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歐文•E•休斯的《公共管理導論》是公共管理學科領域的重要著作，在一定程度上反映了公共行政在理論和實踐上的發展趨勢——由傳統公共行政向公共管理(或“新公共管理”)的發展。此書在比較分析傳統公共行政和新公共管理的基本理論和原則基礎上，指出了公共管理必將代替傳統的公共行政，成為一種新的典范。同時本書從公共管理的視角探討了政府角色的變化、新公共管理的特定方面，責任以及公共管理的新模式等內容。本文將就書中《政府角色》一章進行粗淺評析，嘗試討論在一個公共管理者眼中的政府角色和政府作用。

1政府角色的討論以及作者主要觀點的分析

休斯認為，政府具有不同的角色，其整個活動范圍是難以測量的；公共部門的活動對整個經濟和社會都有影響，公共管理者所需關注的基本問題是政府應該做什么和不應該做什么。對于政府的活動邊界和范圍的討論，書中舉出了一些相左的理論：一種是認為政府只應提供那些市場不能提供的商品或服務；其他則認為，既然政府是通過政治過程所表達出來的人民意愿的集中代表，那么其范圍就不應存在限制。這些其實是反映了政府和市場、公共部門和私人部門間的行為界限。商品和服務是否應該一直由政府提供，還是應該將政府的這些職能移交給私營部門去完成?政府是否還要繼續提供大量的補貼和進行那么多的管制(尤其在經濟方面)?在經濟領域，政府究竟采取怎樣的行為，活動的界限在哪里?在實行市場經濟體制的社會中，正常的交易可以通過市場機制有效率地完成，但是這并不代表就不需要公共部門。作者認為公共部門存在的必要性在于，市場機制自身不足以實現所有的經濟職能；甚至，離開了政府，市場便無法運轉。市場自身不足、維護市場運行的法律框架、符合社會價值觀的財富分配、穩定的經濟增長等問題，都需要政府進行干預。但他也認為，政府行為僅應出現于市場失靈的領域之內，政府在這些特定領域將發揮更大的作用。

1．1市場失靈

作為政府干預市場的理論基礎——市場失靈理論是政府經濟職能和行為的一個重要依據。本書概括了市場失效的主要類型：公共物品、外部性、自然壟斷、信息不完全。市場失靈理論可以為政府行為提供某些指導作用，但如果完全將其作為政府該做什么和不該做什么的指南，則在特定情況下可能會產生問題。休斯引用施蒂格勒和弗里德曼夫婦的觀點——將市場失靈作為政府干預的合理依據，可能會導致過多的政府干預。但是，利用市場失靈的概念人為地縮減政府活動的范圍，可能會導致對其他重要價值，如公平、機會均等、民主責任、自由等的忽視。這些討論是針對市場失靈理論運用的限度的問題。作者提醒：市場可能失靈，但解決市場失靈問題的政府行為也同樣可以失靈。

1．2政府工具

政府對市場的干預是通過政府工具實現的。書中介紹的政府工具主要包括政府供應、補貼、生產、管制。政府供應，是政府通過預算形式直接提供商品或服務，主要是在非市場化領域的商品和服務，還包括轉移支付。補貼涵蓋的范圍非常廣泛，政府可以通過補貼私營部門的方式，使之提供某些特定的商品或服務。生產，是政府向消費者出售商品或服務，消費者必須付費才能享用這些服務。管制在本質上是通過法律制度許可或禁止某些行為，政府擁有強制性行政權力，因此可通過法律對各種行為進行干預。現在大多數國家對于經濟管制呈放松狀態，許多管制被修正或廢止。不同時期不同理論往往主張采用不同的工具，因此不能簡單地認為哪種工具更可取。當前政府工具偏好正在發生重大變化，如政府生產和供應方式的改變。隨著民營化的發展，由公共部門提供的商品和服務越來越少，私營部門承擔了更多商品和服務的提供。同時管制的特性也在發生變化，由反對競爭的限制性管制轉變為推動私營部門競爭的促進性管制角色。

1．3政府干預的階段

在“政府應該做什么”的問題上，長期以來人們爭論不休。縱觀歷史，政府對社會的干預主要經歷了幾個階段：首先是自由放任階段，以亞當•斯密的理論為代表，政府除了最低限度的職能外，應盡可能地遠離經濟生活，市場本身能比政府干預產生更好的整體效果。到了19世紀末期，出現了“福利國家”，“通過重新確立國家對公民的責任來減輕過度的資本主義的某些危害o"[1]lO0至20世紀30年代，在凱恩斯主義的影響下政府在穩定經濟和緩解社會問題壓力方面扮演著重要的角色。因此這個階段的政府規模和活動范圍是十分龐大并一直保持增長的。自20世紀70年代，隨著社會經濟發展狀況的改變(西方國家經歷“滯漲”，人們對政府效率不滿)，新古典主義經濟學在政府角色理論中占據了主導地位。新古典主義經濟學的理論倡導建立“小政府”，使政府角色最小化，最大化發揮市場作用，這些經濟理論也構成了20世紀80年代西方國家的政府改革運動的理論基礎之一。在最后一個階段上，作者討論了政府的回歸，并將其作為90年代至今的政府發展階段。出現政府的回歸，是因為人們“要求重新確立政府在公民心目中應有的價值。”但是，作者也提到，“在公共部門內部這種感情上的變化并不可能產生大規模的向解決問題的官僚制方法的回歸。”“最好的政府并不是那種規模減至最小的政府，而是把政府視為一種重要的、強有力的機構，他能夠促進私營部門的發展而并非私營部門的必然競爭者。,,E1]103休斯認為，在政府角色變化的問題上出現了一種新實用主義。沒有人主張進一步擴大政府規模，但是也不會一味地認為應該縮減公共部門的范圍。

1．4政府規模與職能

政府規模問題，尤其是其對經濟的影響，引起了很多爭論，對于這些討論，作者認為，政府的所作所為比其自身的規模要重要得多。即政府應當承擔什么角色，該做什么和不該做什么。這就涉及政府的基本職能問題。對于政府的基本職能，書中給出了世界銀行和學者安德森的觀點。世界銀行將政府的基本角色概括為五種：①確定法律基礎；②保持一個健康的政策環境，包括保持宏觀經濟的穩定；③投資于基本的社會服務和社會基礎設施；④保護弱勢群體；⑤保護環境。安德森探尋了七項政府的基本職能：①提供經濟基礎；②提供各種公共物品與服務；③解決與協調團體沖突；④維持競爭；⑤保護自然資源；⑥確定個人獲得商品和服務的最低條件；⑦保持經濟穩定。這兩種觀點基本上概括了政府職能，其中既有糾正市場失靈方面的政府行為，也有促進社會經濟發展的建設和再分配方面的政府作用。休斯總結，政府規模的問題有必要變成政府做什么的問題。并認為，一種關于政府角色與規模的更為實用的觀點已經出現——政府并不擅長于經營那些銷售私人商品的企業，而私營部門也不擅長于經營福利部門。l1J1∞經濟領域中，政府由生產者向促進者的角色轉變試圖發揮公共部門與私營部門各自的優勢。

2傳統公共行政和公共管理中政府角色和運作方式的比較

書中沒有專門就傳統公共行政與新公共管理下的政府角色進行比較，但是進行兩種典范下政府角色的比較對進一步認識政府作用的發展是有必要的。傳統公共行政是建立在官僚制與政治行政二分的基礎上，認為政府應通過官僚制組織提供商品和服務；政治官員作出決策，行政人員執行決策。而新公共管理則強調對顧客、產品和結果的關注，采用目標管理與績效測量方法，運用市場與市場機制來取代中央集權型管制，競爭與選擇，通過權力、義務、責任的協調來下放權力等。…可見，傳統公共行政和新公共管理對政府角色和運行方式有著不同的假定和認識。最主要的區別在于：傳統公共行政通過官僚制組織來提供商品和服務；新公共管理運用市場機制、市場化組織提供商品和服務。根據奧斯特羅姆的觀點，市場化組織與官僚制組織，一個是選擇性，另一個是強制性；一個允許通過市場尋求一致性的結果，另一個則通過官僚等級組織對結果施加影響。因此，新公共管理和傳統的行政模式的基礎是完全不同的。這也導致了在新公共管理運動中，政府更加注重公私部門的合作關系，更多地運用市場手段(如民營化、市場化等)，這在政策工具的使用中是非常明顯的。在公共管理中，政府部門更多地借鑒并運用私營部門的管理理念和方式，重視效率和結果，但是對公、私部門管理的差異也不能忽視。書中就列出了公共部門管理與私人部門管理的不同：①公共部門的決策是強制性的，私營部門則更加自由；②公共部門具有不同于私人部門的責任制形式，且比起私人部門更加不確定和不平坦；③公共服務的管理者必須解決在很大程度上由政治領導人設定的外部議程；④公共部門在測量產出或生產效率上存在固有的困難；⑤公共部門的規模與多樣性使得任何控制與協調都很困難。即使公私部門間存在重要區別，休斯認為：“即使有人認為公共部門與私營部門是不同的，這也不意味著傳統行政模式是公共部門唯一有效的管理模式。”

3啟示：混合經濟中政府的角色

工業化的現代國家一般采取混合經濟，政府和市場、公共部門和私營部門各有其活動領域和范圍。但是隨著經濟發展以及社會問題的日益復雜，公共部門與私人部門在許多地方又是無法截然分立的，或者說，經濟體系是一種“完全混合的體系”。那么政府作用的范圍和限度就是一個值得思考問題，究竟政府在經濟和社會發展中該做什么、不該做什么、怎么做，此書中關于政府角色的內容給我們帶來了一些啟示。

3．1不能一味追求“小政府”

在伴隨著放松規制、權力下放活動的新公共管理運動中，有一種取向認為“小政府”是好的，這在西方國家的政府改革運動中都有所體現。這種觀點在一定程度上是對自由主義的回歸，是對人們不滿政府服務水平低下但財政開支龐大的一種回應。但是在20世紀8O年代至90年代的政府改革后，對政府管理效率的追求又引發了其他問題。傳統公共行政的價值，如民主、公平、平等、責任等被放在了次要的位置，甚至是被忽視。這也是公共管理遭到傳統公共行政詬病的一個原因。當政府縮減財政支出，或者進行大規模的民營化運動時，傳統理念和價值的式微似乎就不可避免。有學者總結了新公共管理政府角色定位的缺陷：參與價值的隱去；社會公平的缺失；合作治理的失靈。對新公共管理政府角色定位缺陷討論從另一角度給了我們啟發：政府改革或管理主義，不是單純的縮減政府規模，而是要正確發揮政府的作用。正如作者在書中所述：“最好的政府并不是最小的政府”“政府的所作所為比其自身的規模要重要得多”。政府規模的縮減不能以服務水平的降低和公共價值的喪失作為代價。

3．2明確政府職能。合理定位角色

政府在經濟和社會發展中承擔的職能是一個重要命題。就算是市場和自由經濟的極度信奉者也無法否認政府在維持市場和經濟正常運作中所發揮的作用。社會的公共領域也需要政府的介入，即使在介人程度上尚存爭議。政府的主要職能應包括五個方面。

1)提供公共物品和服務。提供公共物品和服務是政府的一項基本職責。然而什么樣的公共物品主要地或只能由政府提供，什么樣的公共物品可以由私人組織提供，則是一個值得討論問題。一般而言，物品可以分為私人物品和公共物品，公共物品中又有純公共物品和準公共物品。公共物品具有非排他性或非競爭性特征，一般無法通過市場和私人進行有效的提供。純公共物品，即同時具有非排他性和非競爭性的物品，應由政府進行提供。具有排他性而沒有競爭性的物品屬于自然壟斷物品，如網絡化的公用事業，這部分主要采用政府生產來提供，但是在近年民營化的改革過程中，政府同時也采取某種形式的管制，以防止私人壟斷導致的低效和不公。具有競爭性而沒有排他性的物品則是公用資源，市場機制和產權的創立能夠為這類資源的提供和合理使用提供更加有效的保障。[3¨1踞

2)建立市場的法律和制度基礎。政府是市場秩序的維護者，其必須為市場體系的正常運作提供必需的法律、制度和規則，以創建平等競爭的市場秩序。這些就包括對產權的界定與保護，合同的強制執行，法律秩序的維護以及關稅體系。“現代經濟社會也是政治社會，沒有政治體系為其提供的游戲規則和經濟生活的框架，經濟體系根本無法運行。”l1J1曬

3)減輕市場失靈。政府在經濟領域角色和作用的發揮一部分是基于市場失靈的假定。市場在公共物品、自然壟斷、外部性、信息不完全等方面的失效或低效率，必須通過政府對市場失靈進行調節和糾正。政府主要運用直接供應(純公共物品)、補貼、生產(公用事業)、管制(經濟管制和社會管制)等工具來減輕市場失靈給經濟和社會帶來的影響。

4)調控宏觀經濟，保持經濟穩定。市場機制不能解決宏觀經濟總量以及總供給和總需求間的結構平衡問題，經濟周期的波動帶來的經濟增長和就業、物價問題，需要政府通過財政政策和貨幣政策來減輕波動的影響。對于同樣無法通過市場機制解決的國民經濟的長期發展問題、產業結構調整優化問題，也都需要國家制定相關的政策以宏觀調節。

5)收入及財產的再分配。市場較好地解決了效率問題，但是卻無法解決公平問題。“市場運行有時會產生某種殘酷的或社會難以接受的后果——貧困、失業、營養不良——這種影響是就全體人民而言的。”社會不會自動達到收入分配方面的公平和協調，商品交換也不能改變既有的分配格局。此外，市場也無法解決如醫療、養老、濟貧扶弱等社會性的問題。這些問題的存在將最終對經濟效率的提高造成影響。因此，對財產和收入進行有效再分配是政府的一項重要的社會職能。

3．3我國政府角色的合理定位

政府在哪些領域發揮作用的問題，涉及到如何處理好政府與市場、政府與社會的關系。曾有學者就我國政府角色定位缺陷歸納出三條。

(1)政府生產者角色的越位。表現為：由政府所有的國有企業生產著大量具有排他性，能夠由市場提供的個人物品和自然壟斷性質的物品；政府的事業單位壟斷了公共服務；政府管制過多過濫。

(2)政府提供者角色的缺位。表現為：合同承包應用不足；補助和憑單的制度安排欠缺。

(3)政府安排者角色的錯位。表現為過分強調中央集權的官僚制組織，對私有產權和契約進行限制、政府壟斷多數企業、政府控制資本、中央計劃所有投資，在各領域過分強調政府壟斷。[4政府壟斷機構提供了大量可由市場和社會提供的服務，壓縮了市場和社會力量的空間。

對于這些問題的解決，相應的途徑包括：①政府放棄不必要的生產職能，將其交給市場。如從高度競爭行業的國有企業中撤資，以服務外包、特許、補貼等形式將一部分服務委托給私營部門。②放松管制，加強競爭。尤其是在對公用事業實行民營化的領域。③運用市場工具，利用市場手段提供物品和服務。比如合同承包、補助、憑單制的使用，能使政府在不進行規模擴張的條件下更好、更有效率地提供服務，實現責任。④培育社會組織，發展社會自治。將能夠由社會組織和社區自行提供的服務交由社區和自治組織，通過志愿服務，社區互助等方式實現社區治理。

4結語

面對現代社會的發展和各種問題的復雜化，我們應該在更廣泛的范圍內以更寬廣的視角去思考政府角色和作用，思考公共部門和私營部門的關系。誠如作者所說：“公共管理者有必要了解他們在整個政府體系中所處的位置以及與政府的適當范圍相關的理論。”