農(nóng)村信用社公司治理研究論文
時間:2022-05-28 04:05:00
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摘要:農(nóng)村信用社是我國金融機構的重要組成部分之一。隨著近年來金融機構改革的深入,農(nóng)村信用社的內(nèi)部治理機制已初步形成,但仍存在很大的缺陷。本文在界定農(nóng)村信用社公司治理內(nèi)涵的基礎上,分析了現(xiàn)行體制下農(nóng)村信用社存在的經(jīng)營目標沖突、政府行政干預、所有者缺位等主要缺陷,從明確改革最終目標、建立中小金融機構存款保險制度、完善“三會”制度、建立和發(fā)展縣級產(chǎn)權交易市場等方面提出了完善農(nóng)村信用社公司治理結構的思路和政策建議。
關鍵詞:農(nóng)村信用社;公司治理;股份合作制
我國農(nóng)村信用社(以下簡稱“農(nóng)信社”)成立于20世紀50年代初期,其間歷經(jīng)多次改革。隨著國家對“三農(nóng)”問題的重視以及國家實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村政策的實施,農(nóng)信社改革再次成為人們關注的重點和熱點。2003年6月國務院頒布《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》(以下簡稱《方案》),明確指出:把農(nóng)信社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股,以“三農(nóng)”為經(jīng)營方向的社區(qū)性金融機構,強調(diào)“按照市場經(jīng)濟規(guī)則,明晰產(chǎn)權關系”,促進農(nóng)信社法人治理結構的完善和經(jīng)營機制轉換,使信用社真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔風險的市場主體。經(jīng)過近年的改革,農(nóng)信社已初步建立起社員代表大會、理事會、監(jiān)事會相互制衡的內(nèi)部治理機制。但實踐證明,農(nóng)信社的法人治理結構仍然存在很大的缺陷。本文首先介紹農(nóng)信社公司治理內(nèi)涵;其次分析現(xiàn)行體制下我國農(nóng)信社公司治理可能存在的缺陷;最后就如何完善農(nóng)信社公司治理結構提出一些改革思路和政策建議。
一、農(nóng)信社公司治理內(nèi)涵
農(nóng)信社最重要的委托關系就是“社員(股東)”與“經(jīng)營者”(以農(nóng)信社主任為代表)之間的委托關系。狹義的農(nóng)信社公司治理指通過社員大會、理事會、監(jiān)事會等一系列制度安排,合理地配置社員與經(jīng)營者之間的權利與責任關系,對經(jīng)營者進行監(jiān)督與激勵,防止經(jīng)營者與社員利益的悖離,保證社員利益的最大化。廣義的農(nóng)信社公司治理機制一般包括內(nèi)部及外部治理機制。內(nèi)部治理機制主要包括兩個方面:一是通過合理界定社員大會、理事會、監(jiān)事會、信用社主任(經(jīng)營者)的權、責、利,形成權利合理分配相互制衡的內(nèi)部約束機制,以限制經(jīng)營者對社員利益的背離。二是設計激勵相容的薪酬計劃。提高社員與經(jīng)營者之間的利益一致性。外部治理機制主要包括四個方面:一是當?shù)亟鹑谑袌龅母偁帯3浞指偁幍慕鹑谑袌瞿軌蚪o現(xiàn)有經(jīng)營者以巨大的壓力,促使其努力工作;二是外部人市場。充分競爭的外部人市場,使現(xiàn)有信用社經(jīng)營者不敢懈怠,以保持其職位,同時也使?jié)撛谔娲吒优Γ愿偁幦酥殻蝗琴Y本市場。如果股權市場具有充分流動性,那么在信用社經(jīng)營業(yè)績欠佳的時候,社員可通過轉讓其股權,行使“用腳投票”的權利;四是政府部門的嚴厲監(jiān)管。由于銀行經(jīng)營具有高風險性,并且一家銀行的倒閉極易通過“多米諾骨牌”效應傳播到其他銀行,給社會帶來巨大危害。作為中小金融機構,農(nóng)信社經(jīng)營同樣受到政府嚴厲的監(jiān)管。
農(nóng)信社公司治理效率的高低除了取決于內(nèi)外部治理機制的完善程度外,還受到以下幾種重要因素影響:一是委托人與人之間信息對稱程度。如果他們之間的信息完全對稱,那么即使不存在任何的治理機制,經(jīng)營者也不敢偏離社員利益尋求利己行為;二是社員監(jiān)督成本與收益關系。社員只有在監(jiān)督帶來的利益超過成本時,才有積極性行使監(jiān)督權;三是信托文化。如果當?shù)匦磐形幕l(fā)達,人充分認識到自己對委托人的受托責任,做到勤勉盡責,那么公司治理效率就會很高。
二、我國農(nóng)信社公司治理現(xiàn)狀
自《方案》頒布以來,經(jīng)過近三年的發(fā)展,我國農(nóng)信社已初步建立起社員代表大會、理事會、監(jiān)事會、經(jīng)營者相互制衡的內(nèi)部約束機制。但農(nóng)信社公司治理仍存在一些問題。
1.信用社經(jīng)營目標沖突,削弱了對經(jīng)營者的激勵與約束作用。為實現(xiàn)《方案》提出的農(nóng)信社改革目標,促進農(nóng)信社法人治理結構的完善,中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2004年頒布的《關于規(guī)范向農(nóng)村合作金融機構入股的若干意見》(以下簡稱《意見》)規(guī)定:農(nóng)村合作金融機構應按股金來源和歸屬設置自然人股和法人股兩種股權。農(nóng)村合作銀行、縣聯(lián)社應對自然人股和法人股份分別設定資格股和投資股。資格股、投資股分別體現(xiàn)了合作制和股份制。這種獨特的產(chǎn)權制度,在擴大信用社融資渠道的同時,也造成農(nóng)信社經(jīng)營目標及兩類股東入股目標的沖突。從宏觀上來講,這種產(chǎn)權制度的設計是為滿足農(nóng)信社政策性支農(nóng)與盈利性需求雙重目標。但這種制度設計削弱了對信用社經(jīng)營者的激勵與約束。如果將信用社經(jīng)營者的薪酬與業(yè)績掛鉤,則無法保證支農(nóng)任務的完成。而當信用社經(jīng)營業(yè)績不能達到理想狀態(tài)時,經(jīng)營者可能會拿“支農(nóng)”作為借口,推托責任。從微觀來講,人股社員目標也存在偏差,資格股股東入股的目的是為獲得農(nóng)信社金融服務的優(yōu)先權和優(yōu)惠權,投資股股東入股目的除了獲得信用社金融服務的優(yōu)先權和優(yōu)惠權外,還想獲得投資紅利。資格股與投資股不僅入股目的不同,且存在同股不同權、同股不同利、同股不同風險的特征。兩種不同價值取向、具有不同風險、權利與利益的股東很難休戚與共,雙方在社員選舉、股利分配等重大決策方面必將存在沖突。
2.各級政府的行政干預影響了農(nóng)信社法人治理結構的完善。2003年的農(nóng)信社改革決定將農(nóng)信社交由省級人民政府管理,并成立省級信用聯(lián)社作為省級政府管理農(nóng)信社的機構。2004年由銀監(jiān)會牽頭制訂的《關于明確農(nóng)信社監(jiān)督管理職責分工的通知》規(guī)定(以下簡稱《通知》),由省級人民政府全面承擔對當?shù)匦庞蒙绲墓芾砗惋L險處置責任。省政府要幫助農(nóng)信社防范與化解風險,并作為“負責人”對農(nóng)信社不良資產(chǎn)負責。在僅靠動用存款準備金無法遏止農(nóng)信社支付風險時,應由省級聯(lián)社在省級人民政府承諾還款的前提下,按有關規(guī)定向人民銀行分行申請緊急再貸款。在目前農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量較差,經(jīng)營狀況惡劣的情況下,農(nóng)信社風險承受能力極其有限,省政府成為事實上農(nóng)信社風險的最終承擔者,必然要對農(nóng)信社進行全面管制。由于缺少中央政府所具備的財政貨幣手段及法律手段,省政府主要還是依賴行政手段來管理農(nóng)信社。雖然銀監(jiān)會的《通知》要求省政府堅持政企分開的原則,對信用社依法實施管理,不干預信用社的具體業(yè)務和經(jīng)營活動,但在現(xiàn)有體制下,可預見省政府對農(nóng)信社的行政干預不可避免。事實上,農(nóng)信社主任的提名權、經(jīng)營方向的主導權等重要權限已不同程度逐步集中到省聯(lián)社,隨著更多權限的向上集中,農(nóng)信社法人治理結構就會遭到破壞,其結果無異是與改革的初衷相違背的。3.所有者缺位,社員(股東)缺乏對經(jīng)營者監(jiān)督的積極性。(1)由于農(nóng)信社股權過分分
散,股東監(jiān)督成本與收益嚴重不對稱,限制了社員對經(jīng)營者監(jiān)督的積極性。公司治理的主流觀點認為,公司股權集中度與公司治理績效正相關。在公司股權分散、股東數(shù)量眾多的情況下,股東搜集信息并對經(jīng)營者進行有效監(jiān)督的動機與能力降低,這樣經(jīng)理就會為了自身利益來損害小股東利益,無法使公司價值達到最大。在《意見》規(guī)定信用社股金中,單個自然人持股不得超過股本總額的2%,單個法人持股不得超過股本總額的5%。縣聯(lián)社股金、農(nóng)村合作銀行股金中,單個自然人社員(含職工)持股(包括資格股和投資股)最高不得超過股本總額的5‰,單個法人持股(包括資格股和投資股)最多不得超過股本總額的5%——10%。這些規(guī)定導致農(nóng)信社股權過分分散,股東監(jiān)督成本與收益嚴重不對稱,限制了社員對經(jīng)營者監(jiān)督的積極性。(2)農(nóng)村合作文化欠發(fā)達,社員參與農(nóng)信社管理意識淡薄。王占北、朱加鳳(2006)等認為,我國農(nóng)信社制度變遷實際是政府主導下信用社產(chǎn)權所有者話語權滅失的過程。無論農(nóng)信社歸、農(nóng)業(yè)銀行、中央銀行還是省政府管理,都是在政府指導下的強制性制度變遷,是國家不同階段發(fā)展目標及各方利益集團博弈的結果。在歷次農(nóng)信社改革中,信用社所有者(社員)從來沒有真正參加過農(nóng)信社的管理。這導致農(nóng)村地區(qū)合作文化的缺失,農(nóng)民從來沒有把自己當作農(nóng)信社的主人,其入股目的僅僅是為了獲得信用社金融服務的優(yōu)先權與優(yōu)惠權,參與監(jiān)督管理的意識不強。(3)農(nóng)信社信息披露內(nèi)容少,范圍狹窄。社員必須獲得足夠的信息才能有效監(jiān)督經(jīng)營管理者、設計激勵相容的薪酬契約。長期以來,農(nóng)信社很少向外披露其經(jīng)營信息,經(jīng)監(jiān)管部門推動,農(nóng)信社自2005年起效仿商業(yè)銀行開始信息披露工作,但披露內(nèi)容少、范圍窄。即使農(nóng)信社向外充分披露其經(jīng)營信息,由于信用社金融資產(chǎn)定價的復雜程度,普通社員也很難理解。社員與內(nèi)部經(jīng)營者之間的嚴重信息不對稱,使設計一份令社員與經(jīng)營者二者利益一致的薪酬契約變得很難,也使內(nèi)部經(jīng)營者利用關聯(lián)交易等損害外部社員的利益變得更容易。
4.缺乏健全的外部治理機制。農(nóng)信社外部治理機制的缺乏主要表現(xiàn)在外部市場競爭不足、股權缺乏流動性、經(jīng)營者任命帶有很強的行政色彩等方面。(1)市場競爭不足,對經(jīng)營者的外部約束較低。根據(jù)超產(chǎn)權理論(劉芍佳、李驥,2000),企業(yè)激勵機制只有在競爭條件下才能發(fā)揮作用。由于農(nóng)信社大都處在農(nóng)村、城郊邊遠地區(qū),發(fā)放的貸款也主要是農(nóng)村、個體工商戶小額信貸貸款,盈利性比較差,其他商業(yè)性金融機構一般不愿介入。事實上農(nóng)信社成為這些地區(qū)唯一的金融機構,處于高度壟斷狀態(tài)。(2)農(nóng)信社股權缺乏流動性,無法利用外部控制權市場對經(jīng)營者進行約束。雖然《意見》規(guī)定農(nóng)村合作金融機構社員持有的股金,經(jīng)理事會同意,并按規(guī)定辦理登記手續(xù)后,可依法轉讓、繼承和贈予。資格股在條件具備的情況下可以退股,但由于沒有一個充分交易的市場,農(nóng)信社股票轉讓及定價非常困難,投資者無法通過股權轉讓來行使“用腳投票”的權利,也無法利用外部控制權市場對現(xiàn)任經(jīng)營者進行約束。(3)經(jīng)營者任命帶有很強的行政色彩。根據(jù)現(xiàn)有的管理體制,省聯(lián)社集中了農(nóng)信社主任等重要管理職位的提名權,農(nóng)信社經(jīng)營者市場存在行政壟斷性,外部優(yōu)秀經(jīng)營者對他們不構成任何壓力。
三、完善農(nóng)信社法人治理結構的政策建議
從以上分析可以看出,盡管我國政府有關部門先后出臺了多項農(nóng)信社改革的政策,但農(nóng)信社的公司治理仍然存在不少缺陷。農(nóng)信社要繼續(xù)生存和發(fā)展,在我國農(nóng)村經(jīng)濟建設中發(fā)揮更大作用,就必須完善農(nóng)信社治理結構。結合以上分析與當前的客觀環(huán)境,本文提出以下完善農(nóng)信社公司治理的措施與建議。
1.明確農(nóng)信社改革的最終目標取向。明確改革的最終目標取向是完善農(nóng)信社公司治理的前提條件。當前,在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益低下和農(nóng)貸高成本、高風險的情況下,國家應通過相應的配套措施,如財政補貼、稅收減免等政策加大支持“三農(nóng)”力度,減少農(nóng)信社服務“三農(nóng)”的成本,提高其服務“三農(nóng)”的效益,降低其服務“三農(nóng)”的風險,在發(fā)展中逐步統(tǒng)一農(nóng)信社服務三農(nóng)與盈利雙重目標。在市場經(jīng)濟條件下,作為金融企業(yè),農(nóng)信社改革的最終目標應該是將農(nóng)信社改革成為一個以盈利為首要目標的金融服務機構,當然在我國它的服務對象主要是農(nóng)村經(jīng)濟建設。
2.建立中小金融機構存款保險制度,減少各級政府對農(nóng)信社經(jīng)營的行政干預。通過建立中小金融機構存款保險制度,可承接省政府對農(nóng)信社的風險承擔責任,使省聯(lián)社專注于對農(nóng)信社的管理與服務職能:一是指導幫助農(nóng)信社健全法人治理結構,完善內(nèi)控制度;二是辦理或農(nóng)信社的資金清算和結算業(yè)務;三是為農(nóng)信社提供信息咨詢服務等,減少對農(nóng)信社的行政干預。
3.進一步完善“三會”制度,充分發(fā)揮其在農(nóng)信社治理中的作用。農(nóng)信社已初步建立起社員代表大會、理事會、監(jiān)事會相互制衡的內(nèi)部約束機制,但尚需繼續(xù)完善才能充分發(fā)揮其應有的作用。社員代表大會作為農(nóng)信社的最高權力機構,理事會、監(jiān)事會應由社員代表大會選舉產(chǎn)生,分別行使決策權與監(jiān)督權。理事會應充分理解他們對社員的受托責任,保護農(nóng)信社及全體社員(股東)的利益,理事會主要負責選拔、聘任、必要時解聘農(nóng)信社重要管理者,并為其設計合理薪酬結構,以保證經(jīng)營者與信用社及全體社員的利益一致,減少成本。監(jiān)事會作為農(nóng)信社的監(jiān)督機構應對社員代表大會負責,主要負責:監(jiān)督農(nóng)信社理事會、高級經(jīng)營管理者履行職費情況,及時糾正其損害農(nóng)信社及全體社員利益的行為;利用內(nèi)部稽核及審計工作,督促農(nóng)信社及時、準確的向全體社員及相關部門披露農(nóng)信社各種經(jīng)營信息;為社員及相關部門監(jiān)督農(nóng)信社經(jīng)營提供信息支持。
4.積極宣傳農(nóng)信社的合作性質(zhì),調(diào)動社員監(jiān)督管理的積極性。農(nóng)信社發(fā)放的主要是小額農(nóng)戶貸款、個體工商戶貸款,貸款者缺乏必要的擔保品及財務資料。信用社主要是依賴長期和多種渠道接觸所積累的關于社員及企業(yè)主的相關軟信息而作出是否貸款的決定。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營范圍相對狹窄、閉塞,社員之間對各自的品質(zhì)、聲譽、技能等比較了解。社員積累的這些軟信息對于提高農(nóng)信社信貸資產(chǎn)質(zhì)量、選拔合適的經(jīng)營者意義重大。要想利用社員的這些信息資料,必須充分調(diào)動社員監(jiān)督農(nóng)信社經(jīng)營管理的積極性。為此,農(nóng)信社應積極向社員宣傳農(nóng)信社的合作性質(zhì),農(nóng)信社的治理結構。只有通過大量的宣傳,才能在思想意識淡薄、保守的農(nóng)村地區(qū)培養(yǎng)起先進的合作文化,增強他們的主人翁意識,調(diào)動社員為農(nóng)信社經(jīng)營獻計獻策,提高其監(jiān)督經(jīng)營管理者的積極性。
5.建立和發(fā)展縣級產(chǎn)權交易市場,提高農(nóng)信社股權的流動性。建立和發(fā)展縣級產(chǎn)權交易市場,允許農(nóng)信社股權在當?shù)禺a(chǎn)權交易市場掛牌交易。這樣不僅可減少農(nóng)信社股權定價的行政干預,同時也可增加農(nóng)信社股權的流動性,發(fā)揮社員“用腳投票”的權利,增強對農(nóng)信社經(jīng)營者的激勵與約束。政府可通過限制持股主體、單個自然人或法人持股比例、股權變動信息披露等手段來規(guī)范農(nóng)信社的產(chǎn)權交易。在條件成熟的地方可逐漸放松管制,允許股權的適當集中,甚至外資控股,將農(nóng)信社穩(wěn)步過渡到農(nóng)村商業(yè)銀行,按商業(yè)銀行的運作規(guī)則經(jīng)營。