算約束

1建立公共財政,必須改變現行預算編制的隨意性和“基數加增長”的方式,逐步完善“零基預算”。對政府各部門原有的各項開支進行重新審核,以零為起點編制預算,嚴格推行標準化定員定額管理,要通過逐步完善“零基預算”,解決機構人員超常膨脹的矛盾,達到節約資金,提高財政資金配置效率的目的。

2全面實行國庫單一賬戶制度。國庫單一賬戶制度,是市場經濟國家普遍采用的一種財政資金收付管理制度,是指政府的財政收入和財政支出只通過一個賬戶進行操作,即所有的財政收入都必須流入國庫單一賬戶,所有的財政支出也必須從國庫單一賬戶總賬戶或地區分賬戶中支付。實行國庫單一賬戶制度的好處是可以很大程度上克服目前收入入庫過程中的截留、挪用、不及時入庫以及財政預算外資金分散管理、財政資金流失嚴重的狀況,從而有利于強化對財政資金流向和流量的控制,避免以往財政資金在層層劃轉中的失控現象,可以極大的提高財政資金的使用效益。

3建立和完善監督機制。公共財政適應市場主體的公共需要而產生,為滿足公共需要而存在,因而通過預算收支提供的公共產品也必須由公眾的偏好和意愿決定,需要公眾的制約和監督。地方各級財政應樹立為納稅人服務的觀念,自覺接受納稅人的監督。

（五）按照公共財政的要求進行機構改革

各級財政在進行機構改革時,應按照公共財政的要求去設機構、定職責。這方面,中央財政已先行一步,進行機構改革時,司局設置體現了公共財政特點,比如設置了公共支出司,同時直接管理企業財務的司局被改組為間接調控企業發展的司局。下一步地方財政機構改革應以此為鑒。