導語：北京創建世界城市遇到的公共管理難題一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

自20t_~紀80qz代以來．隨著世界范同內城市競爭的日益加劇．建設世界城市已經成為全球化時代世界主要國家或地區獲取更大發展空間的必然戰略選擇時代的發展要求將首都北京建設成國際一流水平的世界城市。然而．建設世界城市面臨諸多公共問題，世界城市的公共管理不僅是一個融入全球化進而掌握國際主導權的問題．同時還是一個處理社會割裂、謀求共享世界城市紅利的考驗。

一、世界城市的內涵界定及北京建設世界城市目標的提出

世界城市是國際城市的高端形態．是指在全球政治、經濟、文化、社會等方面具有最高影響力的城市，不僅規模較大且城市現代化和國際化職能效應都達到“極強”或“較強”程度．在全球經濟中具有重要地位、作用的國際性城市關于世界城市或者國際城市．國內外并沒有一致的權威概念和衡量標準。綜合各方面研究結果，一般認為．世界城市的標準主要體現在城市現代化和國際化職能效應兩個方面其中．城市規模和現代化水平是基礎．國際化職能效應主要體現在其世界性的經濟職能作用和競爭力上．同時也體現在社會、文化等領域的綜合競爭力上從量化的標準看．基本上可以分為經濟發展、基礎設施水平、控制力和影響力、國際交往水平等四個方面。根據圍內外專家的研究．目前國際上公認的世界城市只有_二個，即紐約、倫敦、東京，它們在世界金融體系及世界經濟事務中發揮著核心作用近年的一些研究結果還包括亞洲的大城市，如香港、北京、新加坡和上海．．一般認為世界城市具有以下特點．即世界城市的13項指標：國際性、為人熟知；積極參與吲際事務且具影響力；相當多的人口；重要的舊際機場；先進的交通系統：亞洲城市要吸引外來投資．并沒有相關的移民社區。西方城市要設有國際文化和社區：國際金融機構、律師事務所、公司總部和股票交易所，并對世界經濟起關鍵作用；先進的通訊設備，如光纖、無線網絡、流動電話服務．以及其他高速電訊線路．有助于跨國合作；蜚聲國際的文化機構：濃厚的文化氣息：強大而有影響力的媒體：強大的體育社群以及舉辦國際體育盛事的能力和經驗；在近海城市中，擁有大型且繁忙的港口。

世界城市在世界城市體系中相互關聯、互為依存．．但由于各個世界城市自身制度、文化結構的差異以及全球化經濟格局中職能分工的差異．世界城市在類型上也表現出多樣性或差異性，北京將世界城市確定為其努力的目標．經過了長時問的研究和醞釀．《北京城市總體規劃(2004：''''~lz至2020~)》提出北京城市發展目標的定位．第一步是構建現代國際城市的基本構架．第二步到2020年全面建成現代化國際城市．第i步到2O50年成為世界城市。北京通過成功舉辦2008年奧運會以及隨之全面展開、扎實推進的“人文北京、科技北京、綠色北京”建設，已進人一T全面建設現代化闥際大都市的新階段。

二、北京建設世界城市面臨的公共管理問題

公共管理在其百余年的演進和流變歷程中出現了各種學術論爭和理論流派．．公共管理實踐作為一種“國家的藝術”．伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態和波瀾壯闊的豐富實踐，總會有治理安排上的結構轉型和制度創新。伴隨著世界經濟全球化和我國市場化、城市化和現代化進程的不斷加速．一種有別于傳統公共管理模式的大都市公共管理理念正在迅速凸顯和逐步成形．為應對世界城市公共問題．政府公共管理的治理結構和制度建構正面臨新的挑戰。

(一)世界城市建設中公共問題凸顯

全球化以及建設世界城市的推進催生了諸多公共問題。首先表現為社會流動性增強世界城市已成為人流、物流、資金流、信息流等要素的高度集聚地。外來流動人口的增加不僅給城市基礎設施和公共服務帶來了壓力．如交通、環境等問題。也給公共安全帶來了潛在危機如城市快速發展與市政基礎設施建設的不配套以及廢棄物處理等問題．致使城市環境問題日漸突出其次表現為貧富差距增大這不僅會引發一系列社會問題．也不利于實現公平競爭和資源的有效配置．不利于社會健康發展學者們的研究表明．高等級的世界城市往往是貧富懸殊最大的區域．全球化使富裕與權力集聚于這些節點．也使低技術、低收入移民的數量不斷增加，同時，就業結構、福利體制的變化以及世界城市獨特的全球財富分配系統也加劇了這一問題D](p52)3~-學者將世界城市的社會影響與公共治理概括為兩大層面，一是世界城市巾的參與與排斥問題。作為全球化產物的世界城市。受全球化進程的支配．其產業體系都經歷了一個從制造業向金融服務業的結構轉化過程．這個轉化又必然會帶來城市社會結構的變化．使城市中各利益群體的社會影響力與社會參與度發生分化．形成了一個二元社會：一邊是全球化進程的參與者．另一邊則是被排斥出這一進程的局外人國際經驗表明．二者的境遇差異往往表現在就業結構、收入結構、社會結構、社區結構、社會參與等方面。二是世界城市的發展盲區給公共治理提出了緊迫的課題：營造和諧社會和達成社會共識、防止社會排斥現象泛濫、講求平衡的公共投入等盡管世界城市是一個強有力的集聚全球要素與能量的節點．但也可能是一個加劇社會乃至政治危機的所在。為此．建設世界城市的公共治理就不僅僅是一個融入全球化進而掌握國際主導權的問題．同時還是一個處理社會割裂、謀求共享世界城市紅利的考驗。世界城市公共問題不僅在內容上日益豐富而且日趨呈現出復雜性。這種復雜性主要表現在：世界城市公共政策問題具有緊密的相關性并具有國際化的特點．一國國內的問題發展趨勢與國際形勢緊密連結在一起相關性成為世界城市公共政策的主要政策視野之----同時．世界城市公共政策目標越來越體現出多重性．問題越來越具有動態性。對于世界城市的治理問題不再是專指政府的行為．治理概念的前提有兩個：其一是權力既存在于政府機構之間．也存在于民間，參與治理活動的有政府、私營部門、民間社會等不同群體；其二強調程序．決策須以意向不同的許多行為者之間的復雜關系為基礎．中心內容就是這些不同意向最終達成妥協．．突出表現出三大特點：城市治理主體的多元化、治理形式合作化、治理結果的不可控(指公共和私營部門在治理過程中相互協作、相互影響，是一個自然發展的過程，產生的結果不受任何個人或機構的完全控制)這并不是說城市政府的作用弱化了，相反，在城市治理中．政府應發揮更加積極的作用。

(二)世界城市的管理尚存在制度缺失

就目前來看，對于世界城市治理．在我國的公共管理領域，無論是理論界還是實務部門．都缺乏系統的理論思考和操作策略。而最為關鍵的是．我國政府公共管理的制度設計和制度鏈條中還存在諸多的漏洞與缺失。

1．政府治理的價值導向還存在以追求經濟增長為主要導向的誤區。政府的職能主要有經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務．但當前政府在機構設置上主要以經濟管理方面的職能為主．目的是追求經濟總量的增大和經濟增長率的提高．而社會管理和公共服務職能發揮得不夠，在教育、醫療、衛生、基礎設施建設、環境保護等方面投資也尚顯不足．政府的公共服務提供與群眾日益增長的多元化需求不相適應。《北京藍皮書：北京公共服務發展報告(2009——2010)》中明確指出：“北京城市管理中的公共服務職能部門缺位的一個重要原因是．在城市管理過程中缺乏一個有效的體制和機制保障。城市管理中的公共服務職能需要在城市管理政策、法律、標準中體現，得到政策的約束；需要在管理制度、管理規范和管理流程中體現：也需要在具體執行中進行調整和完善：還需要通過監督評價體系給予硬性保障”。【2]

2．缺乏多元主體參與城市公共事務治理的平臺與機制。城市的治理歸根結底是一個資源的分配過程．是政府、企業、公民等多方主體博弈的過程。全球化的發展使社會進入了一個多元化的時代．包括文化多元、利益多元、社會生活多元、價值觀多元等各個層面。然而，在城市管理實踐中依舊以政府為主導．呈現的是一種政府“獨自”的狀況．大多數情況下政府控制了話語權．這種情況與多元社會格格不入。福克斯和米勒在《后現代公共行政——話語指向》一書中曾論述道：“公眾聽證在實踐過程中總是被那些組織合理的、感興趣的或有直接利害關系的人所控制。有諷刺意味的是．這些努力的結果有時更像是少數人話語的獨白．而不是民主的話語”[3](p127)理想中的城市治理模式應該創造一種“公共能量場”，…(oz公共政策在這里制定和修訂．在這個過程中多元主體進行話語的交流．建立“一種多元主體能夠參加、多元利益能夠得以協調、多種聲音能夠得以表達、多種文化能夠得以包容的城市治理體制。”[5](p106)自l993年深圳在全國率先實行可看作是價格聽證制度雛形的價格審查制度以來．有關各省市都相繼建立了價格聽證制度．旨在避免利益相關者在行政機關決策時“處于黑暗之中”。雖然對聽證制度的規制各地各級政府都沒有停止過努力，但架空規定、敷衍了事、利益捆綁的各類聽證會依然此起彼伏一方面因為規定本身不明確容易陷入虛置．另一方面因為利益的驅使往往使得各利益方挖空心思尋找制度漏洞．代表作假．民意不能得到充分有效的表達．這些都反映出目前聽證制度的不完備

3．城市化進程中的城鄉二元結構問題突出．城市與農村之間缺乏有效銜接的制度融合機制在城鄉分治的二元社會管理體制下．城鄉各自封閉管理．街道辦事處負責管理和服務于城市中的居民．而鄉鎮政府則負責管理和服務于該地區的農民但隨著城市化進程的加快．城市和鄉村的分界線日益模糊．出現了城中村。這種城鄉混雜的現實狀況導致了公共物品的提供主體不明確的后果．使得城鄉結合部居住條件簡陋、公共設施不健全、衛生環境惡劣、刑事犯罪頻發。(1)城鄉統籌規劃機制缺失。“法律、法規不健全．城市邊緣區和城中村作為一種特殊區域．在現行的規劃建設和管理體制中存在一定的盲區，規劃、土地和房產等法律法規不健全．缺乏必要的政策指導和明確的法律法規依據。”[6J(p178)2009年10月開始生效的《北京市城鄉規劃條例》第15條要求城鄉規劃按照以下規定組織編制：城市總體規劃由市人民政府組織編制，中心城、新城的總體規劃和控制性詳細規劃由市規劃行政主管部門會同相關區、縣人民政府組織編制；鄉、鎮總體規劃和控制性詳細規劃由所在區、縣人民政府組織編制，鄉、鎮人民政府按照區、縣人民政府的要求負責具體工作；村莊規劃由所在鄉、鎮人民政府組織編制但關于市、區、縣、鄉、鎮各級行政單位間的統籌協調規劃規定得不詳細，具體實施細節不明確．缺乏必要的指導依據。在戶籍管理體制上也存在事實上的歧視。二元體制下的戶籍管理制度背后與就業、教育、住房、醫療、養老等福利待遇掛鉤。城市和農村居民在待遇上差別極大．造成了不公平現象的發生。

(2)農村社會保障制度滯后。第一，城鄉分割凸顯養老保障制度的空白。城市中的企業職工、個體工商戶、機關事業單位均被納入養老保障制度覆蓋范圍．“雖然農村居民目前可以參加農村社會養老保險獲得養老保障．甚至也有了城鄉養老保險的資金轉移銜接機制．但是農民工只能參加城鎮養老保險卻不能享受該制度的定期養老待遇．以及農村社會養老保險過低的參保率仍是困擾養老保障制度建設的問題之一。”_7_(p】第二．參保農民續保能力弱。失地、失業農民第二次就業艱難．因為難以找到穩定的工作崗位．收入來源沒有保障．無力繳納社保金，因而常常無法續保。第三，城鄉社會保障項目差異顯著．待遇水平懸殊農村地區的社會保險險種尚不齊全，如僅有農村社會養老、農村合作醫療和農村低保。而城市養老、醫療、工傷、生育和失業五大險種齊備．社會救助和社會福利內容也較為完善。“從福利制度看．中國社會化福利．如民政福利、職工福利和其他福利．也只是覆蓋了極少部分城鎮人口，絕大部分福利項目并未覆蓋農村居民．城鎮福利化程度要高于廣大農村地區”[8](p】33)

4．城市管理法制不健全“法治在世界城市的全面

協調發展過程中的意義在于保證城市發展的連續性和可預期性因為法治最重要的特性之一就是排除個人的恣意和激情．用制度化的框架把一切政府活動都納入到既定的軌道中。因此．只有法制才能成為城市穩定、長期利益的調節器。”[9](p335)完善的法制也是衡量一個城市國際競爭力的核心因素。從立法、行政法治、司法以及社會法治這四個方面看．北京市城市治理的法律機制還不健全．具體來說包括以下幾方面：

(1)立法方面“立法權決定了世界城市的法治化治理框架．也決定了世界城市的長遠發展，而且立法作為城市自治、人民主權的核心權力，它對行政、司法都起著重要的制約作用”_l0]()我國的立法權主要通過全國人大及各地方的人大行使．就北京市的人大制度來看還存在不少問題。一是人大代表的代表性不夠廣泛；二是各種反映社情民意的制度和吸納民智的途徑欠缺．立法的針對性和回應性還需加強。

(2)行政法治方面。科學、高效的城市治理離不開市民的參與，行政透明、公開、權責一致是世界城市行政法治的核心概念．由于世界城市的行政權力極其強大，因而必須對其加強監督既要注重政府內部監督還要加強外部監督．為保障公民的知情權．政府應該做到信息公開、透明。考察北京市政府的政務信息公開情況我們可以看到．近年來取得了一定的進步，在北京市政府網站卜可以看到政府采購項目、投標情況和公務員招聘信息然而，當前的政務信息公開范圍更多集中存市政府機構信息、市政府領導介紹、市政府規章、市政府規范性文件、年度政府作報告、市政府人事任免事項等方面。對于政府各職能部門公共財政收支的詳細情況未作公開．對于老百姓關心的納稅人的錢如何用．用在什么地方等未作披露．涉及市民切身利益的社保、醫療、教育等各項政策的實施情況、進度、權責情況不詳細、不具體．岡而其離“陽光政府”目標的實現還有距離。

(3)社會法治方面．．世界城市治理應該是一個同家和社會相互促進、相互合作的過程，社會力龜由政府引導雨I調控形成合力．政府T作的效率、同應性由社會力量的推動來促成．閎而應該建立完善的鼓勵市民參與治理的機制．如“紐約設立了統一的民間糾紛解決組織．這些組織在解決糾紛過程fti發揮了不可替代的作朋。”…(一而北京市的市民社會發育明顯不良．例如：各種非政府組織(NGO)和非營利組織(NPO)的設立和開展工作受到諸多限制．許多非營利組織對政府依賴性強．m政府提供財政撥款和補貼兒乎占全部收入的一半．一旦政府不再對非營利組織注入資金．它就難以為繼。除此之外，對非營利組織的稅收政策不明確、不具體、不系統．目前以所得稅優惠為主．而且范圍也比較小：在財產稅以及主要的稅種——商品稅中。缺乏塒非營利組織的專門規定．尤其缺乏對民間成立的非營利組織的優惠措施

5．跨行政區劃的區域協調合作機制尚未形成

“縱觀東京、紐約、倫敦等世界城市，無一不是以刷邊廣大的都市罔地區為城市功能輻射、聚集的腹地．依托都市圈內合理的產業結構配置、便利的交通通訊聯系、完善的區域基礎設施和有利的F{然人文環境資源條件．從而在與其他城市地區的競爭之中脫穎而出．”l12j(p3)隨著北京城市功能集聚和輻射能力的增強．周圍的經濟活動聯系緊密．經濟發展水平相近的京津冀都市圈正在形成．但從發展現狀來看．由于區域性協調合作機制缺乏．導致這些城市各自為政．在資源利用上竭澤而漁，在基礎設施建沒、產業發展上惡性競爭，從而大大阻礙了北京建設世界城市的步伐．削弱了北京在世界城市中的競爭力。例如：“在機場、港口建設方面，京津已實現了跨區域聯合．但2004年北京又開始興建第三條跑道和候機樓：北京與河北共同開發建設了京塘港．與天津港口岸實現直通．河北又在距離京塘港幾十公里處新建曹妃甸港．與天津港之間形成競爭態勢．如果協調不好．必將帶來新一輪的惡性競爭”n3](p62除此之外．由于政府部門內部實行科層制．難以實現區域資源的優化與組合，國土部門、城建部門以及發改委都涉及城市和Ⅸ域發展規劃運作．但因缺乏密切協作和螯合，各自為政．引發了區域生態失衡等問題。岡而“在都市圈的發展過程巾．有必要建立由區域內城市共同參與的協商制度以區域經濟一體化為目標．兼顧圍家、城市和企業利益．逐步實現在特定城市群區域內對要素市場配置、產業發展、區域城鎮結構、區域基礎設施建設、環境資源開發與保護的一體規劃、建設。加強城市問協作和互補．及時處理跨地區問題．推動建立大市場．形成城市群分工體系，構成集成競爭優勢。”】4](l6’這將有利于京津冀大城市群的建設．從而進一步促成北京建設世界城市目標的達成

6．城市公共安全與應急機制薄弱。地震、火災、沙塵暴、洪水、地質破壞、傳染病及其他新城市災害的存在對于防災減災設施和系統的建設以及城市綜合減災管理機制提f}{了更高的要求除此之外．隨著城市化進程的加快，城市規模的擴大，城市人口、財富的快速集聚以及各種利益的博弈和矛盾的激化都使公共安全面臨著危機．例如暴力拆遷引發群體性自焚．群眾打砸市政府大樓等一系列的群體性事件又為城市安全管理帶來了新的挑戰北京由于其具有人口密集化、經濟中心化、社會流動性強、輻射影響廣的特點，一旦出現公共安全危機．就會對城市造成巨大破壞．

因而北京的安全應急管理就顯得尤為重要．但北京城市公共安全應急機制在新形勢下卻顯得較為薄弱．具體來看存在如下問題：

(1)缺乏綜合統籌的危機協調機制。雖然北京市已經建立了統一的突發公共事件應急委員會．但各部門都各自建設和開發自己的信息系統．溝通不暢．資源沒有得到整合．不僅造成了一定程度上的重復建設、資源浪費．還導致了重大災害發生時各部門配合不力的后果．大大降低了突發事件的應急響應能力具體來說，“北京市現有獨立的救助系統】】套．其中屬緊急救助性質的5套．包括警務1l0、消防l19、交通122、急救120、紅十字999屬非緊急或亞緊急性質的6套，包括市長電話和水、電、氣、熱、城管等。其r—tl前5套規模較大，設備先進．平均口受理I1乎入量已達I．587~-次．各系統問有轉接功能，初步達成了業務上的協作。但總體L-，全市11套系統遠未達到統一、高效、聯動的水準。”_I5](r

(2)危機預警機制不健全北京市在應對公共危機方面fJ_{臺了多種預案．如《北京市軌道交通運營突發事件應急預案》、《北京市糧食供給應急預案》、《北京市森林火災撲救應急預案》、《北京市防汛應急預案》等，但都偏重于自然災害和事故等傳統應急領域．對于金融危機、恐怖活動等缺乏威對經驗．對于新技術等帶來的危機以及社會關系緊張、群體性事件的關注不足。

(3)公共安全教育欠缺，對公民安全防范意識和應急能力培育不足。縱觀一些世界城市存經歷了公共安全危機之后都特別重視對圈民公共安全應急能力的培育并逐步建立起了各科t公共安全教育機制。女¨“紐約市的應急管理辦公室有多種災害應急指南供市民參考．其巾大部分指南都可以登陸紐約市應急管理網站獲取．市民也可報參加由紐約市應急管理辦公室提供的各種免費培訓班或演練。”6j(p]02)對比北京市，SARS過后．有關部門編寫了《北京公共安全指南》，但僅僅是文書性的．實踐層麗欠缺，如缺乏地震、火災等突發事件的日常模擬演習等。此外，學校、機關、社區等對各種災害的應對知識教育宣傳不夠．市民關注和參與熱情不高．公民明顯缺乏公共安全意識、安全知識和應急能力。

(4)公共危機應對的國際協作機制不成熟。隨著北京市國際化程度的加劇，公共安全問題變得越來越具有開放性和擴散性．許多問題已跨出一國范圍，成為同際性的危機．因而在危機處理上加強國際協作就尤為重要。

總之．建設世界城市的戰略曰標使首都北京的經濟、政治、文化、社會等諸多領域都面臨著新的挑戰．筆者認為．在加速建設世界城市硬環境的同時，軟實力的提升凸顯出重要性人們對于城市發展方向的關注開始從對于經濟增長、物質豐富度的追求轉向塒良好生活環境、獨特城市文化和豐富精神生活的追求未來城市的治理在斷地考驗政府的執政能力．發展世界城市的目標促使首都北京必須突破傳統的公共治理的理念、模式和方法，構建“科學發展觀”與“和諧社會”視野下的公共管理制度基礎和政策框架。

對此．北京市政府應秉承公共管理的正義理念．運用經營效率、成本管理、績效評估等企業化管理理念和手段改革公共部門，不斷完善公共政策體系。構建多元的、廣泛參與的政策生態．使為城市建沒貢獻力量的公眾都有權在法制框架下進行有序合法的政治參與．打破現有的門檻和限制，無論國別、無淪種族實現平等，存制度、社會生活等各個領域一視同仁。同時，政府應提高城市規劃的町操作性．加強宏觀控和微觀開發管理：提高公共服務質量．加快分配制度改革，關注和扶持NGO的發展。