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我國從1995年開始對國有企業進行產權制度的改革，隨著國有資產的股份化和國有股在市場上的流通和轉讓，國有企業最終將會解除它們與政府這樣或那樣的行政隸屬關系，擺脫束縛它們的婆婆，真正成為獨立的和有完全責任能力的市場主體，走入市場競爭機制。

建立社會主義市場經濟必須要保護市場主體間的公平競爭。我國當前經濟生活中形形色色的限制競爭主要不是來自經濟力量，而是來自舊體制下的行政權力。因此，我國的反壟斷法應當既反對經濟壟斷，又反對行政性的限制競爭。在當前，來自舊經濟體制下的行政性的限制競爭十分嚴重，已經成為在我國社會主義市場經濟中建立有效競爭目標模式的嚴重阻力。

一、行政性限制競爭行為的主要表現

行政性限制競爭行為是指政府及其所屬機構濫用行政權力限制競爭的行為。所謂濫用權力，是指它們既不屬于政府為維護社會經濟秩序而進行的正常經濟管理活動，也不屬于政府為實現對國民經濟的宏觀調控而采取的產業政策、財政政策等經濟政策和社會政策。

行政性限制競爭行為在我國現階段的表現主要有：

1．企業的差別待遇。

隨著經濟體制的改革，我國的國有企業雖然開始成為面向市場的生產者和經營者，有了相對獨立的自主權，特別是有了定價權和產品的銷售權，但是政企不分的問題并未得到徹底解決，甚至還未發生實質性的變化。許多國有企業仍然保持著各種各樣的行政隸屬關系，這種行政性隸屬關系的特點是，企業的規模越大，企業在利潤分配、管理決策和市場經營決策方面的自主權就越小，也就是說政府的主管部門和其他政府管理機構在一定程度上仍然直接控制著企業。這在很大程序上影響了市場機制的正常發揮，成為妨礙在我國整體經濟中建立有效競爭格局的主要癥結。

2．行業壟斷、地區壟斷。

行業壟斷也稱條條壟斷，是指在縱向的行業內，政府主管部門批準設立行政性公司，它們是一些集行政管理和生產經營于一體的“翻牌公司”，承擔著管理行業任務的大企業集團以及作為嫡系掛靠這個局、那個局享受優惠待遇企業。由于政府的授權，這些企業就有著其他企業不能具有的競爭優勢，就某些產品的生產、銷售或原材料的采購處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競爭。

地區壟斷，也稱塊塊壟斷，是指橫向行政區域內的地方保護主義，其主要表現為地方政府禁止外地產品進入本地市場，或者阻止本地原材料銷往外地，從而使本來應該是全國統一的市場分割成了一個個狹小的地方市場。隨著中央政府和地方政府在財政上實行“分灶吃飯”，地方企業成了地方政府的重要財源，地方保護主義便隨之發展到了極端的地步。

3．行政強制企業合并。

政府出于某種需要或目的，往往強迫企業加入某個集團，或者強迫經濟效益好的企業兼并經營不善甚至瀕臨破產的企業，為社會排憂解難。這種現象違背了市場交易中應當遵循的“自愿、公平、等價有償、誠實信用”的基本原則，損害了企業的經營自主權和市場競爭力，實際上是一種嚴重的損害競爭和限制競爭的做法。

上述種種限制競爭行為，是我國現階段政治體制改革滯后于經濟體制改革，政企嚴重不分和政府繼續參與企業經濟活動造成的，但這種競爭狀態如果繼續下去，將會嚴重阻礙市場經濟的建立和發展，妨害經濟發展，導致政府腐敗。

二、反對行政性限制競爭的現行法律規定存在的問題

1980年10月國務院的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》，首次提出了反壟斷，特別是反對行政性壟斷的任務。1984年12月3日發出《中共中央、國務院關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》，1990年11月國務院又發文《關于打破地區間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》反對地區封鎖。

關于政府濫用行政權力限制競爭的最重要的規定是《反不正當競爭法》第7條。它指出，“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場或者本地商品流向外地市場”。

從上述一系列法規來看，我國現行的反對濫用行政權力限制競爭行為的規定還存在以下一些問題：

1．這些現行規則零散在眾多的《暫行規定》、《決定》、《通知》和《反不正當競爭法》中，還沒有形成一個專門和完整的法律體系。甚至有些規定僅僅是表達了政府的一種意向，這不利于制止和消除行政性限制競爭行為。

2．大部分規則是國務院及其各部委的，權威性不夠。其中許多沒有法律責任的規定，法律適用中沒有可操作性。例如，盡管政府多次下達文件，禁止黨政機關和黨政干部辦公司，可是屢禁不止。盡管國務院多次，反對地方保護主義，可是地方保護主義至今仍很普遍。

3．對政府濫用行政權力限制競爭的行業制裁不力。例如，《反不正當競爭法》第30條對政府濫用權力限制競爭的法律救濟手段只是“由上級機關責令其改正”，甚至沒有提出受害者有提起行政訴訟的權力，這在法律責任上就顯得很不夠。因為“上級機關”往往對其下級機關濫用權力限制競爭的行為熟視無睹，或者采取大事化小，小事化了的態度，而受害者的合法權益得不到保護，政府濫用行政權力限制競爭的行為也得不到及時的糾正。

4．我國起草中的反壟斷法規定反對行政性限制競爭行為的主管機關是工商行政管理機關，這是很成問題的。反壟斷法與其他的法律制度不同，而且與反不正當競爭法也不同，它的任務不僅是要同大企業或者大企業集團的限制競爭行為作斗爭，而且還要同政府濫用權力限制競爭的行為作斗爭。這就要求，反壟斷法的主管機關具有相當大的獨立性和足夠的權威性。特別是濫用行政權力限制競爭的案件往往盤根錯節，十分復雜，立案和查處的難度很大，如果主管機關沒有獨立性和權威性，它們審理案件的過程就會受到來自各方面的干擾和影響，從而不能秉公執法。

三、進一步規范行政性限制競爭行為的法律思考

1．反壟斷法應當列舉行政性限制競爭的主要表現。在法律中明確行政性限制競爭行為的表現，這不僅可以使反壟斷執法機構能夠迅速對行政干預行為作出判斷，有利于提高辦案效率，節約辦案時間，而且還可以使政府及其所屬部門明確是與非、合法與非法的界限，從而對其行為的后果有預見性。2．明確行政性限制競爭行為的監督檢查機關。為了改變對行政性限制競爭行為監督不力的狀況，借鑒許多國家的經驗，我國也應當建立一個有權威性的和有著高度獨立性的反壟斷法主管機構，這個主管機構可以被稱為是“國家公平交易局”或者“國家反壟斷委員會”，它在人事編制和財務上雖然隸屬于國務院，由國家人事部和財政局編列預算，但在審理反壟斷案件中卻有著極大的權威性和高度獨立審判的權利。即是說，在業務上它們只是依照法律進行裁決。

為了避免國家的立法和經濟政策與國家的反壟斷法和競爭政策發生沖突，借鑒一些東歐國家的做法，國家立法機構就所有涉及限制競爭、保護獨占權以及有關價格或銷售條件的法律草案應當征求國家公平交易局的意見，公平交易局的負責人有權參加政府會議，就公平交易局職權范圍內的有關問題發表意見。此外，公平交易局應當有權要求各經濟部門、地方政府、國家資產管理局以及其他的國家管理機構通告有關涉及市場和競爭的工作情況，為了保證這個機構在司法上的高度獨立性，能夠公平地審理案件，該機構的成員應當由學問深、素質高和公正廉明的法學家和經濟學家組成。他們既不應在其他政府機構任職，也不得在公司或者企業中任職，或者以其他任何形式參與市場交易。

因為反壟斷法調整的是對市場競爭有重大影響的市場行為或者事件，因此，它不必按照行政區劃層層設立執行機構。除國家公平交易局之外，直轄市和省、自治區人民政府所在地可設立省級公平交易局。凡是跨省的案件由國家公平交易局審理，其余案件由省公平交易局審理，公平交易局有權就案件進行調查和索取證據，必要時還可扣壓對調查證據有價值的物品，為了保護當事人的合法權益，避免審理中的片面性，提高辦案的透明度，法律應規定對當事人的救濟措施。即當事人對省公平交易局的裁決不服時，可要求國家公平交易局重新審理，或者提請高級人民法院審核裁決。對國家公平交易局裁決不服的當事人可以向最高人民法院提出上訴。這即是說，對反壟斷案件的審理，可以實行兩審終審制。

3．規定法律制裁措施。

行政性限制競爭行為能否得到抑制，有效的競爭能否受到保護，在很大程度上取決于能否對違法行為進行有效的法律制裁。借鑒我國的反不正當競爭法及其他國家的有關法律，我們應采取以下制裁方式：

(1)禁令。即由反壟斷法的主管機構對那些違反了反壟斷法的條例或者指令禁令，禁止它們的貫徹和執行。政府及其所屬部門濫用權力限制競爭的行為常常表現為行政性的規章或地方指令，禁止就意味著這些規章或者地方指令為無效。反壟斷法中關于行政壟斷的規定從性質上講屬于公法，因此它們可以被看作是對我國行政法的補充。這樣，由反壟斷法的主管機構向政府及其所屬部門濫用權力限制競爭的行為禁令，就不存在與法理相悖的問題。

(2)行政損害賠償。

因政府濫用行政權力限制競爭的行為，而使當事人受到損害的，可以根據我國《行政訴訟法》第2條和第8條中所規定的受案范圍，向人民法院提起行政訴訟，請求損害賠償。受害者就損害賠償提出的請求，應當先由行政機關解決。對行政機關處理不服的，可以向人民法院提起訴訟。根據該法第68條，賠償應由濫用權力的行政機關負責，行政機關賠償損失后，應責令有故意或者重大過失的行政工作人員承擔部分或者全部賠償費用。此外，根據《行政復議條例》，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的，也可以向行政機關申請復議。對縣級以上的地方各級人民政府工作部門的具體行為不服申請的復議，一般由上一級主管部門管轄，對國務院各部門的具體行政行為不服申請的復議，由作出具體行政行為的部門管轄。根據該條例的第44條，復議機關可以責令侵犯申請人合法權益的行政機關按照有關的法律、法規的規定負責賠償，賠償后的行政機關應責令有故意或者重大過失的行政工作人員承擔部分或者全部賠償費用。