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一、公民參與海洋公共管理的現(xiàn)實困境

盡管公民參與海洋公共管理具有獨特的價值和現(xiàn)實意義，但是由于受多種因素的制約，目前我國海洋公共管理中的公民參與還存在一定的現(xiàn)實困境，直接制約著其海洋管理功能的發(fā)揮和參與價值的實現(xiàn)。

1公民參與海洋公共管理合法性地位民主政治和全球公共管理的趨勢強調公民的有序參與。在海洋公共管理中，這種有序參與可以有多種形式，傳統(tǒng)的公民參與主要是依附式的參與，如通過政府海洋管理機構，加入涉海非營利組織等參與海洋公共事務的管理，而目前恰恰欠缺的是公民的自發(fā)組織形式的參與和獨立的表達。

1．1法律地位的授予授權是公民有效參與海洋公共管理的基礎和前提。長期以來，政府與涉海公民都是管理與被管理的關系，作為海洋公共管理的三大主體之一，涉海公民一直處于被動地接受政府提供的服務以及執(zhí)行政府海洋政策的地位，海洋資源以相互獨立的方式進行管理使得政府決策呈現(xiàn)一個封閉式的系統(tǒng)，感興趣的公民很難有機會參與討論全局因素，其主體地位從未真正體現(xiàn)。

1．2決策權的不平衡在海洋公共政策制定過程中，政府部門精英和專家憑借權力和專業(yè)知識長期壟斷決策權，而最大的利益相關者以及掌握大量海洋信息和海洋管理經驗的涉海公民卻被排斥在海洋公共政策的制定之外，沒有機會參與平衡的決策。這種自上而下的決策體制使很多重要的信息和建議只是作為參考，對最終的決策影響微乎其微。缺乏海洋公共管理主體之間的互動，涉海公民的參與只是一種象征性的靜態(tài)參與，學者們預想的聯(lián)合決策遠遠沒有實現(xiàn)。

2公民參與海洋公共管理的意識淡薄公民參與海洋公共管理的一個重要前提條件是公民主體性意識的強化。參與海洋公共管理需要公民對海洋事務有一種強烈的責任心和主人翁精神，而受我國傳統(tǒng)政治體制以及海洋行政管理體制的影響，公民參與海洋管理大多是一種動員型的參與形式，即多數(shù)公民是在政府和非營利組織以及媒體的引導下被動的參與，“強國家，弱社會”的局面一時難以改變。加之海洋開發(fā)意識以及海洋知識的不足，目前大部分公民缺乏這種參與海洋管理的愿望和要求，主動性和自覺性不高，只是充當旁觀者的角色。涉海公民缺乏積極參與以及平等對話的訴求，海洋公共管理主體之間就很難形成良性互動。

3公民參與海洋公共管理的組織基礎薄弱公民參與海洋管理具有分散性與靈活性的特點，為避免參與的隨意性就必須要針對公眾參與海洋管理的目標、性質、內容、職能、機構、權限、處罰等作出明確規(guī)范，以建立起良好的組織參與基礎。而在我國這種組織基礎還十分薄弱。首先，政府有組織有效率地動員涉海公民參與海洋管理的機制尚未形成，事故動員的滯后性明顯制約了公民在海洋公共管理中的作用發(fā)揮。其次，各種非營利組織在充當政府、企業(yè)以及公民橋梁作用的傾向度是不同的，非營利組織更多地加強與政府之間的溝通卻相對欠缺對涉海公民的有效教育、組織和引導。再次，社區(qū)作為公民基層的主要組織單位，尤其是于海洋利益息息相關的部分社區(qū)并沒有很好地建立起社區(qū)海洋管理的應對方案，無法將分散的公民凝聚到海洋管理的過程中。缺乏有效的組織，公民參與海洋資源的開發(fā)利用，海洋環(huán)境的保護，海洋政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督將存在明顯的無序性和無效性，更談不上維護自身的海洋權益。最后，公民參與海洋管理的能力有限。公民參與的知識、手段相對缺乏，對政策制定過程了解也相對較少，自組織能力的薄弱直接降低了公民參與的質量。

二、促進公民參與海洋公共管理的路徑

選擇公眾參與是確保海洋管理公共性的內在要求和根本性因素。海洋公共管理的關鍵在于：是否能憑借有效制度保障和程序約定，確保各個主體之間在參與海洋公共管理中相互協(xié)調，從而保證各主體做到優(yōu)勢互補和功能整合，提升海洋公共管理的有效性。而涉海公民作為海洋利益的相關者和訴求者，理應獲得在海洋政策制定中的話語權，積極參與到海洋管理過程中，促進人海和諧及自身利益的維護。

1法律與責任機制

1．1授權海洋公共事務和公共問題具有復雜性、動態(tài)性和多元性等特點，海洋可持續(xù)發(fā)展以及海洋公平對海洋管理提出了更高的要求，僅僅通過傳統(tǒng)的海洋機構組織形式和運行模式難以完成政府在海洋管理中的各種職能。公民作為參與海洋公共管理的主體必須得到依法授權，政府應該將更多的管理職能轉變?yōu)閰f(xié)商和互惠，以保證公民能夠順利地使用自身資源和其他社會公共資源有效參與海洋公共管理，這種授權是有效應對危機的基礎和前提。這種授權主要體現(xiàn)在通過法律確定公民在海洋政策制定過程中的決策表達權、執(zhí)行權以及監(jiān)督權，更加重視發(fā)揮公民在參與自主性和創(chuàng)新性方面的授權。將公民參與的形式、內容用法律和制度予以明確規(guī)范，建立專門以公民為行為主體的海洋管理參與體制，并提供一些配套措施，使公民的政治參與得以具體貫徹實施，從而避免分散參與的隨意性與偶然性。利益主體之間經過利益分化和統(tǒng)一、制衡與協(xié)調將促使海洋公共政策的制定更加趨向公平和科學。

1．2權責協(xié)調機制涉海公眾個人和政府、非營利組織在利益、目標上有時不完全一致。海洋管理應該從國家和全體人民甚至全人類的長遠利益出發(fā)，綜合考慮中長期目標與近期目標，平衡全局與局部利益。而涉海公眾有時則較多考慮自身利益、眼前利益，并且有限理性使其反映的問題常帶有片面性或提出不切實際的要求［7］。因此，在對公民進行充分授權的同時，必須加強公民參與的責任意識，避免參與的無序性以及群體參與的非理性。相關責任機制可以通過約束權限的方式實現(xiàn)，如借鑒美國經驗，如果承認漁民和水產品加工者對漁業(yè)資源的衰竭負有責任（確保公正），就相應的減少其在海洋漁業(yè)政策制定中的影響力，通過利益的限制喚醒公民責任意識的提高［8］。而相反的，隨著公民在海洋事務管理中經驗和責任的增長，可以適當增加其決策發(fā)言權及海洋影響力，以促進權責協(xié)調的良性發(fā)展。

2多元協(xié)調機制建立健全政府、社會組織以及公民之間的合作治理的協(xié)調機制，能夠保證政府及各類社會組織以及公民實現(xiàn)協(xié)調運轉，優(yōu)勢互補，功能聚合是海洋公共管理取得成功的關鍵所在。海洋公共管理協(xié)調機制的建立需要建立主體間的互惠關系。參與激勵機制。通過激勵公民的對話與協(xié)作，努力在一定程度上實現(xiàn)公民的自我管理?！肮駞⑴c帶來的最重要的回報是它對于民主價值發(fā)揮的作用。不斷增強的公民參與通過發(fā)展公民與政府間新的溝通渠道并保證對政府的監(jiān)督，來增進政府以及公共管理者的責任心。而更加有力的公民參與還保證了公民對政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性的基礎”。多元協(xié)調可以通過海洋問題座談會、意見征求、調查問卷以及海洋論壇交流的形式進行，廣泛采納各方意見。這種自上而下、自下而上相結合的縱向溝通以及橫向溝通的完善，使得相對分散的涉海公民為了同一個海洋管理目標而達到高度的凝聚，更好地體現(xiàn)海洋公共精神。

3海洋信息化管理隨著海洋領域的開發(fā)，海洋利益主體日益多元化，而涉海公民的個體利益取向更是呈現(xiàn)分散化趨勢，這就需要良好的利益訴求和信息溝通渠道。受技術因素以及管理體制的影響，傳統(tǒng)的海洋信息反饋主要是單向的，即政府縱向上海洋政策，公民處于單純接受與執(zhí)行的地位，而涉海公民由于時空的局限，所掌握的大量海洋信息也只能低效率地傳遞。這種信息的單向流動不利于海洋公共主體之間的協(xié)調互動。海洋信息技術的應用則為雙向溝通的實現(xiàn)提供了方便，打破了政府對海洋信息資源的壟斷和封閉。海洋政務的公開有利于公民了解具體海洋政策，并及時有效地將自己的意見建議以及信息反饋給相關部門和社會組織，當涉海公民意識到自己有機會和能力利用這種海洋信息技術表達自己的觀點，并能影響海洋政策的制定及實行從而更好地維護自己的利益，就會增加海洋事務的參與度并形成一種良性互動。這種雙向表達和隨之交互的主體聯(lián)系增強了海洋公共管理主體之間的互信和認同。海洋信息技術的應用推動了參與式的海洋管理模式的建立，將形成新型的政府、非政府組織以及公民之間的一種新型海洋管理良性互動關系。

4公民海洋意識的提升我國正面臨著嚴峻的海洋形勢，環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源浪費以及海洋權屬糾紛，21世紀，掌握海洋主導權就掌握了發(fā)展的優(yōu)先權。而這種海洋意識和海洋知識必須普及到每一位公民，海洋文化軟實力的建設也有賴于全民海洋意識的覺醒。公民要從觀念上成為一個新公民，不僅具有成熟的思想與公民意識，還必須要深刻認知公民在海洋管理中的權利與義務，并且采取積極的參與行動，具備充當某種特定角色的傾向。樹立自主型海洋參與意識，即涉海公民基于自身的利益和社會需要而自覺地以某種形式對海洋管理過程施加影響的參與行為。海洋公共管理強調動員公眾、全社會參與海洋公共管理，需要提高公眾的海洋責任意識、海洋公共管理能力，打破海洋事務參與冷漠的傳統(tǒng)。公民只有在不斷的海洋公共事物參與過程中，才會激發(fā)了他們的主體意識，鍛煉并提升他們參與海洋公共事務的能力，而這種意識和能力的形成對海洋公共管理良好運轉尤為重要。提高社區(qū)參與海洋公共管理的能力。公民積極地參與海洋公共事務，很多時候是在某一共同目標之下組成一個公民公益性社區(qū)組織。社區(qū)作為公民參與的最基層單位，必須承擔起提高社區(qū)海洋意識的角色，將國家海洋法律法規(guī)以及基本的海洋常識通過講座、手冊以及課程的形式普及給社區(qū)公民，培養(yǎng)公民的海洋管理主體意識，形成凸顯公民主體意識的參與型文化模式，促進大眾海洋意識到提高。海洋公共管理旨在處理海洋公共事務的過程中追求公共利益，它涉及的范圍超越單個個人、團體、區(qū)域甚至國界，而是承擔著全人類生活的福祉。因此必須發(fā)揮民智、民力，調動最廣大涉海公民的積極性，使公民真正加入海洋公共管理主體當中，在全社會形成共同關注、開發(fā)、治理海洋的良好局面。

作者：柯昶韓紅紅張繼承單位：國家海洋局海洋咨詢中心中國海洋大學法政學院