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“黑車”問題由來已久，屢禁不止，呈現(xiàn)愈演愈烈之勢。“黑車”現(xiàn)象給社會帶來了極大的危害，打亂了正常的市場秩序，擾亂公共安全，其治理已成為交管部門撓頭的問題。“黑車”實質上是城市化過程中城市擴張進程與基礎設施發(fā)展速度不一致的產(chǎn)物。

一、城市交通運輸中的“黑車”現(xiàn)象及其危害

“黑車”往往聚集在人流量巨大、交通工具不足的地區(qū)以及時間“盲點”的時候。在火車站、客運站、地鐵分站點、機場、港口等人流量較大的交通樞紐處，城鄉(xiāng)結合部、遠郊區(qū)縣和新建居民區(qū)等公交系統(tǒng)未能覆蓋的“盲區(qū)”，全天候營業(yè)的大型酒店或高檔餐廳等餐飲、公園、旅游景點等人流量較大的娛樂服務場所等，以及公交系統(tǒng)非固定的運營時間，我們會經(jīng)常看見“黑車”的蹤跡。從事“黑車”運營的人員，有失地農(nóng)民，下崗工人，無正式職業(yè)的城鎮(zhèn)居民，找不到工作的畢業(yè)生，社會閑散勞動力等弱勢群體。黑車有著投資小、見效快的優(yōu)勢，在某種程度上說還比較體面與輕松，這就極易使這些人握起了“黑車”的方向盤。“黑車”現(xiàn)象對公共交通和公共安全造成了眾多的危害。擠壓正規(guī)出租車的生存空間。“黑車”基于價格上的優(yōu)勢對出租車造成了極大的壓力，給出租車行業(yè)帶來了不穩(wěn)定因素。一方面，二手車價格的下降造成購買成本的下降，另一方面，“黑車”不需要繳納各種費用，能壓價競爭與正規(guī)車爭奪客源，侵害了合法出租車司機的權益。危害乘客權益和公共安全。“黑車”車況較為復雜，沒有經(jīng)過技術檢測和車輛等級評定，穩(wěn)定性、安全性普遍較差，安全系數(shù)極低，不能保障交通安全;黑車駕駛員沒有參加客運服務以及相關的急救培訓，因此不受行業(yè)規(guī)范的限制，服務質量不高，容易發(fā)生侵害消費者權益的行為;再者，由于“黑車”屬于非法營運，沒有辦理旅客意外傷害保險，因此在遇到緊急情況時不能有效地保障乘客的利益。此外，個別“黑車”司機借運送乘客之機，實施搶劫、強奸、盜竊等犯罪活動，危害乘客的生命財產(chǎn)安全。而有些“黑車”司機則聚集起來，形成類似黑社會勢力的“黑車”團伙，嚴重侵害了普通市民和出租車司機的生命財產(chǎn)安全，成為社會的不穩(wěn)定因素。

二、城市交通運輸中的“黑車”治理的困境

“黑車”的鑒別與調查取證困難。黑車與一般私家車并無任何區(qū)別，同樣都是普通牌照，難以區(qū)分。而且當下流行的“拼車”一族也使得執(zhí)法部門在鑒別時面臨困境。一些“黑車”車主在面對執(zhí)法人員的問詢時辯稱自己僅僅是幫忙，并非有償載客。而依據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》，運管人員查處“黑車”非法運營，須在“黑車”拉載客人時，并要有客人的證言。但在取證過程中，乘客們或是害怕遭到報復拒絕配合，或是認為檢查耽誤時間匆匆離開，或是覺得作證很麻煩而使用假信息填寫資料，這些情況都使得事后訴訟舉證困難。另外，不少駕駛員在長期從事非法運營的過程中已經(jīng)發(fā)展出固定的顧客群體，雙方在相處過程中對對方已有一定了解。因此在調查過程中，執(zhí)法人員無法通過調查辨認二者是否存在交易關系，最終不得不對這部分人放行。難以獲得群眾的支持。群眾對道路運輸相關法律法規(guī)及黑車的危害不了解，因而難以對黑車形成道德譴責和輿論壓力。不少群眾還會對“黑車”從業(yè)人員的社會弱勢地位予以同情，并認為“黑車”運營既滿足了自己的出行需要，又能夠讓弱勢群體自食其力，應該允許、鼓勵，而不是打擊和取締。甚至有些群眾存在與“黑車”司機的長期交易，在這個過程中彼此已經(jīng)變得比較熟悉。因此當運管部門查處黑車時，他們一方面不愿主動配合，一方面對執(zhí)法人員有很高的抵觸情緒。打擊的長期成效和力度難以保證。上述的取證困難、群眾不支持的態(tài)度以及執(zhí)法部門在財力和人力上的局限性，導致對黑車的打擊力度不強，并且難以維持長期的打擊行動。執(zhí)法部門在任務重、工作多和行動力有限方面的沖突使得“打黑”行動一般只能在某個時間集中展開。在當前“黑車”已經(jīng)越來越多形成集團的情況下，往往剛抓到一例，其他的“黑車”就會突然之間銷聲匿跡。而“打黑”行動結束后，“黑車”便又“春風吹又生”。此外，“黑車”司機中有相當一部分是失地農(nóng)民或下崗職工，一旦將“黑車”沒收或處以巨額罰款，這些司機們的家庭將喪失生活來源，有可能會導致犯罪率上升，不利于維持社會穩(wěn)定。因此在對“黑車”進行處罰時，執(zhí)法部門應本著“以人為本”的原則，依據(jù)不同情況在懲罰力度上仔細斟酌，這樣就導致難以對其他非法運營者起到警戒的作用。

三、城市“黑車”治理困境的原因

學者們認為“黑車”治理存在法律方面的缺陷，認為應從立法的角度出發(fā)，提高整治黑車法律依據(jù)的位階，對黑車性質、整治黑車的主管機關、整治黑車的管理體制和執(zhí)法方式等方面作出詳細規(guī)定，為懲治黑車行為提供完備的法律依據(jù)［1］。有的認為社會需求的存在是“黑車”猖獗的內在原因，并對此提出了大力發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)的解決措施［2］。還有的從出租車行業(yè)的準入“門檻”出發(fā)，討論正規(guī)出租車客運行業(yè)的高成本對“黑車”治理的客觀影響，以及由此無法順利實現(xiàn)“黑車”司機身份合法化的尷尬境況［3］。另有一些學者提出，可以采用高科技的手段加強對“黑車”的監(jiān)控和管理，如建立網(wǎng)絡化黑車治理數(shù)據(jù)庫和電子攝像取證系統(tǒng)等，以解決“黑車”治理中取證和調查難的現(xiàn)實問題［4］。當前對“黑車”出現(xiàn)原因的研究已經(jīng)比較充分，但只是討論了“黑車”治理困境的表象原因，忽略了其根本的內在驅動力。“黑車”之所以“屢禁不止”，不僅僅因為法制方面存在漏洞，也不僅僅是出租車和公交系統(tǒng)的缺陷使然。筆者認為，其根本原因在于城市化過程中城市擴張與基礎設施發(fā)展速度的不一致，由此帶來了市場方面的需求。

1．公共交通基礎設施建設不完善。隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展，流動人口的增加，城市區(qū)域不斷擴大，市民的出行越來越要求快速和便捷。而目前城市交通中公共交通系統(tǒng)和出租車準入制度方面的缺陷，導致市民出行不便。“黑車”的存在彌補了這部分的市場空白，客觀上為市民提供了方便快捷的出行選擇，得到了部分市民的認可甚至支持，從而導致“黑車”治理缺乏社會基礎。

2．公共交通系統(tǒng)不完善。目前新的開發(fā)區(qū)、新建小區(qū)以及新建工廠層出不窮，急需與其配套的交通線路和公交車輛，而這些新區(qū)的公交線路普遍較少，車站設置間距過疏，行車間隔過長，公交車停運時間過早。這種情況不僅加大了當?shù)鼐用竦某鲂谐杀荆苍谝欢ǔ潭壬辖档土怂麄兊纳钯|量。市民的出行需求是剛性的，而且隨著市郊人口的增加而不斷擴大，如果公共交通無法滿足這一需求，那么必然會由使用方便、無處不在的“黑車”來填補空缺。反觀“黑車”，其存在常常有效解決了市民出行找不到車子的困難，因此受到部分市民的青睞。

3．出租車特許制度的缺陷。我國多數(shù)城市的出租車管理體制實行的是政府特許經(jīng)營，即政府將城市的出租車業(yè)務授予少數(shù)公司經(jīng)營，由公司向司機出售營運資格，而后者則需要向公司繳納一定金額的管理費用，俗稱“份兒錢”。特許經(jīng)營提高了出租車運營的成本，導致城市出租車相對其他城市交通工具來說價格較貴。此外，出租車特許制度還對出租車數(shù)量實行總量控制，限制了新的主體進入出租車行業(yè)。一方面市場對出租車的需求持續(xù)增長;另一方面，總量控制的政策限制了出租車的投放數(shù)量，供小于求。因此這種貴且少的城市客運方式也很難滿足市民出行的需要。從經(jīng)濟學角度來說，有需求就必然有供給。黑車結合了公交車和出租車的優(yōu)勢，相對公交來說，具備了出租車便捷的優(yōu)點———車輛乘坐空間相對封閉且寬敞，出發(fā)點與目的地之間兩點直達，線路覆蓋區(qū)域廣，車速快;相對于出租車來說，因為存在很大盈利空間而可以根據(jù)乘客的需要調整車資。不僅如此，部分“黑車”常聚集在公共交通系統(tǒng)的空白地帶，在這些地區(qū)形成了一種常態(tài)存在，并形成了自己固定的乘客群體。如此一來，“黑車”以其獨特的競爭力滿足了市民在交通上的需求，成為很多市民出行時的首選。在當下城市交通運輸沒有滿足市民出行需求的背景下，“黑車”的存在因為彌補了部分市場缺陷而獲得了市民的默許和縱容。而取締“黑車”的執(zhí)法活動在一定程度上對市民的出行活動造成了不便和影響，因此很難取得市民的認同和支持。

4．政府治理中存在不足和漏洞。城市擴張帶來城市空間范圍的不斷增大和城市問題的增多和復雜化，由此相應要求政府職能部門擴大管理的空間范圍以及提升管理能力。但目前相關職能部門的改革和提升無法適應城市擴張的速度。具體到“黑車”治理上來說，城市交通執(zhí)法的不到位，執(zhí)法依據(jù)、手段以及觀念的落后導致了“黑車”治理的執(zhí)法困境。首先，當前政府相關執(zhí)法部門的觀念僅僅止步于事后處罰，導致“預防難”。其次，執(zhí)法手段單一，設備簡陋，導致“取證難”。當前取證過程中僅采用錄音筆和紙筆等工具，通過詢問乘客搜集證言，而這已不能適應運輸市場動態(tài)管理的需要。一旦乘客不配合或者推翻之前的證詞，執(zhí)法部門就難以對“黑車”運營者實施處罰。同時，也存在個別執(zhí)法人員執(zhí)法意識淡薄，為避免和非法出租車司機的正面沖突，擅自降低處罰力度的現(xiàn)象。

5．市民自覺能力較低。城市化的快速擴張帶來的另一后果在于，城市文化并未按照景觀擴張的速度同步向城市居民傳播，由此帶來兩個問題，一是造成“新市民”沒有丟棄原先的生活方式和生活習慣，二是城市居民的市民觀念有所欠缺。從現(xiàn)存的情況來看，“黑車”具有出租車式的便捷、快速和舒適，其價格不僅遠遠低于出租車的價格，而且還可以根據(jù)乘客需要進行調整。因此，在自覺能力較低的情況下，市民往往拋棄了社會規(guī)范的制約和安全方面的隱患，局限于眼前的利益，舍棄正規(guī)城市交通客運方式而乘坐“黑車”。另外，由于缺乏自覺意識，很多“黑車”乘客在遇到執(zhí)法檢查時一味推脫，沒有履行自身在社會政治生活中應該履行的義務，承擔起相應的責任，導致“黑車”治理缺乏社會支持的力量。

四、治理城市交通運輸中“黑車”的途徑

城市化的進程不會因為出現(xiàn)“黑車”問題而停止，因此走出“黑車”治理的困境，必須在發(fā)展中尋求解決方式。針對城市化過程中城市擴張與基礎設施發(fā)展速度不一致的根本問題，必須將力量集中在基礎設施的健全和發(fā)展方面，還應注意與此相適應的政策法規(guī)和人文素質等軟環(huán)境的建設與提升，加強對“黑車”的綜合防治。

(一)優(yōu)先發(fā)展城市公共交通

優(yōu)先發(fā)展公共交通，是符合實際的城市發(fā)展和交通發(fā)展的選擇。公交交通具有社會性、公益性、服務性的特點，應采取一系列特殊政策來扶持公交發(fā)展。首先，應改善傳統(tǒng)的公交系統(tǒng)。一方面對公交系統(tǒng)實行扶持政策，比如國家給予公交企業(yè)適當?shù)呢斦a貼，盡量減輕公交企業(yè)的稅費，銀行信貸向城市公共交通傾斜和制定合理的公交票價。另一方面，對城市私家車實施限制策略，對小汽車的使用量和使用時間進行控制，保證公共交通優(yōu)先發(fā)展。此外還可以建設公共交通專用車道，提高公交系統(tǒng)的效率。其次，建立快速公交(BRT)系統(tǒng)。BRT是一種結合軌道交通系統(tǒng)的服務品質和地面公共交通的靈活性，通過對公共交通車輛、行駛道路和車站、先進技術、運營組織等方面系統(tǒng)性整合，形成的一種成本低、服務快速、運量大的城市快速公共交通服務系統(tǒng)［5］。市內BRT運營速度一般為20～30km/h，而運量可以滿足1．0～4．5萬人次/(單向•h)的不同需求范圍，其建設成本不到同等服務能力軌道交通的1/10。通過設置專用行駛道路、專用的BRT車站和車輛以及發(fā)展智能交通技術來建立快速公交系統(tǒng)，可以為城市居民提供舒適、便利、快捷的出行條件。再次，在傳統(tǒng)公交的基礎上建立先進的公共運輸系統(tǒng)(APTS)。通過將先進的電子技術應用到高使用率、分配駕駛的汽車、舒適的大公共汽車、有軌車輛和全程通過車輛的使用與運行中發(fā)展公共運輸系統(tǒng)［6］。APTS可以實現(xiàn)對運營車輛的監(jiān)控，能夠使晚點車輛恢復正常運行，為乘客提供個人出行服務和車輛運營信息，為車輛修理人員進行工作分配。除此之外，還應充分發(fā)揮市場調節(jié)作用，取消出租車行業(yè)準入歧視，建立個體與公司經(jīng)營相互補充的市場運營體制。城市出租車行業(yè)，既不具有天然壟斷性質，也不關系到國家安全和重大國計民生，完全可以取消市場準入的排他性政策規(guī)定，允許自然人個體經(jīng)營出租車，形成出租車市場主體多元并存的市場格局。公司和個人都是平等的市場主體，無論是公司化還是個體化應該是市場競爭與市場選擇的結果。反之，允許個體與公司平等進入，又可以促進市場競爭，避免發(fā)生行政干預下的壟斷。因此應取消目前對個人申請出租車經(jīng)營牌照的限制。同時應由市場調節(jié)出租車總量及出租價格，從而形成市場化的出租行業(yè)管理體制。中國人民大學法學院史際春教授認為:“適當?shù)某鲎廛嚳偭渴怯蓛r格、供求、替代交通工具等綜合因素交互作用的一種發(fā)展、動態(tài)的平衡。控制出租車總量和出租車企業(yè)規(guī)模是典型的計劃經(jīng)濟的思維和行為定勢。”通過放寬行業(yè)準入限制，允許個人經(jīng)營出租車，降低出租車運營的成本，一方面可以增加城市出租車的市場投放數(shù)量，解決出租車運力不足的困境，另一方面降低了出租車的乘坐成本，以質優(yōu)價低的優(yōu)勢更好地吸引市民，進一步消除“黑車”存在的市場需求。完善城市公共交通系統(tǒng)是城市公共基礎設施建設的重要方面，如此可以加快城市硬件設施的建設，保持其與城市化發(fā)展速度的一致性。具體而言，能夠彌補城市公交運能不足的缺陷，使城市居民獲得正規(guī)安全、快速方便、價格合理的出行工具，消除城市客運中的市場盲區(qū)，降低市民對“黑車”的需求。

(二)健全完善交通運輸法律法規(guī)

加快“黑車”治理的立法進程，提高整治黑車法律依據(jù)的位階。2004年7月1日實行的《中華人民共和國道路運輸條例》(以下簡稱《條例》)僅是一部行政法規(guī)，該法規(guī)沒有賦予執(zhí)法人員在查處“黑車”時必要的行政強制手段和取證辦法。因此應盡快推進關于“黑車”治理的立法程序，對黑車性質、主管機關的權限、處罰措施以及“黑車”治理中公民相應的權利和義務等問題給予明確的界定。“黑車”認定需具備兩個要件:未取得道路運輸運營許可;擅自從事道路運輸經(jīng)營行為。但在執(zhí)法過程中，由于執(zhí)法依據(jù)過于簡單籠統(tǒng)，執(zhí)法人員往往不能據(jù)此認定或鑒別“黑車”，因此應盡量細化判別“黑車”的標準，這也是一切“黑車”治理手段的前提和基礎。上海交通行政執(zhí)法機構就對“黑車”和“拼車”的區(qū)別作出了詳細的界定，利用車主與乘客的行車路線是否相近或一致，乘車對象是否屬于特定群體，合乘車主是否以盈利為目的，乘客是否有固定的上車地點以及行車時間是否有規(guī)律等具有明顯區(qū)別的方面來判別“黑車”［7］。要完善執(zhí)法部門的職責權限。目前“黑車”治理的執(zhí)法主體有交管部門、公安部門和城管等，但在處理“黑車”問題的執(zhí)法過程中，這些執(zhí)法主體只能依據(jù)所歸屬的職能部門的職責權限進行執(zhí)法，難以對“黑車”現(xiàn)象進行針對性處罰。完善和明確執(zhí)法主體的職責權限，不僅可以使執(zhí)法主體有法可依，也可以提高“黑車”處罰的有效性。明確公民的權利和義務。《條例》規(guī)定，道路運輸監(jiān)督檢查人員在依法實施監(jiān)督檢查時，被檢查單位和人員應當予以配合。但是現(xiàn)實中往往正是由于乘客的不合作才導致大量“黑車”司機僥幸逃脫處罰。《憲法》第51條規(guī)定，中華人民共和國公民在行使自由和權利的同時，不得損害國家的、社會的、集體的和其他公民的自由和權利。因此，公民有自由選擇的權利，但同時也有義務配合執(zhí)法人員，在面對檢查詢問時做到真實客觀。

(三)提高市民抵制“黑車”的自覺性

應向社會各界廣泛宣傳，充分利用媒體的力量，加大對“黑車”的曝光程度。通過宣傳一些“黑車”非法運營導致慘劇的案例，揭露黑車的危害，使乘客意識到黑車存在的安全隱患以及可能帶來的嚴重后果。加強對群眾的素質教育，使群眾主動摒棄違法的“黑車”。不僅如此，還應發(fā)動合法經(jīng)營者、廣大群眾和有關部門積極舉報，這樣使人們自覺拒絕“黑車”，主動配合執(zhí)法工作，形成一種打擊“黑車”的社會氛圍。最后通過向大眾闡述駕駛“黑車”可能產(chǎn)生的后果和應承擔的法律責任，規(guī)勸潛在“黑車”運營者，從而防止新的從業(yè)者進入“黑車”領域。

(四)運用科技手段加強監(jiān)管

建立健全“黑車”信息電子庫管理系統(tǒng)。建立全市聯(lián)網(wǎng)的電子化、網(wǎng)絡化黑車數(shù)據(jù)庫，將全市范圍內已查或具有非法營運嫌疑的車輛登記入庫，由工作人員將這些車輛信息一一登記編制成為完整的信息檔案，存入信息數(shù)據(jù)庫，以備日后抽查和調研。采集的信息應包括五個方面:黑車舉報信息，黑車采集信息，黑車處理信息，答復舉報信息，執(zhí)法監(jiān)督信息。具體來說，首先應先了解舉報人的身份及舉報信息來源，其中包括舉報人的姓名、職業(yè)等身份信息和舉報車輛出現(xiàn)地點、時間等具體情況。接下來對所舉報車輛的車牌號碼，駕駛人員的證件等信息進行進一步的了解，而后詳細記錄對所查車輛的處理方式和處罰手段，以便將結果答復舉報人員。當然，為使整個執(zhí)法過程和對“黑車”的處理手段合理合法，處理過程應記錄在案輸入系統(tǒng)，可以對執(zhí)法人員起到約束督促作用。

此外還要建立電子攝像取證系統(tǒng)。可以在公交車、社區(qū)巴士、出租車停靠區(qū)域和社會車輛停靠區(qū)域分別安裝電子攝像裝置，實施全天候的動態(tài)攝像，監(jiān)控全部停靠車輛。基于已建立的“黑車”數(shù)據(jù)庫，能夠將攝像中出現(xiàn)已查或者具有嫌疑的車輛牌照辨認出來。另外，針對一些停靠時間較長、停靠地點較有規(guī)律的非公交車輛或者社會車輛，可以通過對車輛的牌照和車輛的行為進行統(tǒng)計、匯總，將其列入黑車嫌疑名單，納入預警系統(tǒng)。還可以利用監(jiān)控指揮中心、監(jiān)控車、現(xiàn)場視頻采集系統(tǒng)、違法監(jiān)測、電視監(jiān)控等科技手段對“黑車”監(jiān)控，實時采集“黑車”的違法證據(jù)，掌握違法車輛類別、重點違法區(qū)域和重點違法時段等規(guī)律和特點，以便重點打擊、及時查處。