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長期以來，由于“重工輕農”或“重城輕鄉”的思想，我國在公共服務方面一直實行城鄉分割的“兩種制度”，導致了農村公共服務嚴重不足，城鄉居民在公共服務方面差距懸殊。黨的十七大明確要求．到2020年要實現“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立．人人享有基本生活保障。合理有序的收入分配格局基本形成，中等收入者占多數，絕對貧困現象基本消除。人人享有基本醫療衛生服務。社會管理體系更加健全。”這段表述對建立中國特色的城鄉管理體系，尤其是公共服務體系具有重要的指導意義。城鄉社會公共服務是一項十分艱巨和復雜的系統lT程，門類很多，既包括基本民生方面的教育、就業、社保、醫療、保障性住房、基礎設施，也包括公共安全方面的社會安全、消費安全、生產安全、生態安全。在推進公共服務體系建設的過程中，要與全面建設小康社會的要求相適應，既要強化重點，又要兼顧全面，分階段、有重點、按步驟地逐步建立起重點突出、門類齊全、比較完善的公共服務體系。構建城鄉公共服務體系是“十一五”規劃的重點，隨著科學發展觀的進一步落實和構建社會主義和諧社會目標的進一步推進．“十二五”時期繼續推進城鄉公共服務建設不僅是貫徹落實科學發展觀的內在要求，也是推進以民生為重點的小康社會與和諧社會建設的基礎性工作。

1國內外研究現狀概述

1．1國外對社會公共服務管理的研究

在國外。關于城鄉社會公共服務管理體系的研究并不多。l9世紀后半葉，德國社會政策學派的代納(Wagner)初步提出了公共服務的概念l_。美國教授湯瑪斯伯尼斯頓研究了農村的行政管理和公共服務財政問題．指出在農村和城市實施不同的教育、醫療和最低生活保障政策．是產生城鄉差距和城鄉公共服務不均等的原因[21。Knight等認為戶籍制度賦予了城市居民在住房、醫療、養老及教育等方面的利益，勞動力的流動依然難以緩解城鄉收人差距。Carter研究認為，城市傾向政策由于部門傾斜的收入轉移以及在健康、住房和教育方面的支出不均等，都將對未來的經濟增長不利網。

1．2國內對社會公共服務管理的研究

關于新公共管理理論。朱米均等[41提出以采用私人部門管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征。關于新公共服務理論。馬英l5}認為新公共服務理論是在對公共管理學理論進行反思和批判的基礎上提出和建立的。關于治理理論。李軍鵬[61認為，應著重研究公共產品和公共服務供給方式與體制，主張建立政府與社會合作的公共管理模式．主張各種公共的和私人的機構與政府一道提供公共產品與公共服務。馬國芳等【提出了關于社會公共服務新趨勢理論，認為政府理念應企業化，引進績效目標管理。覃俊波等(2008)提出了關于社會公共服務管理“第i條道路”理論。田自學1、陸明遠19]等學者也分別提出社會公共服務管理職能問題、體制機制創新趨勢理論。關于城鄉公共服務統籌供給問題。國家行政學院課題組㈣在考察了西方公共服務制度的安排后，對我國農村公共服務的現狀進行了分析并提出改革意見。姜巖等…]指出從城市偏向政策向城鄉關系平等和兩個部門均衡發展轉變關鍵點在于農民人數的大幅度減少以及城市居民占人口比重的提高。

1．3國內外研究存在不足的地方

總體來看，目前對城鄉公共服務體系構建方面所做的研究還有很多沒有涉及到或研究不夠深入的問題最關鍵的如用實證方法或調研方法來論證社會公共服務演進路徑及評價機制這一塊的研究。但還處于空白或只能說是起步階段。此外，對城鄉公共服務的演進路徑發掘不夠．缺乏對城鄉公共服務體系的系統理論及演進路徑分析．并且對于如何建立城鄉公共服務體系尚需進一步理順并形成詳細而清晰的政策思路。

2構建城鄉社會公共服務管理體系的重要性

本選題立足于對城鄉社會公共服務均等化理論的完善，立足于對我國經濟和社會現實問題的關注，為構建城鄉社會公共服務體系提出切實可行的理論依據，以解決我國“十二五”規劃綱要所提出的“建立健全基本公共服務體系”為目標。本選題旨在學習借鑒圍內外城市管理模式借鑒先進的城市管理理念、演進路徑及成功經驗，提升我國及廣東省城鄉建設和管理機制水平，構建具有廣東特色的城鄉管理服務體系，對促進全面建設小康社會、和諧社會及幸福廣東有深遠的戰略意義和重大的現實意義。

2．1對于解決我國城鄉統籌發展關鍵問題有重要的理論價值

本研究以新公共服務理論、系統論及比較優勢理論為研究理論基礎，對國外發達國家大城市成熟完善的社會管理公共服務管理體系進行全面深入的剖析，在政策體制、制度管理、運作實施等方面汲取、借鑒其成功的做法及經驗。同時系統深人梳理我國有代表性的城鄉地區社會管理公共服務管理體系的發展現狀、政策環境、制度建設等方面的優勢與不足，從而構建基于我國國情特色的城鄉社會管理公共服務理論體系以及評價指標體系，對于指導我國未來城鄉發展、城鄉一體化社會管理及全面構建小康社會有著深遠的戰略意義和重要的理論價值。

2．2為相關政府部門提供城鄉發展體制管理的政策決策參考

本研究切合“十二五”時期繼續推進城鄉管理公共服務建設的內在要求，對于未來在城鄉一體化進程中社會公共服務、公共管理方面，包括區域政策、發展戰略、運行機制、制度保障、管理體制等政府政策及重大決策的制訂及出臺，均有著戰略性的理論指導意義及深遠的政策指導意義。

2．3對于城鄉社會公共服務管理制度有重要的應用價值

本研究將對我國城鄉社會公共服務管理進一步規范化、標準化、均等化、法制化提供重要的政策決策參考，對于建設小康社會的理論發展、戰略指導、政策制定等有著積極的促進作用以及廣闊的應用前景。

3研究思路

本研究通過文獻分析、實證分析、指標體系構建法等多種先進研究方法相結合．一方面，選取華盛頓、倫敦、東京等l0多個國外發達城市．全面、系統地對國外發達國家大城市在社會公共服務體系方面的成功經驗及成熟做法，逐一進行剖析，探明其政策涵義、運作機制、制度管理及不同公共服務領域的差異化管理模式，以期對我國未來實施城鄉一體化進程中探索社會公共服務體制、機制及政策、制度制訂提供參考。另一方面，從現實的層面，選取我國有代表性的多個城鄉地區社會公共服務體系，進行抽絲剝繭式的摸底，包括科教文衛、公共交通、社會保障、公用事業等方面的公共服務體系運作及構建，系統解析當前我國存在服務不均等、發展不平衡、制度不完善等方面的根本原因，并應用新公共服務理論、比較優勢理論、系統論等科學手段，構建適合我國國情特色的城鄉社會公共服務評價指標體系：同時，有針對性地提出對策建議，構建集區域政策、發展戰略、運行機制、制度保障、管理體制等于一體的城鄉社會公共服務體系(圖1)。

4對策建議

隨著經濟能量在一定區域的相對集中，我國城市群的形成與發展速度加快，沿海沿江經濟發達地區的城市群迅速崛起，珠江三角洲、長江三角洲和環渤海三大城市群逐漸走向成熟。隨著社會經濟的發展，城鄉社會的管理是否科學對我國城鄉的發展有重要的影響．不同社會經濟發展區域，因發展規模、地理位置、自然環境、人口規模等的差異，而需制定符合當地的社會管理對策。根據本課題調研情況，將部分重要研究對策成果報道如下。

4．1以人為本．實現人性化管理

國外城鄉社會管理的經驗之一是堅持以人為本，彰顯民眾意愿、充滿人情味，城鄉社會和諧發展。如華盛頓的市政管理建立在“小政府、大社會”的基礎上，以為民服務為核心，政府的管理職能主要集中于關注市場規則的完善和環境維護，市政管理的人性化凸顯服務意識。城市的主體是人．營造城市的目的在于有利于人的工作、方便人的生活。從人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題人手，把以人為本的積極理念貫穿于社會管理的全過程。因此，城鄉社會的人性化管理可在社會沖突、社會保障、社會福利、居民的日常生活中體現。如天津在治理“五亂”時，以溝通為主，對違規商販進行勸說與教導，改變暴力解決的手段．也是人性化管理的體現之一。

4．2科學規劃．確保規劃的順利執行

國外城鄉規劃從科學的角度出發，規劃程序嚴格，執行也非常嚴格，以確保規劃的順利開展。如美國大多數城市有50年以上的總體規劃，規劃一旦確定后，難隨意更改，執行效率非常高。柏林政府從事規劃編制的人員專業性強，配備充足，為規劃提供科學的保障，規劃出臺后具有權威性和嚴肅性，必須嚴格執行。新加坡以高標準、高起點開展城市規劃的編制與研究工作，建立了一整套科學、嚴謹、規范的規劃編制、規劃執行、規劃管理體系，為新加坡經濟社會快速健康發展，提供了科學的規劃支撐。

4．3完善公共設施建設。提供優質、高效的社會公共服務

隨著城市的快速發展，為保障城市有效運轉，需要不斷配置各類公共設施，提供各種社會化服務。對普通居民而言，公共設施是其享受便利、多樣化城市生活的保障。因而政府應加大城鄉公共設施的投入．如完善路燈建設、安全通道、停車場、公交停站點、公共游樂場等。如廣州人口密集，公共設施建設仍存在許多不足的地方，例如需要加強公廁的建設．改善以往“百里不見公廁的現象”，提高垃圾分類回收的成效，增設BRT站點，在偏遠的地方建設公交停站點，開發地鐵其他線路等。隨著城鄉公共基礎設施的改善，必將進一步改善城鄉的市容環境，為我國城鄉民眾提供溫馨的社會公共服務，為城鄉的多元化發展提供巨大動力。

4．4完善各項社會保障制度。推進城鄉基本公共服務一體化

一是投入機制。要深化財政體制改革，擴大公共財政覆蓋面，增加對農村基礎設施、教育、衛生等公共產品的供給，不斷加大對農業和農村的投入和補貼力度，從體制、機制上確保新農村建設的穩定的資金來源。二是保護機制。要徹底消除農民進城務工的歧視性政策和障礙．把農村勞動力轉移和充分就業納入政府的服務和管理軌道．努力構建城鄉統一的勞動力就業市場，為農民工提供平等的就業機會；要給予農民承包土地占有、使用、收益、轉讓和處置的完整權益，使農民有財產權力的基礎：徹底改革戶籍制度．給農民自由遷移的權利，讓農民有發展和增加收入的機會。三是保障機制。要在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，確保貧閑人口脫貧和低收入農業人口的基本生活來源；要完善企業職工基本養老保險制度，加快機關事業單位養老保險制度改革：完善城鎮職工基本醫療保險，建立以大病統籌為主的城鎮居民醫療保險，建立新型的農村合作醫療制度，逐步改善農民“看不起病”的境況。四是深化行政管理體制改革，建立有利于促進城鄉統籌發展的工作機制。要加快建立城鄉一體化的組織體系，改變過去城鎮政府職能部門只管城鎮不管農民的城鄉分割、基層管理薄弱的管理體制，從行政管理的體制和工作機制上確保城鄉經濟社會的統籌與協調發展。

4．5加強環保立法．促進城鄉環境的優化

環境保護法是國外城鄉環境管理的法律保障國外環保立法的措施頗有成效。如德國通過頒布了多項法律法規并采取多種措施鼓勵民眾節能，調動了個人和企業環保節能的積極性。美國環保法律對執行部門的要求和授權都很明確，可操作性強，紐約市通過立法，將垃圾再循環定為法律強制性項目。我國可在有條件的地方先行先試。

4．6明確定位。塑造良好的城鄉品牌

城鄉功能定位既是城市品牌營銷的前提，也是建立城鄉品牌的基礎城鄉功能管理的作用之一是對城鄉的發展進行準確的定位，促進城鄉的發展。如美國城市的功能定位十分明確，城市建設管理圍繞其功能定位展開，將華盛頓特區定位為美國的政治文化行政中心．將紐約定位為美國金融中心、世界金融中心之一，在發展中明顯地表現圍際化、區域化和專業化特征，產生世界性影響巴塞羅那通過對自身的合理定位，在鞏固原有在國內外具競爭力的傳統行業的同時．通過組織行業協會，采取公共與私人投資參股的方式扶持發展新興行業，使得旅游、電子、通訊等獲得巨大發展．成為巴塞羅那的支柱產業。明確定位城市的功能，才能抓住中心，推動發展。

5結語

與國外發達國家大城市發展較為完善的社會公共服務體系相比．我國的城鄉社會基本公共服務存在服務不均等、發展不平衡、制度不完善等方面的不足。從差距的因果關系推測，城鄉居民在政策環境、區域發展戰略、制度建設、財政投人、運行機制的差距，正是導致城鄉居民社會公共服務不均等、發展不平衡、制度不完善的根本性原因。因此，一方面，通過比對、借鑒國內外政策涵義、運作機制、制度管理及不同公共服務領域的差異化管理模式及演進路徑模式；另一方面，通過對我國有代表性的多個城鄉地區社會公共服務體系進行抽筋剝皮式的摸底，系統解析當前我國存在服務不均等、發展不平衡、制度不完善等方面的根本原因，并應用新公共服務理論、比較優勢理論、系統論等科學手段，構建起適合我國國情特色的城鄉社會公共服務評價指標體系；同時，構建集區域政策、發展戰略、運行機制、制度保障、管理體制等于一體的城鄉社會公共服務體系。本研究有兩大創新：一是運用“實證分析+實地調研+問卷調查+現代科技信息手段調研”的手段對社會公共服務體系開展研究，在研究方法上有較大創新：二是對國內外數十個大中城市開展大范同的社會公共服務領域重點領域，如城市建設、環境保護、功能建設、社會管理等演進及現狀進行調研分析，在研究內容上是個重大創新．對政府開展社會公共服務及進行社會管理職能定位方面有較大的決策參考作用。