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摘要：本文主要針對社區建設中理論和實踐領域之間的分歧及問題集中表現，理性地思考“何為社區”與“社區何為”，以及我國城市社區未來發展的路徑選擇。

關鍵詞：城市社區建設；問題；理性思考

一、引言

中國自1978年以來，出現了前所未有的社會流動，從根本上改變著社會的結構與面貌。市場經濟的發展帶來了社會結構、家庭結構、人口結構、就業結構、生活方式的變化，引發了家庭保障功能和鄰里互助作用的不斷削弱，造成了老年人問題、殘疾人問題、婦女兒童問題、青少年問題以及精神健康問題、犯罪預防問題、緊急救助問題、下崗失業問題等。同時，我國正面臨世界發達國家的工業化、城市化發展進程中出現的各類社會生活問題和社會需求與國家承受能力相矛盾的局面。從宏觀上看，國家的政治體制和經濟體制改革，一方面迫使政府轉變職能，在不同層次的結構上進行合理分工，把管理社會工作的職能下放。另一方面迫使企業建立現代企業制度，剝離企業的社會管理責任，矯正“單位辦社會”的不合理行為，將管理社會工作的職能轉移。這樣，來自基層的問題與來自宏觀的變革交匯，迫切需要某一結構載體承接并消融不穩定因素。因此，1986年，國家民政部從我國國情出發，借鑒國外經驗，在城市基層展開以民政對象為服務主體的“社區服務”，首次將“社區”引入城市建設；1991年，國家民政部又提出“社區建設”這一概念，并在全國各個城市中廣泛地開展社區建設活動；1999年，民政部在全國選擇了22個城市的26個城區作為實驗區；2000年11月3日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳正式轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》。此后，社區作為我國社會主義市場經濟發展以及社會結構轉型的歷史性產物，作為現代城市管理創新和微觀運行機制再造的必然產物，在我國蓬勃發展，出現了一個研究和探索社區建設的熱潮。

但是社區建設與發展至今，在我國社區建設實踐領域和理論領域內部以及在實踐和理論領域之間對于社區的根本性質、社區與國家的關系、社區建設的路徑等諸多問題仍然存在著分歧。概括來講，主要體現在“何為社區”與“社區何為”這兩個方面。對于“何為社區”，理論界偏重于社區的共同體性質，而實踐部門則偏重于社區的地理區域性，就是學者稱之為的“行政社區”。不過，“社區是一個地域性社會實體單元”雙方都共同接受。對于“社區何為”，理論界與實踐部門卻達成一致，都認為“社區是全能的，至少也是應對當代城市社會變遷造成的各種社會問題的有效手段”。但前者主要從人性發展的高度賦予社區以全能的理想，他們認為由于我國的社會立法和社會福利制度建設相對滯后，市場化經濟體制改革造成了在經濟功能急劇膨脹的同時而社會功能卻嚴重空缺的不對稱，產生了“相對剝奪、大眾不滿、人情冷漠、社會犯罪、官員腐敗、精神匱乏和道德衰微”等社會問題，推動的社區建設以及由此所帶動的社區理念和人文精神的復興，不僅是彌補當前社會功能制度空缺的重要措施，也是中國市場經濟體制下社會福利制度產生的搖籃。可是，后者卻把社區看成是解決政府職能轉變與“單位辦社會”模式解體所造成的各種社會問題和主要矛盾的惟一載體，社區建設演變成為政府服務，替政府辦事的局面。

二、當前中國城市社區建設中的問題表現

理論與實踐領域的這些分歧，導致理論與實踐脫節。學術界探討的社區共同體在實踐中卻是政府治理，而相應地研究成果也難以付諸實施，理論指導不了實踐，實踐又反映不了理論，這成為目前社區建設與發展的瓶頸所在。當前我國城市社區建設集中問題表現出四個矛盾：

1．社區本義與實際工作中操作性定義之間的矛盾。有關社區的本義，中外學者已達成共識，即社區包含五個基本要素：人群、地域、設施、機構及文化。其中，人群是社區的主體；地域和服務設施是社區的物質基礎；制度和管理機構是協調社區生活各種關系的調節器；社區特有的文化、生活方式和社區成員對社區的認同感，既是社區成員在一定地域范圍內共同經營社會生活所形成的結果，又是將社區成員凝為一體的粘合劑和紐帶，可見“以人為本”是貫穿社區建設的核心力。而我國社區在實踐中則強調地域性和區位結構，是經過社區體制改革后做了規模調整的居民委員會轄區，也就是“行政化社區”，結果造成社區不是為“人”服務，而是為行政組織（政府）服務的局面。

2．以行政為主導的社區建設模式與現代社區發展之間的矛盾。因各地社區建設的實踐情況不同，所面對社會問題的突出程度不同，居民群體構成及需求不同，建設主體工作傾向性不同等因素，當前中國城市社區呈現出異彩紛呈的各具代表性社區建設模式，并在全國范圍內普遍推廣。如影響較大的有上海模式、沈陽模式和武漢江漢模式。上海模式是一種準政府模式，比較注重政府在社區管理中的主導作用；沈陽模式注重從基層政權建設入手開展城市社區組織建設，構造議行分離、相互制約的運行機制；江漢模式著眼于培育社區管理的自主性，探索政府與社區之間的權力與事務的分工。這些模式雖然都在積極探索社區建設的合理性，也有法律規定社區的自治性，但在具體的工作上社區仍疲于應對行政部門指派的各項任務；對工作績效的考核和評價主要來自行政部門而非社區居民，也使社區工作者缺乏服務的意識和動力；在社區工作的方法和理念上，仍采用“自上而下”推行政策的方式，而不是從居民的實際需求出發；許多服務設施建成后沒有相應的專業管理和配套的服務項目，使其閑置、租賃或改為他用，浪費了資源。

3．社區分化、居民需求多元化與社區管理和服務水平的矛盾。改革開放縱深發展的今天，出現了無法規避的一大趨勢就是城市化、住房商品化、階層化以及貧富差距化等帶來的社會分化、社區分化，其中外來人口涌入、房地產開發熱潮和市政建設的快速發展更是加劇了分化的速度和程度，呈現出大量的高檔商品房住宅小區、大學和事業單位等仍基本保持“單位社區”的特征、國有企業社區衰落，成為城市新貧民居住的經濟適用房社區、外來務工人員多聚居的“城中村”、城市擴張形成的“村改居”社區、以及老城區舊居住社區、混合社區等多元社區，而且不同類型社區管理和提供服務的重點也不同（筆者曾對大連市甘井子區14個社區發放600份問卷，回收有效問卷504份并進行數據分析，結果顯示：高檔商品房住宅為主社區占11％，最需社區提供前兩項服務是家政服務與社區安全；普通商品房住宅為主社區占25％，最需社區提供前兩項服務是再就業服務與環境衛生；經濟適用房住宅為主社區占26％，最需社區提供前兩項服務是優撫幫困服務和再就業服務；老城區舊居住社區占31％，最需社區提供前兩項服務是生活保障服務和再就業服務；村改居社區占7％，最需社區提供的是環境治安和外來人口管理）。另外，在同一社區中不同社會階層對社區的需求層次也不同，如老年人關注生活照料、醫療保健、家庭關系等；中年人關注社區安全、家政服務、保障服務、環境衛生等；青少年關注社區教育、文體活動、公共設施等。而據實地考察，大多數社區建設者缺乏對社區分化和社區居民需求分化的充分了解，缺少能夠設計、實施、管理和評估社區服務項目的專業人才，在管理和服務上更愿意模仿、借鑒、跟隨，甚至是照搬。

4．不同利益群體的權利意識的增長與意見表達機制之間的矛盾。市場化催生了以職業分化為特點的新型階層。同時，新興的社會階層和利益群體正逐漸形成階層意識和群體意識。因此，不同社區階層和利益群體之間不可避免地存在著矛盾和沖突。在商品房社區，業主與開發商、物業公司的摩擦時有發生，業主維權事件屢見不鮮；在老工業社區，下崗職工的就業安置和基本生活保障是突出問題；在“城中村”和“村改居”社區，外來人口管理和教育是首要問題；在城市邊緣地帶，因拆遷、征地引發的激烈沖突也已成為嚴重的城市問題。由于傳統意見表達途徑基本建立在體制內，只有體制內的正式職工才有機會進行利益表達，而發生在生活中社區內的問題，目前還沒有有效的訴求機制，民間社會包括社區組織都缺乏對矛盾和沖突進行疏導的制度安排。因此，居民在利益表達上更傾向于采用激烈的情感與情緒的宣泄等非理性方式，甚至利用媒體或武力來保障自身的權利。

綜上所述，理性地思考我國社會發展到今天何為社區？社區何為？影響和制約社區建設的因素有哪些？問題的交點是什么？采取哪些對策能發揮社區的作用并保障其未來良好的發展？本文對此進行了梳理。首先，為什么會產生社區，主要原因在于：1．轉型帶來社會結構的變化。2．城市化導致“城市病”的爆發。3．政府職能改革。4．企業改革。5．“弱勢群體”的出現需要救助等。提取影響和制約社區建設的主要因素有：1．“社區”的本義沒有充分理解。2．“行政化”社區建設的傾向性。3．社區分化效應沒有足夠重視。4．居民需求很難得到滿足。5．沒有合理有效的社區評價和權利表達機制。其次，探究了問題的核心，即“以人為本”，并以此為標準提出了中國城市社區建設的路徑選擇。

三、中國城市社區建設的路徑選擇

“以人為本”將是中國城市社區建設最佳的路徑抉擇。具體體現在：

1．構建以居民自治為宗旨的社區組織體系。首先，明確社區定位。以充分體現社區“人”的核心屬性，將社區定位在小于街道辦事處、大于原來居委會，規模在1000～3000戶之間。理由是：以地緣屬性建立的原有居委會規模過小，區域界限不明顯，居民的依附性較差，不利于社區功能的發揮；而街道辦事處是政府的派出機關，是政權組織，其規模又偏大，無法實現社區的自治性質。因此，這種定位較為合理，沈陽模式就是一個很好的實證。其次，合理劃分社區。在充分認識社區分化及其特征的基礎上，依據不同類型居民需求和問題的傾向性，將社區分為：（1）以封閉型的居民小區為單位的“小區型社區”。（2）以單位居民聚居區為主的“單位型社區”。（3）按自然地域劃分的原居民和單位居住的“老城區舊居住社區”。（4）根據區的不同功能特點，如金融商貿開放區、商業區等劃分的“功能型社區”。（5）因城市化擴充、人口流動等造成的“城中村”、城鄉結合部為特征的“村改居社區”。這種社區劃分是根據中國現有的社情民意決定的。再次，建立新型的社區組織體系。這個組織體系由決策層、執行層、議事層組成。決策層是社區董事會，在社區管理委員會主持下由社區中的居民代表和單位代表聯合組成的定期開會決定社區重大事項的組織，屬于自治的權力機構。執行層是社區管理委員會，由居委會成員、物業管理公司負責人、居民代表等構成并對社區董事會負責，執行服務、管理和監督等社區事務；議事層是社區協商議事委員會，由社區內的人大代表、政協委員、知名人士、居民代表、單位代表等人員組成，在董事會閉會期間行使對社區事務的協商，并有權對執行層提出建議和監督。這種體制完全體現了“社區自治、議行分離”的原則。

2．創設以服務和救助為主的社區保障體系。從社區類型的層面上構建滿足居民主要需求的服務機制。首先，確定社區的類型，了解本社區居民的構成情況。其次，實際走訪或發送問卷的方式了解本社區居民的問題和主要需求，在社區董事會中商討解決對策，或在閉會期間由議事會向社區管理委員會提出，并監督其執行情況。再次，充分利用社區的公共服務熱線電話和公共服務設施，為居民提供便民利民服務，據筆者了解，熱線電話之所以“不熱”，成為擺設，是因為它并未廣而告之，而且服務效率低、服務質量差。從社區層面上創建對弱勢群體的救助機制。首先，提供教育、培訓等基本的智力性保障機制。這種機制要發揮社區教育功能，利用社區教育資源為弱勢群體提供教育保障和就業培訓保障。教育保障是指根據弱勢群體的實際困難，對其及其子女享受教育時給予減免學費、提供助學貸款、獎學金和資助、贊助等多種形式的特別保障；就業培訓保障是指根據實際需要，定期或不定期地免費為弱勢群體中有就業能力的人提供培訓和指導，幫助他們至少學會一種生存技能。其次，提供生活最低保障等各方面的社會福利性保障機制。這種機制主要指：社會保險、住房保障、醫療保障、生活保障等，使弱勢群體能維持基本的生產生活。提供就業和再就業的生產性保障機制。這種機制有兩種形式：一是幫助他們就業、再就業，為他們送崗位、送政策。二是幫助他們自己創業。

3．營造以文化為主的社區和諧體系。從社會學的視角看，社區有三個分析尺度：第一是物質尺度，社區是有一個明確邊界的地理區域。第二是社會尺度，在該地區內生活的居民在一定程度上需要溝通和互動。第三是心理尺度，社區居民有共存感、從屬感和認同感。因此，社區議事層和執行層應該考慮創建多層次的文化體系：首先是物質文化層面，包括社區文化設施、文化活動場所、社區文化發展規劃、有關的規章制度、組織機構和管理體制、文化產業和文化網絡等。近幾年政府加大對社區公共服務設施的投入，但據了解，文體設施的利用率卻很低，其中一個重要的原因是社區執行組織沒有充分了解居民對文體活動需求，也造成居民認同感和參與性低的局面。對此，社區文化發展規劃合理性、活動場所和設施的投入與使用是社區管理主體首要考慮的問題。其次是行為文化層面，包括參與社區的事務、和睦的鄰里關系、豐富多彩的文體活動等。上海市南京東路街道對居民雙休日文化生活現狀和需求作了一個意向問卷調查，調查表明，該社區居民文化生活現狀是：時間偏少，雙休日用以安排文化生活的時間在半天以下的達57．2％，一天的占37．2％；活動范圍狹小，88．4％的居民文化生活局限于市內；項目單一，48％的居民以影視娛樂為主；另外，73．1％的居民希望社區有非盈利性的文化活動場所，提供運動器材，但不希望自己辦文化活動；57．7％的居民希望提供專業輔導；64．7％的居民希望有服務性的咨詢項目；在興趣愛好方面，依次是子女教育、音樂欣賞、烹調等。（資料來源：葉南客《21世紀中國社區文化發展的方向與方略》）之所以引入這組數據，是說明居民的文化需求并沒有合適的文化供給，也是造成文化活動參與不足與文體資源閑置的矛盾。解決這個問題，需要社區管理主體“以人為本”，在充分了解居民文化需求的前提下給予相應的文體服務。再次是精神意識層面，包括文化目標、價值觀念、社區精神等，這也是最高層次的文化層面。通過加強前兩個層面的工作，提升社區居民的素質和文明程度，最終形成崇尚先進、團結互助、扶正祛邪、積極向上的社區道德風尚，營造體現自身特色的和諧社區。

4．建立居民滿意度評價指標體系，完善權利表達機制。國內目前對社區評價做量化處理的尚不多見，已有的一些相關研究成果，如“社區規劃指標體系”、“文明社區創建指標體系”等，基本受政府意圖和考評者主觀傾向性的影響，是自上而下的行為，難以反映民意，而且也影響評價的客觀性、公正性。因此，建議將有關企業顧客滿意度評價理論應用到城市社區建設滿意度評價中，通過實證研究構建城市社區建設中居民滿意度評價指標體系。由于多元社會的利益訴求機制缺位，目前中國社會出現了比較嚴重的利益協調危機，社會中許多群體沒有自己的代言組織，特別是一些弱勢群體，沒有自己的意愿表達渠道。如下崗職工、畢業后找不到工作的大學生、因各級政府征地而失地的農民等等。對此，在社區中創建新的社區群體代言機制，可以適應不同的層次和階層適度表達和維護自己本階層的合法權益，引導居民通過社區組織正常的渠道反映意愿表達，減少動亂源，為構建社會主義和諧社會創造良好的社會環境。

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