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1、鄉鎮政權在農村歷史上的作用無可替代

第一，推進“聯產承包”破解千年糧食短缺。在人員散、規模少、效益差的情況下，組織和領導農民從根本上解決了中國幾千年來未能解決的溫飽問題，而且勝利地實現了從糧食短缺走向糧食剩余，圓了中華民族的千年夢想！比印度還要少的只占世界7％的耕地，卻養活了比印度還要多的約占世界22％的人口，這不僅對中國而且對世界也是一個偉大的貢獻！如果沒有鄉鎮政權的前身進行的大型水利設施，沒有農藥、化肥、種子及其技術的推廣，使中國的農業基礎進行了有史以來第一次的更新換代，即使有了聯產承包責任制，也只能再一次重復中國幾千年土地私有而糧食依然短缺的歷史。如果沒有鄉鎮政權領導和組織農民進行的聯產承包責任制那一場偉大的改革，沒有鄉鎮政權組織和發展曾經三分天下的鄉鎮企業，不僅農村經濟將仍然窒息在那一種僵化的體制下，而且中國的經濟發展也許沒有今天的神奇速度。

第二，用“討飯財政”維持著農村的基本公共事務。盡管鄉鎮政權債務累累，但在國家沒有多少投入的情況下，盡可能地興建了鄉村公路，盡可能地普及了電燈電話，盡可能地救助了五保戶和特困戶，盡可能地興辦了學校改造了危房。特別可敬可佩的是，在十分艱難的“討飯財政”狀況下把一半以上的財政收入投入到基礎教育中，在重重的社會壓力下艱難地維持了絕大多數農家子弟的中小學教育。雖說是加重了農民負擔，尤其是強迫了農民出錢送子女讀書，但在各級政府都不作為的情況下，如果鄉鎮政府不背罵名，也不作為的話，情況將會怎樣呢？中國將會成為文盲的國度，中國肯定不會有這么多的大學生，中國農村將不會有數以億記能寫會算的剩余勞動力進入城市，中國的經濟將不會有今天的奇跡。

第三，在狹縫中強力控制人口的增長幅度。中國一切問題的癥結便是人口，因為人太多,社會總供給小于社會總需求,再增長多少GDP也被增加的人口消耗掉，而且中國對于資源的索取是一直處于透支的階段。所以總理才如此感慨：再大成績除以我們的人口就是一個小成績，再小的問題乘以我們的人口就是一個大問題。三農問題從根本上說也是農村的人口問題，比如耕地規模、義務教育、醫療衛生、巨額的剩余勞動力、社會保障等等，九億農民即使是財政支出每人100元就需要900億！這也同樣反映在鄉村人與人之間非常激烈的生存競爭上：為了一株樹幾尺地遠親近鄰甚至是親兄弟也要大打出手。這些剩余勞動力紛紛外出，在中國各城市間尋求就業，有些人到處游蕩，成為城鎮混亂、犯罪和黑社會的基礎。這是未來中國能否保住改革成果的最令人心悸的隱患。

盡管法律上沒有授權給鄉鎮以計劃生育執法權，但各級政府卻把責任壓在鄉鎮的頭上。為了控制超生，鄉鎮基本上每年要搞幾次計劃生育集中活動這樣超常規的手段來強力推進。二十年來，如果不使用強硬的工作方法，沒有家喻戶曉的所謂“左傾標語”的宣傳動員，中國的人口規模就遠遠不是今天的狀況。盡管他們要忍受來自各個方面的指責，甚至鄉鎮干部被暴力侵害和工作中的人格侮辱，一個專家發出深深的感嘆：“二十年的計劃生育工作使中國最低少生了5個億，這個數字推遲了災難降臨的時間，使中國贏得了改革和發展的機會”。

盡管計劃生育國策已經實施到今天，但農村的生育觀念仍然還沒有得到根本的改觀。筆者組織了100多名中小學教師，在一個五萬多人口的鄉鎮，抽簽調查了1000多個農戶，要求生育一男一女的占68.5%，要求生育一個男孩的占12.3%，要求生育二個男孩占的7%，要求生育二個女孩占的7.1%，要求生育三個孩子占的2.6%，沒有一個要求只生育一個女孩。可以說，農村新生小孩的男女比例已經失衡到難以想象的地步！有學者說，要尊重群眾意愿。果真如此，取消計劃生育國策就一勞永逸了。而當前的計劃生育工作，卻比過去更為艱難，大量流出農村人口分散在全國各地。以人為本的治政理念限制了對結扎、上環、流產、引產等的強制措施的執行，相比過去在計劃經濟時代，是行政手段無力，法律手段空白。因親民不采取強制手段，而造成過多的超生，會被一票否決；而采取強制手段來限制超生，也會因工作方法的違紀而被一票否決。這兩個一票否決每一年都要否決一大批鄉鎮干部，就是在這樣的夾縫中求生存，就是這樣用非法手段行使合法的職能。如果沒有鄉鎮政權的存在，紙上談兵的理論，未必能控制住農村人口的大幅攀升。

第四，維護了農村社會的正常秩序。隨著鄉鎮政權在農村的建立，迅速地削弱了宗法社會，農村有了現代化事業的全部基礎，為未來農村走向法治社會提供了最大的可能。同時，為農民“自由”地遷離耕地提供了秩序保障，使農民能夠擺脫宗法社會融入法治的市民社會。凡是鄉鎮干部隊伍強有力的地方，就是黑勢力和惡霸影響很弱的地方，而控制力很弱的鄉鎮就是黑惡勢力猖狂的地方。現在的農民不怕干部，就怕黑惡勢力，沒有鄉鎮政權的存在將是黑惡勢力的天下，留守在家園的386199部隊，你們的命運將交付給誰呢？有人說有司法機關，且不說以打擊為主要手段是本末倒置的治政之策，也不說幅員遼闊的農村需要多少的警力，而農民又能付得起多少成本呢？農民不愿意向派出所報案，因為拘留甚至判刑，只要不是死刑，就會要成為經常相見的生死對頭，他們今后的日子將會更為悲哀。也不愿到法院去打官司，因為要支付那么多的律師費、審判費和執行費，這錢不如不要。只有到鄉政府請求調解是無償服務。筆者調查的湖南省H縣S鎮，每一年要調解100多個糾紛，其中2002年有一個經濟糾紛到法院去要花數萬元以上的訴訟費，到鎮政府只耗一天的時間，還在食堂提供免費中餐；經鎮政府調解雙方自愿退步，不僅達成協議，而且化敵為友。由于及時地調處了社會矛盾，得以化解在萌芽，化解在基層；才保證了全國經濟的發展，人民生活的安定；才穩定了有9億人口的廣闊農村天地，才具有了齊心合力奔小康的前提條件。

2、鄉鎮政權在農村現實中的作用無可替代

第一，承擔的責任最大。從各級政權對鄉村社會為國家所承擔的實際責任對比來看：決策的責任在中央，執行的責任在鄉鎮。

可以說，兩頭最難，中間最閑。中央以下的各級，絕大部分作用是上傳下達。只需要出臺文件，把中央的決定逐級照抄即可，有的干脆100%轉發。為了向上表現絕對服從以確保自己的政治前途，往往采取照本宣科的教條主義態度來庸俗地執行中央的宏觀性指導方針。特別是在執行措施上，不是首先想到把中央帶有全局性的指導原則，與本地區千差萬別的實際情況結合起來，加以創造性地發揮；因為再偉大的真理也要在實踐中得到完善、補充、發展。而是根本就不考慮政策執行的是否“可能”，按照政策的“應該”要求，從有利于和方便自己的角度，用計劃經濟體制下對企業的那種計劃指標管理方式，采取最簡便的“一刀切”執行方案，把量化的各項指標分配下去，再進行考核和督查，從而把責任風險盡可能地轉移給了下級。隨便舉一個鄉鎮日常工作中有可能經常發生的事情吧：就在湖南省的某市，市委為了執行中央的稅費改革的配套改革政策，要求對全市所有鄉鎮凡是機構改革人員分流沒有到位的一律進行“一票否決”，書記和鄉鎮長要就地免職。某縣的X鎮盡管干部分流的壓力很大，但決心更大，真刀真槍地干了起來。可在分流到人的實質性階段，由于該鎮財政無力支付所拖欠分流人員的工資和買斷工齡的資金，上級只出臺“空手套白狼”的政策，而不提供政策所需要的成本，被分流的50多個干部越縣集體上訪市政府，并聲稱要上訪北京。市府立即打電話告知X鎮所在縣的縣委書記，真的有這么多人集體上訪北京，將會嚴重影響省、市的形象，根據省、市制定的信訪規定，不僅要對X鎮的書記鎮長進行“一票否決”就地免職，而且對該縣的書記縣長也要進行“一票否決”就地免職！就這樣，X鎮的這一場改革被迫中途下馬，矛盾被上層強行積壓暫時粉飾了太平！這其中浪費的巨額行政成本（各級會議和文件），誰來為之負責？

省市兩級可以玩“空對空”的把戲，以會議落實會議，以文件貫徹文件，特別是利用傳媒，鋪天蓋地宣傳由上到下層層出臺的文件、各級領導在層層召開的會議上照葫蘆畫瓢的“重要講話”，認認真真搞完形式，扎扎實實走完過場；就對中央和老百姓有了一個交代便大功告成了。最務實的工作是檢查檢查再檢查，而檢查的主要方式是隔著玻璃看，坐著車子轉。這是最安全的執行方式，因為只要執行政策不走樣，決策失誤的責任可以上推中央承擔，執行失誤的責任可以拿基層是問。特別是各級文件似流水不斷，年年同時節的文件和會議的內容都是大同小異，卻周而復始地重復著，哪怕是憲法和法律已經有明確規定的，也要下個文件，以表明領導對憲法和法律的重視。

而鄉鎮不像上級機關那樣，是最低的一級，按照組織原則，不管是與你有無責任，該不該你管，也不管你有無權力，只要是鄉鎮以上的任何一級上級安排的就要絕對服從。因而，迫使鄉鎮選擇性地執行政策。因為一旦政策或政策的某一部分與本地或部分地區的實際不符而無法執行時，只好上有政策下有對策了，搞個形式應付上面的檢查，用形式主義來對付官僚主義。而官僚主義也喜歡形式主義，還以為自己的英明決策落實了！要是上面的政策都符合客觀實際怎么會有“小崗農民分田地”呢？因為講真話就如同是說破了“皇帝新衣”的小孩一樣，違反了官場的潛規則，就會使你無路可走。因為講真話在當今官場就意味著是揭露這個地方的問題；如果恰好是“一票否決”的工作，官僚主義的上級是不會用統籌協調的科學發展觀來對待問題的，不會幫助你來認識問題、分析問題、解決問題，而是“抓住一點，不計其余”，霸道地用“一票否決”的辦法來全盤否定這個地方的整體工作；即使你是一個真正的共產黨人，可以將個人的生死榮辱置之度外，而因你的真話造成的“一票否決”，會影響到這個地方整個干部隊伍的前途命運，你在這個地方就永遠成為了“害群之馬”而被眾矢之的。所以，在官僚主義非常盛行的社會，講假話、做假事、報假數，是基層能夠正常生存的唯一選擇；因為弄虛作假成風，誰不作假誰就死路一條！

鄉鎮不是大政方針的制訂者，要把非常抽象的政策，去面對十分具體的問題。首先是出臺的文件不能和省、市、縣一樣，從上到下一個調子，更不能原文照抄，而必須對照現實，講的都必須是實實在在的東西，容不得半點含糊。執行政策直接面對的是不能開除、不能“一票否決”、沒有工資發放、沒有職稱評定的農民；靠電視、靠報紙、靠會議、靠文件、靠考核、靠提拔等執行政策的方式到了鄉鎮就立刻沒有了效力。而只有把政策與本地的實際相結合，因村、因組、因戶、因人的不同情況而有的放矢，按輕、重、緩、急形成可行性的工作方案，再化為千差萬別的行動，走破腳皮進入千家萬戶，用農民可以接受的語言磨破嘴皮地宣傳，以使政策落實到村、到組、到戶、到人、到田頭、到地里。如果政策與客觀情況相符了，這要歸功于各級領導的英明決策；如果政策一旦偏離本地區的客觀實際，造成了社會矛盾，就是鄉鎮沒有把政策落實好。政策是好的，越到上面的領導越是好的，只是鄉鎮這些歪嘴巴和尚把好經念歪了；只要處理幾個鄉鎮干部就能把矛盾化解。民心是執政的根本保證，上級是國家權威的體現，鄉鎮不來負責任誰又會來負責任呢？

“上面千條線，下面一根針”，鄉鎮沒有往下推的環節，更沒有上推的可能。各級各部門把任務層層分解、級級考核、逐級把壓力傳遞到鄉鎮以后，鄉鎮一級就再也沒有任何退路了。因為到了村一級，對于“兩棲類”性質的村干部來說，本身就是承包了責任田的農民，村干部經濟上沒有保障，政治上無奔頭，稍有壓力就會走人。鄉鎮以上的所有部門都可以對鄉鎮發號施令，并將工作任務指標逐項分解到鄉鎮，再進行嚴格的考核和督查。基本上每一個部門都有一個針對鄉鎮的考核方案，而每一個強力部門都有一把“一票否決”的尚方寶劍。而且只要考核方案一出臺，各項中心工作只要是各級主要領導發了話，相應的各級媒體就全部“一邊倒”，造成強大的壓力從上逐級壓下。鄉鎮頭頂著計劃生育、財政稅收、社會治安綜合治理、招商引資、中心工作等等“一票否決”的懸劍。

其中風險最大的“一票否決”是計劃生育，省、市、縣的計劃生育主管部門，級級制訂考核的游戲規則，層層加碼拔高工作目標，在市場經濟時代，至今還按計劃經濟的行政管理要求考核計劃生育。在目前農村，由于鄉鎮干部不間斷地明察暗訪，明目張膽在家超生的幾乎是鳳毛麟角；而超生的主力軍是那些舉家外出打工占本地青壯年絕大多數的流出人口，盡管省、市、縣計劃生育考核方案要求他們一年要每隔一季度回鄉查孕一次，其余可以寄回查孕證明，而根本這就是不切實際的空想。這樣不便民的管理措施，就是設想他們的自覺性很高，往返昂貴的車費是他們或是鄉鎮能夠承受之起？更何況其中有不少的人外出的目的之一就是為了超生。而鄉鎮不可能有這樣的巨額財力到中國的各大城市和沿海地帶去跟蹤管理，他們超生下孩子后就帶回家了，誰能為之奈何？常德歷來是湖南省的計劃生育先進典型，但在1998年特大洪水中的自救小英雄，就是一個計劃外五孩，這難道僅僅是巧合嗎？女作家項小米在媒體上感嘆她家的小保姆有兄弟姐妹9個，小保姆在陜西的某縣普遍都是七八個孩子。某記者到陜西靖邊采訪時，發現那里的農民一個家庭有四五個孩子是很普通的。一個記者幾年前到國家貧困縣山西大寧采訪扶貧款被貪污案走訪時，驚訝地發現他家有八個孩子。記者在山西大寧縣榆村鄉一個很窮的山村金疙瘩村采訪時，發現那里農民平均六個孩子，且大部分家中有二、三個男孩；金疙瘩村原大隊主任孫新德今年剛滿40歲，卻有六個孩子，他對記者說，現在的新主任還七個哩……就是這個村，竟然還被評為計劃生育先進村。如果嚴格按照各省的計劃生育考核方案，很少有一個鄉鎮能夠真實達到計劃生育工作目標，全國最低可以否決99%以上鄉鎮。而一個鄉鎮的計劃生育工作被“重管”,且不管他的工作基礎如何，也不追究誰影響了計劃生育工作，更不論這個“重管”評價結果是否科學公正，不管盡沒有盡職的，不管他的其他如何，鄉鎮黨政主要負責人和分管領導一概得否決。就拿湖南的H市來說吧，按照末位淘汰的原則，每一年考核每一個縣市區排位站在最后一位的鄉鎮就要被“重管”，每一年都有一批鄉鎮落馬。這種“君要臣死，臣不得不死”和“株連九族”式的考核評價機制，逼迫你作出選擇：要么等待被否決，要么上下一起把假造得天衣無縫，要么就去賄賂各級計劃生育主管部門。這種不切實際的考核方案，在沒有監督的暗箱操作下，形成了部門的特權，是產生腐敗的溫床！在周而復始的每一季度考核時，哪一個鄉鎮膽敢不買各級計劃生育主管部門的帳呢？

莫名其妙的是信訪責任。本來象信訪這樣的上訴，是每一個公民享有的憲法所規定的權利。可是省市縣卻逐級作出規定，不管什么原因，只要有人上訪；按上訪的人數，所上訪機關的級別，作出相應的處分，處分最重的是有人到北京上訪。比如筆者調查的S鎮，就有好幾個老上訪戶。洋西村的劉某，1989年與本村的鄒家發生宗族戒斗，縣政法委牽頭，公、檢、法三家聯合處理，而被刑事拘留的劉某不服，走出看守所一直上訪到現在，可如果劉某上訪到哪里，S鎮就要被通知帶錢去接人。白洋村的梁某，父親五十年代因倒買倒賣糧票被判刑入獄，七十年代末期被平反，可是，他認為既然是冤假錯案，平反了就要安排工作，走了二十多年到現在，盡管整天游手好閑，既不種地也不經商，靠上訪得來的收入建房住進了當地的中心集鎮，因為每一次到北京上訪，S鎮就要帶錢去接他，在京的省市縣信訪工作人員也要分別送錢給他，否則，他就要威脅到天安門廣場喊冤；而在家，每過一段時間，就要跑到S鎮要錢，跑到縣里要錢，不給錢就威脅要上訪北京。他不僅自己上訪，還在S鎮四處鼓動：不花一分錢，就可以到北京一游。因為到北京天安門廣場一喊冤，就有人通知在京的省市信訪人員接待，住了幾天，就被通知來的S鎮干部到京恭送回家。他還甚至對來接他的鎮長說道：“如果不是我來北京，你恐怕終生沒有來北京的機會”。2004年6月，他就帶了五人帶北京，S鎮的書記鎮長就因此受到了處分。一個在鄉鎮工作的網友交流這樣一個親身經歷的事例：“一個村里的磚窯場老板，因拖欠工人工資與工人（外地民工）發生矛盾，引起工人上訪。經過多次調解無效，鄉政府與工頭協商，聘請律師到法院與窯場老板打官司。可是工頭說什么也不同意：窯場在你們鄉政府管轄的范圍內，我們誰都不找，只找政府，你們處理不了，我們繼續上訪。鄉政府找窯場老板的回答是：我們有合同，我是按合同辦事，政府無權管這事，他們說我不給他們工資，他們可以到法院去告我。鄉政府左右為難，協調不成，只好出錢先把工人的工資墊付出來，把人打發走。這就是“花錢買穩定”，所謂的“人民內部矛盾，要用人民幣來解決”。

其中壓力最重的是財稅任務，盡管有著為數眾多的農稅隊伍和國、地稅隊伍，但他們只管數字，完成任務的責任在鄉鎮，即使發不出工資借款也要完成；因為“一票否決”的公式是：要么交票子，要么交“帽子”。九十年代末在全中國鄉鎮流行的最“經典”的縣市領導語錄是：“采取什么措施我不管，政策不能違背，但任務必須完成，否則追究領導責任”！

最難預測的是社會治安和安全事故，一旦出現不可收拾的局面，主要領導就得撤職；森林火災，延續多少時間書記、鄉鎮長就得免職；就在H市的H鎮，2003年發生了一場森林火災，由于風大火急林深，又沒有滅火設備，書記和鎮長帶領干部和群眾，拿著最原始的武器柴刀和鋤頭與火魔作戰，可是收效甚微。到凌晨時，干部和群眾都已疲憊不堪，森林是重要的，但人的生命更重要，H鎮的書記在大火越來越猛烈的時候，下令干部和群眾撤退。可是，第二天到達現場的市防火指揮部領導，認定H鎮是組織不力造成森林面積損失過大，責成縣委免去H鎮的書記和鎮長的職務。

農村合作基金會的兌付問題，至今是農民關注的熱點。在成立時無須征求鄉鎮政府的同意，一直有自上而下的農經部門審批和管理，而關閉時卻責成鄉鎮政府全部接管，負責清收貸款和兌付存款，不能及時兌付而造成群體事件的鄉鎮政府就會受到“一票否決”！怎么及時兌付？現今的中西部鄉鎮財政是肯定無能為力。就在湖南省某縣的一個鄉，就有近200萬元的基金會存款沒有兌付，200多萬元的基金會貸款沒有收回。兌付的唯一出路就是清收貸款，而不少的貸款大戶早已遠走他鄉隱姓埋名，大多數的貸款戶早已喪失償還能力。為了向1000多戶農民的血汗錢負責，也為了這1000多戶農民不到鄉政府鬧事和群體上訪，在法院無力介入（全縣這樣的情況比較普遍）也不愿介入（執行成本太高）的情況下，無奈之下的該鄉政府只得抽調鄉干部組成了專業班子來討債還貸。由于存款戶不斷前來逼迫兌付，而清欠毫無進展，鄉干部一怒之下把一些貸款戶叫到鄉政府做思想工作，要求償還貸款才能走人。這些貸款大戶一文未交，一些貸款戶在滯留幾天以后走出了鄉政府就狀告該鄉政府非法拘禁，于是有四名鄉干部被追究刑事責任。還有諸如招商引資，人平純收入，工業總產值等等，請問鄉鎮政權：你怎能承受如此之重？

第二，財政成本最低。從各級供養的人員成本對比來看，據有關資料顯示，目前養一個鄉鎮干部平均每年只需要人頭經費1萬元，養一個縣干部平均每年最低需要人頭經費3萬元，養一個地市級干部平均每年最低需要人頭經費6萬元，養一個省干部平均每年最低需要人頭經費9萬元。全國政協委員、清華大學教授蔡繼明根據相關調查研究得知，縣鄉兩級人員約占71％，他們的開支占21％；中央和省級人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級人員的人均開支是縣鄉兩級人均開支的9.2倍。現在全國鄉鎮一級財政供養人員（包括中小學教師）為1316.2萬，假設精簡500萬，可以使農民負擔減輕40％。那么，在省和中央兩級精簡100萬則可使農民的負擔減輕74％。而縣鄉兩級這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60%以上要用于中小學教師工資。只占全國21％的財政收入，卻要去解決占全國94%的國土、70%以上人口的各項支出，特別是要承擔八億多人口的小康建設和一億七千萬中小學生的義務教育，成本是低了還是高了呢？因此，中央、省、市級機關，耗費國家的財政成本最大。所以，一個學者向全社會發出了這樣的呼吁：“如果撤并掉省以下縣以上的任何一級機關，全國至少每年要節約出幾千個億的經費！如果把省下來的這些經費用在發展農村的科技、文化和基礎建設事業上，就會明顯地縮小城鄉差別，促進“三農”工作的快速發展，就會全面推進農村的小康社會的發展，極大地提高鄉村人民的生活水平。如果沒有省、市、縣各級的控制和截留，中央向農民的財政轉移支付直接劃拔到鄉鎮的財政戶頭上，不要求很多，一個鄉鎮一年能給保障投入600萬元的經費，鄉鎮就會干很多事情，還至于到農民手里收什么費嗎？”

不僅是省、市兩級財政成本，與需要解決占全國94%的國土、70%以上人口的各項支出的鄉鎮存在著天壤之別；就是縣級財政成本，也遠遠高于鄉鎮。從縣鄉兩級的經費開支對比上來看，根據一地方政府公共網的資料：“2001年黑龍江省鄉鎮機構改革試點之后，現存66個縣級機構。每個縣級機構（含縣屬的各科局機關）平均一年需要一億元的開支消耗，其中包括：領導干部工資、福利、獎金，縣委、縣政府及各科局領導們的高檔轎車消耗，領導們的外出考察（實際上是旅游）消耗，各種招待費，會費、禮金、福利待遇、辦公費、取暖費、勤雜人員工資、水電費、高級娛樂消費、手機、電話、傳真等通訊費、工作服、辦公室裝修費等等，66個縣級機構一年要消耗50多個億，用在各項事業上的只有10多億元。2002年鄉鎮機構改革試點后，現存944個鄉鎮。每個鎮的消耗一年按300萬元，每個鄉的消耗230萬元計算，一年人吃馬喂，包括對各項事業的投資在內，全省用在鄉鎮的支出才24.96億元”。因此，僅僅是縣級機構一級，就要比工作面要廣、工作量要大、服務的人口多、面對的矛盾雜、社會的直接責任重的一個省的所有鄉鎮，要多耗費一倍以上的財政支出。據筆者調查的湖南省某縣，縣財政對一個有5萬多人口100多個干部的鄉政府每年撥款不到40萬元，而對縣城的小小環衛所每年撥款卻高達200多萬元！

現在有一種這樣的主流觀點：如果取消農業稅，鄉鎮政權就不再需要保留。那么，城市的市民不交稅是不是可以取消城市政府呢？為什么鄉鎮政權非得由農民來養而不應該由國家來養呢？農業是弱勢產業，且事關國家的糧食安全、政治穩定、全國70%以上人口的生存發展，因此，農村的基層政權就必然是國家為服務鄉村社會提供的公共產品，而非吸納財政資源的政權。從農村的現實需要來看，缺少大量的公職人員：醫療保障事業、司法治安、教育事業、農技推廣等，鄉鎮政府不是人多了或是人少了，問題是干什么的人多了，干什么的人少了；問題是這筆財政支出由誰出？花了錢干什么？美國農業部有10萬雇員，而中國農業部人員只有500左右，加上地方農業廳局的干部，也遠遠不能和美國相比，而美國的農民只是中國農民的零頭。知名的三農學者潘維認為：“社會發展程度越高，要政府辦的事情也越多，官員的需求量也就越大，國家對經濟生活的管理工作就越重、越龐雜。香港經濟是世界上‘最自由的經濟’。但早在1990年，香港的500萬人口里就已經有20萬公務員，每25人養1個，這比例在發達地區中還算低的。美國是每13個“納稅人”養一個政府雇員，政府雇員占總人口比例7％。我國“干部”與總人口之比3％，不到美國的一半，而且“干部”還包括教師、文學家和新聞記者呢。‘四千萬人吃財政飯’有什么可‘駭人聽聞’的？拿清朝甚至漢朝的官民比例說事就更荒唐：大清朝不計劃生育，不封山育林，不搞環境保護，也不養百萬軍隊，更無需調控規范全國市場。面臨帝國主義強權的時候，大清朝喪權辱國”。

第三，實用價值最好。在整個干部隊伍中，鄉鎮干部是最弱的群體，是干部隊伍中“群眾”，是各級政權中最具有民眾化的干部；是干部隊伍中孺子牛，可以說吃的是草，擠出的是奶。如同水和空氣一樣，存在的時候我們感覺不到他們的價值，只有在失去他們的時候，我們才可能感受他們的珍貴！

鄉鎮干部是干部隊伍中最物美價廉的干部。他們的待遇很低卻要干很復雜很艱巨的工作，而從上到下無論是誰都可以對他們指手畫腳；上面的各級無論是領導還是辦事員、是媒體還是學界，都可以；農民似乎就更有資格，而且打不能還手罵不能還口。他們為了工作加班加點是常事，節假日不休息是常事，饑一餐飽一餐是常事，一身泥一身汗地風里來雨里去是常事，請問上面哪一級的絕大多數干部能夠做到呢？盡管鄉鎮干部的環境最艱苦，生活最清苦，工作最辛苦，就是平均不到一千元月薪也不能正常發放的情況下，受盡各種屈辱完成各種稅費，甚至還要借錢向國家交稅，自己工資卻無著落，拿“白條”回家過年。請問上面哪一級的絕大多數干部能夠做到呢？筆者調查的S鎮，從1995年到2002年，全鎮包括欠發工資和代交稅款在內，鎮財政欠干部職工人平2.29萬元，按人平每月600元基本工資（超過900元月工資的只有6人），平均人平下欠25個月工資。家寶總理為農民討工錢，誰又來為鄉鎮干部討工資呢？

農民可以為自己的負擔有權上訪直至中央，卻難以看到拿不到工資的鄉鎮干部去上訪北京。而社會上有一股很大的力量在全盤否定他們在逼他們，他們沒有象當年水滸里的農村基層干部宋江那樣走上梁山，否則，中國的局面將不可收拾，因為只有他們才真正是屬于農村的精英。只要看看村干部對農村社會的影響力，就明白鄉鎮干部對政權反方向的破壞力：凡是出現群體事件的地方，不難發現，絕大多數是曾經當任過村干部的農民。他們當中確實有一些敗類，但有一些敗類就能否定整個群體嗎？中國歷史上出了不少象之流的敗類，那豈不是要否定整個中華民族？更何況鄉鎮干部能夠腐敗多少呢？如果有一個5萬元、10萬元的案子就是鄉鎮中的驚天大案，而只要查處的縣以上的腐敗案子一查就是100萬元以上！我們聽到“人民大廈吃人民”的新聞，說是某市級部門的一桌酒飯就花掉了35萬元！筆者路過車水馬龍的北京飯店，說是每次最低消費至少在一萬元以上！重慶市的宣傳部長，說是一次賭博就輸掉了一億元！

一個鄉鎮書記在給干部作思想政治工作報告時這樣說道：“我們的工作環境確實非常艱難，但是再難也比不上當年紅軍的二萬五千里長征，我們都是共產黨人，在我們舉起拳頭進行入黨宣誓的時候，就樹起了我們的堅強信念，更何況組織上還沒有要求去犧牲生命”。在非典流行時期，在禽流感暴發時候，在自然災害一次次降臨時候，是鄉鎮政權處于最前沿的陣地，是鄉鎮干部戰斗在第一線，所以每當在這樣的時候，無論是社會，還是農民，才會想起鄉鎮干部，才會說“鄉干部象把鹽，雖然不值錢，家家要一點”。

鄉鎮干部是干部隊伍中最無所不能的干部。說他們不是什么確實什么也不是，但說他們是什么就什么也是！他們是縣以上中央以下所有決策的具體執行者，黨的路線方針政策和各級的決定能否深入到農村的千家萬戶，關鍵在鄉鎮。他們是政工干部，要負責配好黨支部班子，指導農村黨員的發展和黨組織活動的開展，搞好村民選舉和自治。他們是教育工作人員，要負責九年義務教育，改造中小學危房，規劃和調整教學布局，要負責勸回退學的中小學生和解決孤兒和特困戶孩子的學費。他們是宣傳干部，要宣傳黨的政策和國家的法律法規，完成各類報刊雜志的發行任務，甚至還要移風易俗，破除封建迷信，進行思想文化道德建設。他們是安全生產管理干部，不僅要逐村逐戶查登運行的報廢車輛和病車，還要到工、礦、窯、場、碼頭、車站督查安全隱患。他們是免費法官，調解糾紛，特別是墳山糾紛和山權地權糾紛；化解矛盾，包括夫妻吵架、鄰里不和；在筆者調查的這個S鎮的2002年，甚至是法院和公安局在執法時遭到農民圍攻，也需要沒有武器的鎮干部出面調解，才使得100多個帶槍的司法干部走回縣城。他們是招商引資人員，每年要完成招商引資任務，以發展本地區的經濟。他們是衛生防疫工作人員，每當出現傳染病時就要家家戶戶上門發放宣傳資料和防治藥品，并負責病人的隔離和治療。他們是稅務人員，為完成上級分配到鄉鎮的國、地、農三塊稅收任務，收不上自己借款也要向國家交稅。他們是民政干部，要負責軍人優撫和五保戶的供養，以及救災和救濟工作。他們是農技推廣人員，要發送病蟲警報和新品種新技術的推廣應用。他們是水利干部，既要負責興修水利，防汛抗旱，還要負責調度水庫水渠的排灌。他們是計劃生育干部，進村入戶排查育齡婦女，千方百計地防止超生。他們是環保和國土干部，要保護生態環境和基本農田。他們是武裝干部，每年都要全面動員，確保兵員的數量和質量。他們是質量監督人員，要負責境內的“打假”工作。他們是林業干部，既要包植樹造林，還要包森林防火。他們是公路管理人員，要負責修橋補路。他們是電力管理人員，要負責農網改造和電費的收交。他們是獸牧管理干部，要負責“五號病”和“禽流感”的預防。

第四，貼近民眾最近。鄉鎮是國家最基層的政治權力中心，也是最基層的其他各類公共活動中心和滿足一般需要的交易中心，它上聯“國家”下接農村社會，是官民相結合的起點，是連接農村社會與國家的紐帶。在日常生活中，農民也是主要地通過鄉鎮政權組織與“國家”發生各種關系；和其他各級政權相比，最能夠貼近現實，貼近生活，貼近民眾。鄉鎮政權的這種地位和作用是其它政權組織無法替代的。

鄉鎮政權與其他各級政權相比，對于中央來說，由于城鄉懸殊很大，貧富懸殊很大，中西部與沿海發達地區懸殊很大，地理環境和資源、文化懸殊很大；而幅員遼闊，一是很難以及時掌握全國各地的新情況新問題，從而容易造成決策滯后，使矛盾不能解決在萌芽狀態，往往政策出臺了，情況又發生了新的變化，執行政策又造成了新的問題。二是很難以準確判斷各個方面傳遞上來的信息，即使能夠及時集中信息，由于官僚主義、形式主義已經深刻地影響到社會的各個領域，加上各自的主觀選擇和利益導向，集中上來的信息容易誤導決策。三是很難以對各不相同的情況作出統一的決策。對于省、市、縣而言，一般是把中央的政策傳達下來，把基層的信息反饋上去，特別是以“保穩定”為中心，盡可能把矛盾往后推。而鄉鎮不僅要把政策與本地的實際相結合以把握重點、做到搶抓機遇有的放矢，而且要對不斷出現的新情況新問題在上級政策又不可能及時出臺的情況下、迅速應變敢為天下先。所以，在農村基層的很多“土政策”，如聯產承包責任制、鄉鎮企業等，對當今中國的改革和發展，產生了十分深遠的影響。

如果撤掉鄉鎮政府，垂直管理的成本很高而效率極低。由于各個部門資源有限，條條之間又很難整合，監管的覆蓋面非常有限。如打擊假冒偽劣，保護環境，監管土地等，面廣線長人少，不依靠鄉鎮，管理就很難到位。

3，鄉鎮政權在農村未來的作用無可替代

第一，農村要發展必須向基層傾斜的需要。沒有農業的興旺，就沒有民族的興旺；沒有農村的穩定，就沒有國家的穩定；沒有農民富裕，就沒有全社會的富裕。三農問題已經發展成為一個牽一發而動全身的大問題，靠哪一個人、哪一條戰線、那一級都不能解決問題，全國都必須服從這個中心。無論是總書記還是總理，都已經明確要求全國上下要把“三農”工作放在一切工作的首位。筆者認為，要想真正解決三農問題，全國上下就必須形成共識：“農業興，國家興；農村穩，社會穩；農民富，天下富”。圍繞這個中心，就必須實現三個傾斜：“向農村傾斜，向農業傾斜，向基層傾斜”。因此，鄉鎮政權不僅不能撤銷，而且還要進一步加強。如同一把寶刀，在強盜的手中會用來殺人越貨，在俠士的手中會用來扶正壓邪。

第二，打造世界上最大特區需要鄉鎮政權來組織。當年小平同志為推進改革開放而創立經濟特區，我們今天怎么就不可以為解決事關國家和民族前途命運的三農問題而設立世界上規模最大的“農村特區”呢？包括經濟體制和政治體制。因為我們9億多的農業人口決定了農業剩余勞動力的轉移任重道遠，不可能在短時間內予以化解，而農業剩余勞動力不能解決，三農問題就不可能解決。在人均耕地太少和剩余勞動力太多的雙重夾擊下，我們的小農經濟將在相當長的時期內無法走上大規模農業的道路。正是這些國情，才能讓我們理解中國農村的歷史，理解中國農村的現實，并因此可能為中國農村乃至中國整體找到真正的出路。在國有企業進行經濟體制改革釋放出大量失業工人的今天，在世界經濟全球化又加入WTO被其他國家搶占國內農產品市場的今天，我們最好別做“城市來解放農村迎接農民”的美夢。只要國家給予放活農村的“特區”政策，實現農村的自我全面發展，才是絕大多數不可能進入城市農民的根本出路。

我們必須明確打造農村“特區”的發展戰略：“農業工業化，農村城鎮化，農民產業化”。在農村經濟發展中，要立足于農村，致力于農業資源的綜合利用，服務農村、農業和農民，三農問題才有可能找到出路。筆者認為：在農村，只有圍繞農業而創辦的“農業工業”，才有可能真正成為富裕農民的工業。一個學者說得好：“不充分利用豐富的農業資源、農村勞動力優勢，大力發展農副產品的工業、流通業和服務農村、農業和農民的第三產業，造成農業資源包括農村勞動力資源長期閑置、浪費，農副產品低附加值和賣難問題長期無法解決，農民收入增長緩慢，不利于在農村發展的基礎上徹底解決三農問題。也只有實現農村的小城鎮戰略，才可能架設城市經濟和農村經濟過渡的橋梁，讓工業進入農業，用城市工業文明改造傳統農村和農民，引導農村和農民走向城市化和現代化”。這一切，需要鄉鎮政權把一盤散沙的農民組織起來，帶領農民連手闖市場，而不被市場邊緣化。

第三，為中國不斷的現代化造水的需要。由于傳統的農業在現代化的進程中，必然要走向衰落，農民是弱勢群體，因此，在工業化和城鎮化還不能快速容納農村人口轉移的時候，需要政府在農村維持管理秩序，以便于農民有序地撤退。從而在這個過程中，政府在農村的職能不是吸納資源，而是保護和發展農村資源，把農村變成中國持續發展和不斷的城市化所需要的勞動力資源、土地和自然環境等等的生命之“水”的蓄水庫。因而現在是儲“水”的過程，也就是發展交通電訊、農村教育、醫療衛生、社會保障、生態環境、公共基礎設施等社區公共服務的過程，發展生態農業和文化經濟及公民社會的過程。再根據中國經濟的不斷發展的需要，不斷地“排放”所蓄積的經濟發展的“生命之水”：培養出來高素質勞動力，可持續供給的自然資源，不斷擴大的市場購買力等等。同時，我們要吸取西方城市化的經驗教訓，以免“城市病”在中國的重演。從長遠來看，農村是現代化社會最美好的人居環境，市民必然會回流鄉村，人類必然會回歸大自然。

第四，兩極分化不容許鄉鎮政權退出。首先，在市場經濟條件下，分散的農民不僅在相互進行自由競爭，而且與非農經濟也在進行自由競爭，競爭的結果就必然會走向壟斷，如果無數的農戶的土地最后被一體化的壟斷所取代，數以億計的農民破產離開家園，引發劇烈的社會動蕩將難以想象！天之道，損有余以奉不足，人之道，損不足以奉有余。在市場化時代，只有政府的強力存在才能組織弱者、保護弱者，維護社會穩定，最終維持市場機制。市場越發達，政府要做的事也就越多，窮人受到的政府保護也越多，這是世界學術界的成論。如果農村沒有國家政權的權力來限制農村的兩極分化，又一個北大圖書管理員式的人物，將會下鄉煽動組織農會重演秋收暴動，在這一片土地上重復過去的暴力流血。村莊秩序能否建立和維持，將決定中國以空間換時間的現代化戰略能否成功，中國現代化能否順利實現。其次，國家和政府起強力作用的是權力，社會起強力驅動作用的是資本。在農業作為弱勢產業，非農產業的利潤普遍要高于農業的情況下，資本很難進入農村；因此，就只能寄希望于權力來完成這個任務。

4、當前學者替代鄉鎮政權的幾種思路沒有可行性

第一，是否“村治”？盡管村民自治已經深入推進，但在中西部的農村，絕大多數的村沒有集體收入，在稅費改革后，各村已經很難正常運轉，特別是邊遠山區，總計只有一至兩千元的附加收入，而且還不一定能夠收得上，當“村官”不僅無利可圖，而且沒有最起碼的待遇保證；在市場經濟的大社會背景下，村干部已經失去了吸引力。特別是具有一定素質的農民，休說會自動前來參與競選，就是鄉鎮有“三顧茅廬”的真情，也喚不回他們走上村干部崗位。所以，每到年底和春節，鄉鎮干部就要全體出動走訪村干部，逐一做穩定和勸留工作。筆者根據對S鎮的調查顯示：離任村干部屬落選的占18%，主動辭職的占74%；連續工作兩年的村干部只有48.2%，其中在1998年到2000年，平均每一個村每年調整了1.5人次。不僅如此，而在職的村干部整體素質也不容樂觀：一是年齡偏大。村支部書記和村委會主任的平均年齡45.7歲，村干部在50歲以上的占49%，30歲以下的只有1%，30歲到40歲占19%。二是文化程度偏低。有初中以上文化的占53%，小學以下文化的占47%。三是社會經歷簡單。除了極少數的復員軍人外，絕大多數只有務農的經歷，且基本沒有走出本縣區域之外。由于相當部分村級干部文化素質、政策水平、法制觀念、領導能力實在很低，不懂科技又無技術，也很少學習政治理論和法律，統治能力不強，難以帶頭致富，只靠年底開點工資維持生活。

特別是農村人口的大量流出,最多的村在60%以上，最少的村也有以上30%，有不少的行政村常住人口只有400人左右。這不僅僅是勞動力的轉移，而且使農村精英已經所剩無幾；因為城市是冒險家的樂園，也是歷史發展的必然趨勢，都愿意到城市去尋找更多的機遇。而留下的少數精英，在一個村幾乎是鳳毛麟角，且在本地的各個資源方面已經或開始占有壟斷的地位。沒有相互制衡的力量，沒有旗鼓相當的對手，在這樣的情況來搞所謂的村民民主自治，無非是玩貓捉老鼠的游戲。當鄉鎮政權的退出，要么就讓村霸當政，要么就黑惡勢力橫行。如果小村并大村國家給經費呢？且不說那要多少的行政成本；也不說是等于把現有的鄉政府撤銷，建立更多的鄉政府；而隨著人口不斷的轉移，村的區劃豈不是過幾年要更換一次？事實上，村的概念將逐漸成為歷史，怎么還要作出“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的決策呢？

第二，可否“縣派”？一是作為縣派機構，且不說縣政權機構的本能首先是考慮城市工商業的繁榮來創造明顯的政績，更主要的是，農民需要的是植根于農村進行面對面的服務，而非官僚式的服務。也不說縣城派來的人，將比以前“半本土”政權更為低效，更主要的是，遠在縣城的政權，怎么可能為情況復雜的農村提供千差萬別而非一刀切的公共服務呢？作為名副其實的人，怎么有權力來對經常發生的各式各樣的事務，作出相應的決定呢？二是鄉鎮政府處于“國家”與鄉村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的緩沖區作用。一旦實行“縣派”，“國家”與基層民眾之間矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態之中。三是實行“縣派”很顯然不利于鄉村自治式民主的發展，因為，作為縣政府的派出機構，鄉鎮公所更加具有“官僚化”性格，也就是說，它完全是代表“國家”利益的，以“國家”的意旨是從。四是不利于生產或提供鄉村社區地方性公共品或公共服務，因為從公共品的生產和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區地方性需要。

第三，“農會”替代？一是“皇權不下鄉”不能作為國家政權退出農村的理論依據。現在很多三農問題學者的文章反復引用“皇權不下縣，縣下是宗族，宗族皆自治，自治出于倫理”的典故，并以此來論證取消農村基層政權的理論依據。筆者在網上看到這樣的精辟論點可以拿來作為有力的駁斥：“‘皇權不下縣’的時代與現今的時代不同，首先是人口的不同，那時的一縣最多不超過十萬，而現時的縣最少也有幾十萬甚至超百萬。其次是人的素質不同，那時的人民是儒學教育下封建單純的人民，而現今的人民是市場沖擊下，個人利己主義泛濫，思想復雜的人民。再是制度的不同，那時靠的是封建專制和封建族規管理，而現今實行的是現代化的法治制度。最后是居住地人員的不同，那時是以宗族居民為主聚居一地，而現今是各地居民混聚一地”。二是農會組織將導致整個政權的瓦解。亨廷頓的話非常值得我們一些學者的深思：“實現政治穩定的關鍵，是能否動員農村民眾在承認現存政治體系而并非反對它的條件下參與政治”。當前的一些學者，在全面否定鄉鎮政權以及整個社會制度對農民不公平的前提下，提倡成立農會，以對政權抗衡的方式來進行所謂的維權，在農村的興起和影響力成長的過程，必然伴隨著國家政權影響力的衰退和瓦解。希望農會這樣內生型的組織去替代政權組織，實際上是希望一個強大到足以瓦解現政權的自治組織出現。最后，農會的主體應該是農民，而且應該是有參與事務時間和能力的農民。可當前的農村，不說所謂的“精英”，就是那些青壯年有一定文化和議事能力的農民都已經傾巢而出流入城市，留下來的除了絕大多數是“386199”部隊外，要么是村干部，要么是大戶和村霸，還有就是歷史上的失意者和被社會淪為邊緣的失敗者，靠這些人組織農會靠得住嗎？因為沒有國家權力在農村的制衡很容易形成強勢就是公理的局面。

第四，質疑“市管”。一是城市政權的本能使然，它的天然職能是追求工商業的最大利益化。如果不是城市政府出臺的損害農民利益的圈地運動，造成廉價土地供給城市使用，出臺排斥農民的戶籍政策，造成城市為國中之國，中國農民的境遇應該不是現在這樣。農民不僅為國家的工業化已經作出了巨大的犧牲，而且為中國正在進行的城鎮化付出沉重的代價。如果沒有廉價的土地和農產品，中國能夠創造出世界上絕無僅有的的城鎮化神速嗎？二是城市政權在農村的存在就必然會吸納農村資源。因為一旦權力過剩，一旦政府不能保證權力正常運轉時，它就必然會非法生存，靠行政手段對下“抽血”、對上截留，下級縣市和鄉鎮敢怒不敢言。過去，農業要為國家工業的積累作出犧牲和貢獻，但到今天，農業無論在國民生產總值，還是國家財政收入中，所占的比例已經很少，因而必須結束以農養工和以農養政的歷史。三是城市政權在農村的存在，弱勢的農民群體在強勢的城市力量的打壓下，進行分而治之，無法聯合起來進行抗衡，以提高自己的談判地位。所以，城市政權在農村的強化不利于三農問題的解決。公務員之家版權所有

確定鄉鎮政權是否應該存在，我們應根據農村的現實，而不是站在理想的角度。就象先有人體，后才能有生理科學。不管你的生理科學怎樣去確定，人的血液循環依舊是按照自身的規律運行，不會因你的生理科學來改變運行的方式。即便是生理科學，研究的是普遍規律，每個人都有他的特例，如血液就有不同的類型，不能照單開方。鄉鎮政權事關三農問題的解決，事關中國的大局，只能從中國的國情出發，發現符合自身的發展規律，切不能再干削足適履的蠢事。對農民有感情體現了“以人為本”的人性關懷，是社會文明的重要標志。但善的動機并不一定能產生善的結果。對農民有那么深厚的感情，希望農民能與工人享受同等待遇，在農村大辦食堂，結果卻餓死了那么多的人啊！因此，我們必須用嚴肅的科學態度來看待三農問題。