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為了適應社會主義市場經濟的發(fā)展，中國的行政體制改革基本上是在立憲政體和責任政府的框架內，通過公共服務市場化和擴大民主參與，進一步確立理順黨政、政企、政社、政民關系，特別是要進一步確立公民在政民關系中的主體地位，把我國下一步行政體制改革定位在政民關系上，使我國政府管理真正變?yōu)楣残姓?/p>

二十年來中國行政體制改革的回顧與評價

一、簡單回顧：1978年以來，我國在更廣的范圍和更深的層次上進行了大規(guī)模的經濟體制改革。改革的大方向是由“計劃”轉向“市場”，即由傳統(tǒng)的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變。中國的這一改革采取了漸進的改革策略，中國有句俗話叫“事有漸而民不驚”，把改革引起的社會震蕩減小到最低程度，這一策略有效處理了改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系。中國的行政體制改革作為對經濟體制改革的適應性改革，也就只能依照經濟體制改革的發(fā)展階段而進行適應性的調整和變革，行政體制改革是建立在對經濟體制改革基礎上的。如果把中國20年來行政體制改革與經濟體制改革作為一個整體過程來加以比較，應會發(fā)現(xiàn)，經濟體制改革無疑是行政體制改革的動力。換句話說，每次行政體制改革的任務都是由經濟體制改革深入后提出的；而經濟體制改革過程中每一次認識上的深化，也同樣成為新一輪行政體制改革的起點。（汪玉凱：《中國行政體制改革二十年》，中古籍出版社，1998年）比如，1982年的政府機構改革是建立在“以計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔”這一經濟形式認同基礎上；1988年的政府機構改革是建立在“公有制基礎有計劃的商品經濟”這種經濟形式的認同基礎上的；而1993年以后的行政體制改革，則是建立在“社會主義市場經濟”的經濟形式認同基礎上的。

中國行政體制對經濟體制改革的適應性改革，也就決定了在某一階段或某一局部行政體制改革可能會滯后于經濟體制改革的步驟。但總體上取得了一定的成績。如1982年機構改革，實行行政首長負責制，實行政社分開等；1988年，提出適應經濟體制改革，轉變政府職能，實行黨政分開、政企分開等；1993年首次提出“把適應社會主義市場經濟發(fā)展的要求作為改革的目標”；1998年，根據(jù)經濟體制改革和經濟發(fā)展的要求，進一步重點解決政府機構設置與社會主義市場經濟發(fā)展不相適應的矛盾，提高辦事效率，減輕財政負擔等。所以說，政府機構改革作為行政體制改革最直接的表現(xiàn)，我國政府根據(jù)經濟體制和政治改革的需要，不斷進行機構改革，以適應政府職能的變化。

二、基本評價：從總體上來看，我國政府機構改革基本上做到了與經濟體制改革同步適應和逐步深化。1978年以來，我國在更廣的范圍和更深的層次上進行了大規(guī)模的經濟體制改革。改革的方向是由計劃轉向市場，即由傳統(tǒng)計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制漸進過程。為了適應這種轉變，我國政府主動至上而下進行了行政體制改革，相應地對政府機構設置、管理方式、運行機制等做了調整，通過政府權力的下放或轉移，轉變政府職能，實現(xiàn)政企分開，基本上適應了經濟體制改革的需要，起到了推進經濟體制改革、促進社會經濟發(fā)展的作用。正是在行政體制對經濟體制適應性改革的過程中，我國的政府職能發(fā)生了很大的轉變，實現(xiàn)了政府權力向下和向外的轉移，社會的市場化程度越來越高。改革開放以來，隨著經濟體制改革“市場化”趨勢，政府職能總體上有了很大轉變，政府管理經濟的方式發(fā)生了很大變化，突出表現(xiàn)在政府權力的下移和外移，如擴大企業(yè)自主權、下放物質調配權、下放投資審批權、擴大大中城市經濟管理權等。隨著政府職能的轉變和政府權力的轉移，社會市場化程度不斷提高。據(jù)有關部門統(tǒng)計，1997年，中國經濟總量的90%已市場化，市場機制在資源配置中和經濟生活中的調節(jié)作用日益突出。（周新明：《全國調整所有制結構，充分培育市場》，見《中國企業(yè)報》1998年1月22日第1版）

但是，我們不難看出我國以前的行政體制改革基本上是為了適應經濟體制改革而進行的適應性改革，是圍繞怎樣正確處理、理順黨政、政企、中央與地方關系等而展開的。而黨與政府、中央與地方、上級與下級之間權力關系的調整，只是權力在行政體制內的一種重新分配。因為雖然用行政學的眼光來看，它們屬于行政體制外部關系，但當我們從廣義政府概念和宏觀政府體制條件下理解時，它們本質上都還只是一種政府內部關系。而這些關系中，例如鄧小平同志指出的黨政不分、政企不分等問題，從更基礎的層面去看都和另一個缺乏明確形態(tài)的真正外部關系有著不可分割的緊密聯(lián)系，即政府與公民的關系。我國的行政體制改革不但要正確處理好體制內部關系，還要處理好政府與公民這一外部關系。在某種意義上可以說，以前我國行政體制改革之所以走不出：精減——膨脹——再精減——再膨脹，一放就亂、一亂就收、一收就死的怪圈，在很大程度上與我們以前只是在處理政府內部關系而不注重處理政府與公民這一外部關系有關。所以我們下一步行政體制改革應該在繼續(xù)處理好黨政、中央與地方關系的同時，把行政體制改革在理論上定位在政府與公民的關系上，確立明確規(guī)范的政民關系。

關于政民關系的理論探討

關于政府與公民關系，從黑格爾到哈貝馬斯，一直到柯亨和阿拉托都對這一命題從法哲學、社會學、政治學等多角度進行了理論上的深入探討。例如黑格爾認為公民社會是不成熟的“外部的國家，即需要理智的國家”，“在現(xiàn)實中國家本身倒是最初的東西，在國家內部家庭才是發(fā)展成為市民社會”（黑格爾：《法哲學原理》，商務印書館，1996年，第251頁），在黑格爾看來，國家不但高于公民社會，國家也先于公民社會而存在。哈貝馬斯認為，資本主義市場經濟的發(fā)展導致了國家與社會的分離，與國家相對應的是“公共權力領域”，即政治領域，而與社會相對應的是“私人領域”，對于“私人所有的天地，我們可以區(qū)分為私人領域和公共領域”，私人領域不僅包括狹義的市民社會，而且還包括“真正意義上的公共領域，因為它是由私人組成的公共領域”（哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社，1999年，第35頁），公共領域應當“在社會整合的種種力量之間達成新的均衡”（哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社，1999年，“1990年版序言”第22頁），以求對抗金錢和行政權力這兩種暴力。哈貝馬斯認為包括市民社會的公共領域是抑制政府暴力穩(wěn)定社會的均衡器。美國哲學家柯亨和阿拉托則把市民社會理解為經濟與國家之間的社會互動領域，它通過政治社會和經濟社會的中介，在不妨礙經濟和國家的自主運行邏輯的前提下，對它們施加影響。在本文中，筆者是在各位先哲理論探討的基礎上，主要從行政體制改革的角度，來探討政府與公民的關系及其對行政體制改革的重大意義。

首先，從偏重價值與目的角度來講，主要是指作為國家與公民關系的一部分而存在的政民關系。盧梭認為，公民把國家具體事務的管理權力委托給政府，政府是這些管理權力的執(zhí)行者，是公民的仆從。政府的國家事務管理權在執(zhí)行中必須接受公民的監(jiān)督，因為政府權力的濫用和自我膨脹導致其腐敗或是暴政。在這個問題上，國家不能以公民缺乏文化為理由剝奪他們的權利。杰弗遜認為，人們本來是有自治能力的，只是由于暴君們處心積慮地以卑鄙的勾當使他們在精神上發(fā)生退化，他們才失去自治能力的。所以文化素質不能成為否認公民民主權力的理由。公民是政府存在的目的，而政府是公民實現(xiàn)自己目的的手段。正如J·S穆勒所講，政府整個來講只是一種手段。在產權多元化的社會條件下，政府為公民服務的物質基礎是公民兼納稅人繳納的稅收。在這里，手段和目的的關系就能更加充分地體現(xiàn)出來。政府所從事的國家事務管理工作無論其以什么方式進行，無論其包括什么內容，都不能倒置政民這種基本關系。中國的行政體制改革就要在新的產權關系基礎上進一步明確和端正政民關系。

二是從偏重途徑和方式的角度來講的政民關系，這種關系主要通過經濟學的觀念來表達，尤其是公共選擇理論和制度經濟學的模型來表達的。在當代西方一些依據(jù)這種理論進行行政體制改革的國家，也有了以國家法律的形式來表達的這種關系。這種關系的主要內容是將政府的行政管理過程理解為公共產品的生產過程。同時，將公民理解為政府提供的公共產品的消費者。消費者的目的是在不同等付費的情況下享受盡可能多的優(yōu)質服務，而政府的目的則是以盡可能高的效率提供和生產優(yōu)質的公共產品和服務爭取消費者的支持。二者的關系近似于市場上的商家與消費者之間的交換關系。所不同的是，在市場關系中，消費者的選擇是一種完全自愿的個人選擇，他能夠預見到這個選擇的后果并予以承擔，而在政府與公民之間這種類似的交換關系中，選擇是一種公共選擇過程，外人難以預測集體選擇的結果，所以公民個人事實上不能承擔個人選擇的后果而只能承擔集體選擇的后果，具有強制性特點。按照公共選擇理論進行行政改革，其目的是使公民——消費者從政府那里獲得同私營企業(yè)一樣的優(yōu)質服務，改革了的政府機構會同企業(yè)在市場上面對消費者一樣，努力提高自己的工作效率和產品質量，盡可能滿足不同類型消費者的多樣化需求。這一設想適應了當今時代的特點。但是消費者之于公民在概念上只能理解為是增加的一個新屬性，而不能是概念內涵的完全替代。公民不能僅僅被視作政府服務的消費者，政府的職能也不僅僅是采購、生產和銷售。所以這種改革模式主張把公民既當作消費者又當作納稅人。按蓋·彼得斯的描述，就是“通過讓公民在市場服務中先行使自由選擇權從而使公共利益得以滿足和實現(xiàn)。公共利益既可以靠打破政府長期以來對公共服務的壟斷來實現(xiàn)，也可以通過向公民提供可以行使自由選擇權的手段和工具來實現(xiàn)。”（傅小隨時：《中國行政體制改革的制度分析》，國家行政學院出版社，1998年）

這就是說，從公民主權和政府義務的角度和從消費者的角度規(guī)定政府與公民的關系，在現(xiàn)實和理論上都是十分必要的。從消費者角度規(guī)定的政府和公民的關系中對公民權的擴大，而且這種擴大并不包括政府原有公民權的成份。為了給這種公民權的實現(xiàn)提供法律基礎，歐美一些國家如美國等專門頒行了《公民憲章》或類似的法律文件，從這一點可以看出在當今民主化過程中，解決行政體制的改革問題，要處理好的基本關系就是政府與公民的關系。正確處理政府與公民的關系對于行政體制改革具有至關重要的現(xiàn)實意義：

首先，從行政體制改革的角度看，通過樹立明確的公民觀念和確立明確的政府與公民關系，可以改革傳統(tǒng)行政體制改革的著眼點和立足點，使我們不再單純地在行政體制內部進行簡單的分權放權收權集權，從而可以使我們從更根本的方面進行改革，立足于政府與公民的關系，立足于國家與社會權力關系的調整，也只有這樣才能使我們行政體制改革走出“怪圈”循環(huán)。同時，對于選擇行政體制改革的目標模式和方法模型、科學地設計政府職能、科學評估政府績效和建立更加有效的行政監(jiān)督機制都有十分重要意義。

其次，公民觀念更涉及到政府地位的合法性。政府地位的合法性就是公民對政府的存在及其權威地行使行政權力的法律意義的確認。這種確認經能夠準確地顯示公民意志或偏好的法律程序予以保證，因此并不簡單等同于穆勒所講的滿足合目的性的要求即可。一個確立了公民—政府觀念的政治體系，兩者的關系就是固定的法定渠道內的雙向作用關系，而當前的法治社會更加強調保證由公民到政府這個方向的約束使用關系。而當今我國實行依法治國的治國方略，要實行依法行政關鍵是要保證由公民到政府這個方向的約束作用關系。《中華人民共和國村民委員會自治法》的落實就是公民—政府約束作用關系的固定的法律渠道。這一民主法制建設工程的試驗及全面實施對中國的行政管理具有非常重要而深遠的意義。

在國家政權關系中，由于政府的主要功能是執(zhí)行國家意志，政府是國家權力機關的執(zhí)行機關，擔負著實踐中直接面對公民，行使公共事務管理權力的任務，因而它和公民的關系最直接、最密切，同時也最容易扭曲甚至完全顛倒，這一關系也就顯得特別重要，公民—政府的固定法律制約關系的重要性更加突出。傳統(tǒng)行政體制中的種種弊病從根本上說是由于這種關系確立和不能落實而造成的。要克服這些弊病，徹底改革行政體制，就必須從確立和落實這種關系開始。

西方行政改革與政民關系

如何正確處理國家與社會、政府與公民的關系已成為西部各國行政體制改革的出發(fā)點和著眼點，越來越強調國家與社會、政府與公民之間的合作互動，這主要表現(xiàn)為政府的功能從傳統(tǒng)的統(tǒng)治轉向治理，從管理向服務的轉變，從善政向善治的轉變。這種轉變在權力關系上表現(xiàn)為從集權到分權的轉變，權力從政府向公民社會的轉移，是權力責任重心的轉移。我們通常所說的治理是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要，它以最大限度增進公共利益為最終目的，強調政府權威的主導作用。而善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的一種合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)，也是行政體制改革在理論上的座標定位。

政府與公民的這種合作互動關系的建立，主要強調以下六個方面：一是強調政府的合法性。合法性是指政府權威與社會秩序被公民自覺認可和服從的性質和狀態(tài)。這里的合法性并非法律意義上的合法性，而是政治意義上的合法性，即政府公共權威為公民從內心所體認的程度。所以公共行政要求最大限度地協(xié)調政府與公民之間的利益矛盾，以便使政府活動取得公民最大限度的認可。二是強調政府的透明性。它指的是政府信息的公開性，每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括政策制定與實施、行政預算與開支及其他有關的信息。透明性要求政府能夠及時通過各種媒體為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程實施有效的監(jiān)督。三是強調政府的責任性。它指的是政府作為公共權力的行使者應對公共權力的授予者——公民負責，這種責任性應體現(xiàn)為政府根據(jù)其所承擔的職務而必須履行一定的職能和義務，并對其行為活動負責。四是強調政府的回應性。這一點與上述責任性有密切相關性，從某種意義上說是責任性的延伸，它的基本意義是公共管理人員和機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。五是強調法治性。即是法律是公共行政的最高準則，要依法行政，任何政府行為都必須有法律依據(jù)。法治的直接目標是規(guī)范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序；但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本的政治權利。從這個意義上說，法治與人治相對立，它規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為，它是政治專制的死敵。法治是好的治理的基本要求，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有好的治理。六是強調有效性，指公共行政的效率，這種效率不單是政府部門內部的效率驅動，而更是公民——顧客的外部效率驅動。（俞可平：《權利政治與公益政治》社會科學文獻出版社，2000年，第117-119頁）

從善政向善治的轉變實際上是政府權力向公民社會的回歸，是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從社會的范圍內看，善治離不開政府，但更離不開公民。從某個小范圍的社群來看，可以沒有政府統(tǒng)治，但卻不能沒有公共管理。真正的公共管理有賴于公民的自愿合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與就不可能有真正的公共行政。所以說良好的公共行政的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會，從這個意義上說公民和民間社會是良好的公共行政的現(xiàn)實基礎，沒有一個健全和發(fā)達的公民社會，就沒有真正的公共行政。

民主化是這個時代的政治特征，也是人類社會不可阻擋的歷史潮流。民主化的基本意義之一是政治權力日益從政治國家返還公民社會。政府權力的限制和國家職能的縮小，并不意味著社會公共權威的消失，只是這種公共權威日益建立在政府與公民相互合作的基礎上。可以說公共行政從善政向善治的轉變，把公共行政改革定位在政民關系上是適應全球化與民主化進程的必要后果。

定位于政民關系的中國下一步行政體制改革

可以說我國1978年以來的改革，已使我國的國家與社會、政府與公民的關系發(fā)生了重大改變，我們的行政體制改革在某種程度上也有意無意地遵照政府與公民的關系進行了改革。我國歷次行政體制改革通過強調政府職能的轉變，在政府權力向上向下移動、部門間平行移動最終逐漸實現(xiàn)向公民向社會的移動。特別是我國1998年機構改革時，國務院組成部門下放了44項職能，而國務院直屬辦事機構下放了14項，國務院部委管理的國家局下放了56項。地方政府也相應下放了某些職能，有些甚至直接下放了到了社區(qū)甚至街道，從而更貼近了公民，也使公共行政更符合公民的偏好，增強了公共行政的回應性（劉熙瑞：《邁向新世紀的中國政民關系》）。政府權力向外移動，主要是向社會、向市場移動，包括向企業(yè)、事業(yè)、社會中介組織、公民個人移動。這主要表現(xiàn)為政府部門職能的市場化，把原先由政府承擔的公共事業(yè)交由市場調節(jié)，通過放松管制把公共事業(yè)承包給非政府組織，允許私營企業(yè)經營以前由政府壟斷經營的公共服務業(yè)，從而使政府與公民的關系邁出了具有重大意義的一步。

在這方面，要想使我國行政體制改革徹底跳出“怪圈”循環(huán)，我們下一步行政體制改革就要從調整政民關系出發(fā)，進一步對行政體制進行根本性的調整，構成新的行政體制，以適應我國政治、經濟與社會的發(fā)展，適應世界民主潮流的發(fā)展。

一、行政體制改革應著眼于調整國家與社會的關系，實現(xiàn)國家與社會權力的分立（吳家清、杜承銘：《國家與社會的二元化：政府機構改革的宏觀參照》，廣東商學院學報，1999年，第95－96頁。）行政體制改革歸根到底是對國家權力進行新的劃分，我們要克服過去行政體制改革者和機構改革過程中的怪圈循環(huán)，權力的劃分與調整就不能只局限于政府內部上下級、部門之間，而應轉向政府與公民社會和公民之間。政府作為國家權力的執(zhí)行機構，其職能界限當然應當是以國家權力為界限，不應當且不能把社會權力都歸于政府來統(tǒng)轄。在這里政府機構改革的核心就是要在國家與社會、政府與公民之間合理地分配公共權益，既要避免國家專制主義，又要避免無政府主義，在國家政府權力與社會公民權力之間保持必要的張力與平衡。目前，中國公民社會對國家的依附性表明國家政府權力過于強大，社會缺乏相應的自我調節(jié)的權力。這種情況如果不引起重視，將會導致公民社會的畸形發(fā)展，最后導致社會的腐敗與不穩(wěn)定。

二、在國家權力與社會權力分立的基礎上，實現(xiàn)權力由政府向公民社會的轉移，這應當成為我國進一步深化行政體制改革的著力點。政府權力向社會權力的轉移是集權政治向民主政治的發(fā)展，現(xiàn)在經過二十年政治與行政體制的不斷改革，目前我國已基本具備了這樣的條件。社會在一定程度上既有擁有相應的社會權力的渴望，同時也有這樣的能力與基礎。政府權力向社會的轉移是不斷通過改革權力過分集中的政府體制，實現(xiàn)國家與社會權力資源合理配置來實現(xiàn)的。正如鄧小平同志所說“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事”，其實“這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政機關、拿到中央部門來就很難辦”（《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1989年5月第1版，第328頁）。可見，政府權力向社會的逐漸轉移，政府逐漸向社會放權應成為我國行政體制和政府機構改革的根本思路。但是，以前行政體制改革過程中的放權，基本上是“黨向政府放權，中央向地方放權，上級向下級放權”。這樣的放權，實際上是政府范圍內的權力調整，這樣的放權并不能從根本上改變國家權力集中，并不能實現(xiàn)政府權力向社會的轉移，公民社會實際上也并沒有獲得更多的權力，這也是造成我國行政體制改革中“放”和“亂”、“收”和“死”矛盾的總根源。這種放權至多只是政府權力向社會轉移的一個前提條件。

當前我國以政府權力向社會轉移為取向的行政體制改革的過程中，我們應當做到以下幾點：一是政府放權于企業(yè)。企業(yè)在現(xiàn)代市場經濟體制中是社會的中堅力量，政府放權于企業(yè)就是企業(yè)真正能夠按獨立的、契約性規(guī)則，以自愿自治為準則參與市場社會，從而使社會獲得更多的權力，政府對企業(yè)的干預只能夠停留于政府對社會干預的層面，不能取代、包辦企業(yè)與社會。二是政府放權于行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會是社會自發(fā)產生出來的自治組織，社會自身的契約性規(guī)則的調整主要是通過它們來實現(xiàn)的。因此，原有國家權力中屬于社會權力的部門應當放權于這種社會自治性組織，使它們真正擔負起行業(yè)部門管理的職能。目前我國行業(yè)協(xié)會仍然帶有濃厚的行政色彩，這也是我們在政府機構改革中應當引起足夠的重視的問題。三是政府放權于其它社會組織。切實地保證基層群眾性組織的自治性質和自治權力，充分發(fā)揮它們在社會事務中的作用，逐漸做到社會“私域”里的事由社會群眾性組織按照自身發(fā)展起來的契約性法則來辦，政府不應干預，更不能包辦。這是使社會充滿生機和活力的必然要求。當然，政府權力向公民社會的轉移在行政體制和政府機構改革中是最為根本也是最為艱難的。從1998年中央政府機構改革中部門撤并來看，沒有一個部門認為自己應撤銷，均認為本部門很重要。

三、要徹底轉變政府職能，加強政府對社會發(fā)展的宏觀調控與服務的能力。社會性有其無法適應的自我弱點，這使政府干預成為必要。同時，我國實現(xiàn)的是現(xiàn)代的市場經濟體制，在這樣的背景下，政府與公民社會的關系將發(fā)生深刻的變化，這就需要政府與公民社會協(xié)調發(fā)展，既要增強政府權威，又要發(fā)展市場、社會力量；既要提升政府的服務能力，又要增強公民社會自我發(fā)展的能力。因此在我們強調以政府權力向公民社會轉移的政府機構體制改革的同時，必須加大政府對社會發(fā)展的宏觀協(xié)調與服務的功能。

現(xiàn)在中國是實行以經濟建設為中心的基本發(fā)展路線，為適應社會主義市場經濟的發(fā)展，中國必將繼續(xù)進行行政體制改革，而這種行政體制改革應該定位在政民關系上，這在理論上既有合理性又符合全心全意為人民服務的宗旨，同時也適應了民主化的世界趨勢。總之只有通過進一步確立公民在政民關系中的主體地位，才能把政府管理真正變?yōu)楣残姓瑫r也是我國行政體制改革的出路所在。