導語：如何才能寫好一篇解決糧食安全的對策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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市場性糧食安全問題

所謂市場性糧食安全問題是指生產者對糧食價格的反應而誘致的糧食安全問題。市場性糧食安全問題又可以分為三種類型:一是糧食產業整體性比較效益低而誘致的糧食安全問題。糧食產業的平均利潤低于經濟作物和工商業,對于農民而言,主要是糧食的平均利潤低于棉花、蔬菜、瓜果等經濟作物,種糧的收益低于外出務工的平均收益,從而誘使農民減少或者放棄糧食生產,改種經濟作物或外出務工經商,如20世紀八九十年代反復出現的糧食安全問題就是種糧比較效益過低所致。二是糧食產品階段性的低價格誘致的糧食安全問題。比如1998―2002年糧食價格比較低,農民紛紛減少糧食生產而改種其他經濟作物,導致糧食供給不足引發糧食安全問題,即個人理性導致集體謬誤所形成的“囚徒困境”。三是國內外大資本投機性介入,如買空賣空誘致的糧食安全問題。雖然糧食產業還沒有出現由于大資本操縱的買空賣空現象,但是我們必須看到這個問題的嚴重性,現在國內外非生產性、投機性大資本過多,通過市場投機而導致糧食安全問題的可能性也不能排除。

以上三個方面都屬于市場性糧食安全問題,是由糧食供求和糧食價格等因素導致的。市場性糧食安全問題是因為收益問題引發的安全問題。不同類型的糧食安全問題有不同的解決辦法。對于第一種類型的糧食安全問題,需要政府介入才能夠解決,即將糧食作為一種準公共產品予以重視;對于第二種類型的糧食安全問題,不需要政府介入,讓市場自行恢復平衡,當然如果出現“蛛網效應”的苗頭,政府可以適當調控;對于第三種類型的糧食安全問題,則需要政府前瞻性的防范,完善糧食儲備系統和流通設施,防止投機性大資本“上山下鄉”,擾亂糧食產品的正常供求關系。

能力性糧食安全問題

所謂能力性糧食安全問題是指生產能力對糧食安全的影響,即是否具備解決糧食安全問題的能力而誘發的糧食安全問題。糧食生產能力包括四個方面:一是耕地數量。耕地數量是糧食安全的基礎,有了一定數量的耕地,糧食安全就有了基礎。但是有較多的耕地數量,并非就能夠保證糧食安全,很多耕地豐富的國家,糧食安全也不能保障。因此,耕地只是糧食安全的一個必要條件,并不是充分條件。二是耕地產能,即分析糧食安全問題要將生產條件――旱澇保收的耕地數量考慮進來,考慮耕地的質量。只有早澇保收的耕地,才能夠保證糧食的穩定產量。旱澇保收的耕地也只是糧食安全的一個必要條件。三是速生糧食生產能力,即如果遇上糧食安全問題,耕地能夠迅速調整農業生產結構且迅速種植糧食的能力,其能力還包括速生型糧食品種和技術儲備――品種是否比較多,是否能夠在任何條件下生產。四是技術和管理問題,即糧食種子的改良及田間管理水平提高的問題。改革開放30多年,糧食安全在很大程度上是依靠糧食品種的技術改良而保證的。

中國歷史上很多時期的糧食安全問題是生產能力的問題,但是生產能力與當時的技術條件有關,而技術條件的改變是一個漸進過程,不能一蹴而就。因此判定糧食安全問題必須將市場性糧食安全問題與能力性糧食安全問題區別開來。前者可以通過政府必要的調控和干預予以解決,后者是結構性的問題,短期無法解決。而對于能力性糧食安全問題也要根據其類型具體分析:對于耕地數量,現在關注的學者和官員比較多,但是必須認識到耕地數量的減少是一個必然趨勢,這是不可逆轉的。從糧食生產能力視角來看,必須將糧食安全保障重點放在提高糧食增產技術和改良中低產田方面。另外,還需考慮到即使有耕地、有旱澇保收的耕地、有增產技術也不見得能夠保證糧食安全,因為糧食安全問題還受市場等因素的影響。所以我們不能僵化地看待耕地及其數量,不能總是盯著耕地和播種面積,而更應該注重糧食生產能力:一是要保證有基本的生產糧食的能力,嚴控耕地的非農化,保證農業用地數量維持在一定水平;二是要保證萬一出現糧食短缺,能夠迅速調整農業用地結構,確保迅速生產速生性糧食的能力,即糧食生產的快速應變能力。筆者認為,一個國家只要有一定數量的農業用地和快速生產糧食的能力,任何糧食安全問題都不足為慮。

災害性糧食安全問題

所謂災害性糧食安全問題意指自然災害誘致的糧食減產和絕收的糧食安全問題。災害性糧食安全問題也不是籠統的,更不是同質的,可以分為三類:一是局部性災害誘致的糧食安全問題,就是某一個區域因為自然災害導致糧食減產,如1998年江南地區的大洪災、今年西南地區的干旱。二是產業性災害誘致的糧食安全問題,比如小麥、水稻、大豆、玉米等糧食作物因為氣候問題而誘致某類糧食產品短缺,從而影響糧食供給結構,導致糧食安全問題。三是整體性災害誘致的糧食問題,即全國大多數地區、大多數糧食產品遭受了自然災害而導致糧食的重大減產。

不同的自然災害誘致糧食安全問題的程度不同,解決的方法也不同?？傮w而言,災害性糧食安全是短期性的,帶來的沖擊力度比較大。但是相對于市場性、能力性誘致的糧食安全問題而言,災害性糧食安全問題比較單純,也較易解決。具體而言,對于局部性災害誘致的糧食安全問題,我們大可不必恐慌,可以通過國內貿易調劑或者通過部分進口解決區域性糧食短缺問題。對于產業性災害誘致的糧食安全問題更不足慮,雖然中國南方和北方的主食替代率比較低,但完全可以通過國際糧食市場進行調劑,解決結構性供給問題。對于整體性災害誘致的糧食安全問題,則必須高度重視,主要途徑有兩條:一是啟動應急性速生糧食生產機制,迅速生產速生性糧食作物;二是迅速拋售國家糧食儲備,保證糧食正常、穩定供給,平抑供求關系。

“人造性”糧食安全問題

所謂“人造性”糧食安全問題則不是由糧食短缺誘致的,而是由社會性心理恐慌和輿論夸大其詞“制造”出來的糧食安全問題。這類糧食安全問題對國民經濟和社會的影響非常大。首先,是新聞媒體的夸大性報道。我對糧食安全問題堅持戰略上重視糧食安全問題,戰術上則理性對待,具體類型具體分析,不放大也不縮小。記者們根據對某些專家的采訪而夸張性地報道,但是被采訪的專家可能并沒有掌握總體情況,也可能不是糧食問題方面的專家,而是根據自己的知識結構和感性認識來答記者問,其話語會帶有片面性,加上新聞媒體對轟動效應的追求,致使媒體和記者

反復炒作糧食安全這個話題,再次將糧食安全問題放大。其次,就是消費者的心理預期,新聞輿論會誘致消費者和相關投資者形成糧食短缺的心理預期,這種心理預期一旦形成就會如通貨膨脹預期一樣,無限放大了糧食安全問題,從而將一個根本不存在或者并不大的問題變成了一個大問題,將一個純粹的產業性問題變成了一個公共性問題,一個經濟問題變成社會性問題。對于糧食安全問題,經常會有“狼來了”的叫喊聲,但是“狼”并沒有來,其原因就是很多所謂的糧食安全問題,是“人造性”的糧食安全問題,而不是現實存在的問題。

這種階段性的“人造性”糧食安全問題對經濟和社會的影響比較嚴重。因此,要解決這個問題,首先,必須有比較客觀中立的政府機構或者研究機構對糧食安全問題作出審慎的、科學的評估和判斷,而不能夠由具有利益關系的管理部門、專家和新聞媒體來主導和。其次,對于糧食安全水平要有一個基本判斷標準,根據減產的程度確定糧食安全的等級,不同的安全等級采取不同的應對策略,而不是籠統地談論糧食安全問題、籠統地要求中央政府采取干預措施。

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關鍵詞：糧食持續生產；糧食安全；對策建議

中圖分類號：F307.11 文獻標識碼：B 文章編號：1009-9166（2009）01（c）-0079-01

一、糧食可持續生產概念的提出

對于“糧食安全”，聯合國糧農組織的基本定義是，“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品?！苯?0年來，世界各國因資源票賦和發展階段不同，糧食安全戰略的側重點也各不一樣，糧食安全概念的內涵和外延在各國的實踐中得到了不斷的豐富和發展。翟虎渠（2004）根據“糧食安全”發展的歷史，認為現代糧食安全的概念應該包括數量安全、質量安全和生態安全三層內涵；朱澤(1997)將糧食安全定義為“糧食安全是指國家在其工業化的進程中滿足人民日益增長的對糧食的需求和糧食經濟承受各種不測事件的能力”。由上述可見，對糧食安全至今仍沒有一個嚴格統一的概念，但是，“能力安全”現在已經逐步為越來越多的人接受。因此，筆者提出我國糧食是否安全不僅僅在于其現有的糧食產量和儲備，還在于其糧食的可持續生產能力。

二、當前影響我國糧食可持續生產的因素分析

（一）耕地是糧食生產的基本資源，但我國面臨嚴重的耕地問題，這包括數量上和質量上的。耕地保護是我國糧食安全保障的一個重要舉措，建國以，我國一直十分重視耕地資源保護的立法工作，目前制定的與耕地保護相關的政策法規和規范性文件已有上百個，實行了世界上最嚴格的耕地保護制度。但實際效果不佳，我國每年都有200萬畝左右的耕地被建設占用，全國水土流失總面積達356萬平方公里，耕地污染達1146億畝，全國沙化的耕地已超2215萬畝。筆者認為，在市地與農地的巨大超額利潤差價下，必然導致占用耕地的激勵，而讓既得利益者成為法律的監督者，也會造成監督缺乏，執法無力。根據《國土資源公報》，2007年全國耕地18.26億畝，凈減少61.01萬畝，減幅0.03%，國土資源部部長徐紹史，全國耕地面積正越來越逼近18億畝“紅線”。

（二）我國糧食生產的金融支持體系尚未建立。目前資金的風向標“高利貸”盛行，說明資金要素在農村極度緊張，在目前農業三要素（過剩的勞動力、短缺的土地和極度短缺的資金）的情況下，必須依靠政府的強制力進行三要素的整合（溫鐵軍，2005）。政府干預是必要的，但政府目前利用行政和法律手段強行快速推進農村金融體制改革是不合適的。在農業中無法達到社會平均收益率，在這種情況下，政府通過行政和法律手段，強行使得金融資本進入農業，造成的結果只能是巨大的呆賬和資金配置的無效率，反而導致農村本來就很短缺的資金通過這些改制后的現代金融部門大量流出農村。

（三）農民種糧積極性不高。許多人認為應該提高農產品價格，但筆者認為，提高糧價和財政補貼，只能在一定程度上緩解這種局面，無法解決根本問題。國家統計局資料，2007年城鎮居民家庭人均可支配收入為11759.5元，農民人均純收入為3587.0元，兩者之比為3.27比1，如果深入觀察，市民與農民的收入差距絕不止3.27比1，至少不低于4比1。簡單地考慮（忽略其它因素），要想實現農業和非農業之間的人均收入大體均等，也要將我國的糧食價格提高到目前的4倍以上。目前，我國的主要糧食品種的市場價格已經相當接近于國際市場價格，用政府補貼等方式的辦法維持國內高糧價，無疑會使勞動成本增加，影響非農產業發展，是極其不明智的，也會犧牲我國的整體經濟。

三、我國糧食的可持續生產的對策建議

（一）糧食生產的基本資源是耕地，我國必須加強耕地保護。政府當務之急是解決執法和監督問題，理順中央政府和地方政府在耕地保護上的權責。我國的耕地保護不僅僅包括數量保護，而且包括質量保護（消除耕地污染）。我國的有機資源豐富，種類繁多增施，而有機肥料是提高耕地質量的有效和重要措施。政府要鼓勵和支持有機肥料的使用，甚至可以考慮進行適當的補貼?？茖W合理地施用有機肥可以改良土壤、培育肥力，改善農作物外觀品質，節約農業生產成本。

（二）大力發展循環農業。人多地少的特殊國情決定了循環農業是保障我國糧食安全的必由之路。所謂循環農業實質上指的是農業循環經濟，就是把循環經濟理念應用于農業生產，提高農業可持續發展能力，實現生態保護與農業發展良性循環的經濟模式。中國有著世界人口的22%，但僅有世界耕地的7%，循環農業是我國糧食安全的必走之路。循環農業和糧食可持續生產是以科學技術作為支撐的，沒有農業新技術的研發、推廣，循環農業和糧食安全便無從談起。農業新技術在農業發展和糧食安全起著關鍵的作用，但我國農業的新技術推廣面臨很大困難。一項新的農業技術可能反映為高產、低成本或者其他期望的特性，不過在生產過程中采用一項新技術所帶來的變化，可能要承擔因不完全信息和可能犯錯誤所導致的風險，這也是我國農業新技術推廣所面臨的容易被忽略的問題。由此，我國農業科技在農業增產中的貢獻份額僅有約48%（國外一般在70%以上）。筆者建議，農業新技術推廣的風險可以通過商業保險和政府分擔，通過政策性和商業性農業保險相結合（設置新技術推廣險等新險種），可以促進技術擴散。

（三）進行農村金融體制改革。農村金融體系的改革應該保持體制內改革和體制外改革同步進行，所謂同步，就是指農村金融體系內部改革應與農業的發展保持一致性，農村金融體系的改革應注意“質”的改革，而不是“量”的改革。政府一方面要通過體制內改革提高農村金融體系的資金融通效率，此外還要放開非農、涉農領域，使得農業達到社會平均收益率，金融資本自然會進入。

作者單位：上海同濟大學

作者簡介：郭兵（1985―）男，安徽阜陽人，同濟大學法政學院經濟研究所經濟學碩士研究生，研究方向為農業經濟。

參考文獻：

[1]高帆.中國糧食安全的理論研究與實證分析[M].上海.上海人民出版社.2005

[2]齊良書.發展經濟學[M].北京.中國發展出版社2005

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一

氣候變化(climate change)是指能夠識別(如采用統計檢驗)的氣候狀態的變化,即平均值變化和/或各種特性的變率,并持續較長的時間,一般可達幾十年或更長時間[1]。全球氣候變化已經是不容爭辯的事實,只是氣候系統和氣候要素變化的原因、幅度和區域分布迥異,且未來氣候變化預測還存在太多的不確定性。氣候變化影響了糧食的安全。所謂糧食安全,是指“保證任何人在任何地方都能夠得到為了生存和健康所需要的足夠糧食”。(聯合國糧農組織)中國的一些學者結合中國國情,根據FAO的定義,對糧食安全概念作了進一步闡釋。例如,郭書田認為:“中國糧食安全應該包括五方面內容,即糧食自給率、糧食庫存率、農民收入、生態環境、食物安全等?！盵2]翟虎渠認為:“現代糧食安全的概念應包括數量安全、質量安全和生態安全。”[3]從以上對糧食安全的定義可以看出,無論國際或者中國學者怎樣定義糧食安全,其中有一點是相通的,那就是都要確保有足夠的糧食。充足的糧食儲存量是國家安全的先決條件,離開這個條件談國家安全,那國家安全就好比是空中樓閣。

二

“王者以民人為天,而民人以食為天?！?《史記·酈生陸賈列傳》)民以食為天的觀念如此源遠流長,反映了中國幾千年文明史和農業關系至為密切。糧食是國民經濟基礎中的基礎,是關系到國計民生的戰略物資。目前,全球氣候的變化對中國的糧食安全有如下的影響:

第一,氣候變化影響中國糧食的充足供應。糧食的充足供應,指在數量上和市場上有糧可食,包括糧食生產、糧食儲備以及外來糧食援助等。全球氣候體系的異常導致中國在降水、氣溫、自然災害爆發頻率和分布、水資源利用、病蟲害發生機制等方面出現反常,最終沖擊中國糧食的生產和供應。

溫度對糧食單產的影響。在中國,升溫對東北農業區來說是有利的,因為升溫可以延長作物生長季節,而且減少低溫冷害的威脅,是其有利的方面;另一方面,氣候變暖會導致積溫增加,從而使作物的生長期延長。但增溫也有不利的一面,氣候變暖,特別是冬季溫度升高,將有利于害蟲和病原體安全越冬,使來年的蟲病源基數增大,加重危害程度。

氣溫升高對水分有效性也將產生影響。氣溫升高使蒸發量增加,導致了作物灌溉用水量大幅度增加。即使是良好的灌溉條件,也只能一定程度地緩和蒸發量增大引起的干旱,并不能完全補償增溫帶來的減產效應。另一方面,土壤水分條件通過影響土壤的透氣性而影響土壤固有有機碳的礦化分解和外源有機碳的降解,進而影響土壤有機碳含量。若土壤水分充足,那么土壤空隙度就大,就促進了有機碳的礦化分解[4],增加土壤肥力。但蒸發量變大會使得土壤水分不足,影響有機碳的礦化分解從而影響糧食單產量。

而在氣溫升高而降水量不增加的情況下,又將會出現中國農牧交錯帶向南擴展。首先,東北與內蒙古接壤地區農牧交錯帶的界限將南移70千米左右。其次,華北北部農牧交錯帶的界限將南移150千米左右。再次,西北部農牧交錯帶界限將南移20千米左右[5]。農牧交錯帶的南移使得草原面積有所增加,但同時也加大了荒漠化的可能,導致中國糧食安全問題進一步加重。

第二,氣候變化影響中國糧食市場價格的可持續性和穩定性。氣候變暖后,土壤有機質的微生物分解將加快,這需要施用更多的肥料以滿足作物生長的需要,而施肥量的增加意味著生產成本的增加。同時,氣候變暖可能會加劇病蟲害的流行和雜草蔓延,因此不得不增加農藥和除草劑的施用量,而這將增大農業生產成本。糧食市場價格波動,實際上是通過生產投入要素變動來實現的。所以當生產成本發生變化時,市場對之進行反應的可能途徑就是調整價格和增加市場供求量。而農民生產積極性受挫以及氣候變化引起的自然災害加重導致的糧食減產,使得糧食市場供不應求,糧價就會上漲。糧價上漲一方面對糧食增產起到刺激和促進作用[6];另一方面糧價上漲又會影響中國居民的生活水平,甚至引起通貨膨脹,往往會發生經濟社會的震動,1993 年和 2003 年就是兩次典型案例。

三

氣候變化已經對中國農業發展和糧食安全造成巨大挑戰,要解決這一問題,需要積極開展氣候變化應對策略的研究,進行遠期的規劃和防御,發揮優勢避免劣勢,保障農業生產的可持續發展和糧食安全。

第一,應對氣候變化的糧食安全科研政策對策。綜合運用氣候學、農學、遺傳育種學、災害學、生產經濟學等多門學科理論方法,以氣候變化與糧食安全之間的相互作用為切入點,以農業主產區為重點研究區域,研究并揭示氣候變化對農業生產系統的影響機理與適應機制,為農業應對氣候變化理清科學思緒[7]。

第二,應對氣候變化的糧食安全技術選擇。采取有效得當的農業技術應對氣候變化(如優質農作物品種選育及產業化技術、轉基因生物技術、重大病蟲草害預測預報及防御技術、高效低毒新型化學農藥及生物農藥的創制技術、高效低污染新型化肥農膜技術的研究與開發),不僅可以有效降低氣候變化對農業生產所帶來的破壞程度,而且在一定程度上也可以有效利用氣候變暖所帶來的有利農業生產條件。

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一、影響我國糧食安全的幾個因素

從長期看，我國人口增長、耕地面積減少、糧食需求增長的趨勢不可逆轉。按照我國城鄉居民目前的食物結構和發展趨勢，預計未來3年，我國糧食的需求量將達到5000億公斤以上，年均增長65億公斤，年均增長1.3％。

我國糧食供給面臨的形勢是嚴峻的，表現在：（1）耕地銳減。由1996年的19.51億畝降至2003年的18.51億畝，7年減少了1億畝，每年平均減少1428萬畝。在減少的1億畝耕地中，生態退耕占62％，農業結構調整占18％，建設用地占14％，災害損毀占6％。同時，新增耕地質量差，占用的多是好地、熟地，補充的多是邊緣地、劣地、生地，耕地的實際生產能力在下降，東部減少一畝地的產量，西部新開兩畝地也補不回來。目前，全國人均耕地僅1.44畝，為世界人均水平的45％。全國已有600多個縣的人均耕地面積低于國際公認的人均0.8畝的警戒線，1／3的省區市人均耕地不足1畝。隨著工業化和城鎮化的快速發展，對耕地的占用還會繼續增加。（2）糧食增產的技術支撐能力不強。我國目前缺少像矮化水稻、矮化小麥和雜交水稻、雜交玉米那樣的帶有革命性的增產品種，缺少增產效果顯著的成熟配套技術。農業科研缺乏集中優勢兵力進行重大課題攻關的平臺，也缺乏有效配置各種科技資源的協調機制，資源分散、研究重復、形不成合力。農業技術推廣體系改革滯后，滿足不了農民的科技需求。（3）農業基礎設施投入不足，欠賬較多。1998年國家實施積極財政政策以來，加大了對農業基礎設施建設的投資力度，但結構不夠合理，主要用于大江大河治理和生態環境建設。由于歷史形成的城鄉二元經濟結構格局，國民收入分配格局長期不利于農業、農村和農民，農業投資欠賬太多，農業基礎設施仍然薄弱，糧食生產抗災能力不強，成災率上升。

二、我國糧食問題的特征

糧食作為特殊商品，具有5個特征：（1）糧食供給的價格彈性大，糧食需求的價格彈性小。糧食是特殊商品，與一般商品的供求規律不同。一般商品的需求規律是，價格上升，需求下降，價格下降，需求上升。但人們對糧食的消費需求是剛性且基本穩定的，價格再變化，需求都是一個常量。從供給看，價格對糧食產出的影響很大，糧價高了，農民就會多種糧，糧價低，農民就會少種糧，收益是農民種糧的參照系。這種規律決定了糧食既不能多，又不能少，而糧食生產的特點恰恰不是多就是少。（2）糧食生產的周期性和波動織，調控難度大。糧食生產既有自然風險，又有市場風險。市場風險就是糧食價格變化帶來的糧食生產的波動性，市場價格的不確定性，帶來生產的不確定性。自然風險與市場風險交織，加劇了糧食生產的波動性。糧食儲備可以調劑豐歉余缺，但儲備過多會增加費用，儲備過少又不足以抵御風險，是個兩難選擇。糧食政策是系統工程，生產、流通、儲備、補貼等要統籌考慮。（3）糧食問題具有“放大”效應。糧食是必需品，供需稍趨緊張，就可能引發大的波動，帶來連鎖反應。20世紀80年代末（1987－1988年）和90年代初期（1993－1995年）的兩次嚴重的通貨膨脹，都與糧食供給出問題、糧價大幅度上漲有關，二者相互推波助瀾，國家不得不進行收縮性的宏觀調控。（4）糧食問題具有“羊群”效應。我國有2億多農戶，生產的同構性強。居民消費也有從眾心理，買漲不買落。生產也跟風，消費也跟風，一哄而上，一哄而下，要么增幅很大，要么減幅很大，導致糧食調控的難度大、成本高。（5）糧食政策具有“滯后”效應。糧食生產受自然因素影響大，農戶經營規模小，調控有滯后性。今年的政策，明年才能見效。因此，處理糧食問題要未雨綢繆，短期政策與長效機制結合。

三、衡量糧食安全的標準

概括說是5個“不低于”：（1）不低于95％的糧食自給率。國際上一般通用的標準是：一國糧食自給率≥90％為可以接受的安全水平；一國糧食自給率≥95％為基本上實現了自給。1996年我國政府的《中國的糧食問題》白皮書把我國的糧食自給率確定為95％以上。近些年，國際市場糧食貿易量大體為2300～2400億公斤，我國的糧食自給率每降低1個百分點，就會擠占2個百分點的世界糧食市場份額。（2）不低于18％的糧食儲備率。聯合國糧農組織把年末糧食儲備和商業庫存占年度總消費量（簡稱庫存消費比）的18％定為糧食安全儲備水平。（3）糧食人均占有量不低于400公斤。從我國改革開放以來的經驗看，人均占有糧食高于400公斤，糧食安全有保障，有時會出現結構性、地區性剩余。在350～400公斤之間，是緊平衡。低于350公斤，會發生糧食危機。我國還把產區人均儲糧3個月、銷區人均儲糧6個月作為衡量各地區糧食安全的一個標準。（4）基本農田面積不低于16億畝。（5）糧食播種面積不低于16.5億田。

四、改革開放以來的兒次糧食波動與政策調整

（一）第一次調整（1979－1989年）黨的后，農村實行家庭承包責任制，國家同時大幅度提高糧食價格，調減糧食收購數量，極大地調動了農民的生產積極性。1979年國家統購糧價格提高20％，超購價提高50％，6種糧食價格（小麥、稻谷、玉米、高粱、大豆、谷子）的平均價格提高了21％，由每50公斤10.64元提高到12.68元。同時，調減糧食收購數量，開放糧食集市貿易市場。由于提高了收購價格，但銷售仍維持低價，購銷差價由國家財政補貼，1984國家財政補貼額為234億元，占當年國家財政收入的15.6％。這一政策調整，推動了農業勞動生產率的提高和農業的高速增長，出現了1979－1984年長達6年的農業高速發展，糧食產量由1978年的3048億公斤，迅速增加到1984年的4073億公斤，年均增長率為6.7％。1984年，農產品出現了建國以來的第一次“賣難”。這次“賣難”，主要是早秈稻賣難，且集中在南方早秈稻產區，其他農產品，特別是粳稻、經濟作物、畜產品的供求關系依然比較緊張。為緩解“賣難”，國家提出了“絕不放松糧食生產，積極發展多種經營”的方針，實行農、林、牧并舉，發展鄉鎮企業。同時，從1985年開始取消實行了30多年的農產品統購統銷制度，給予農民更多的經營自。政策調整后，1985年的糧食播種面積下降6058萬畝，產量下降282億公斤，這種局面一直持續了5年，糧食供求關系又出現了新的矛盾。1998年，中央專門就增加農副產品特別是糧食的有效供給發出文件，要求各地務必采取措施，奪取明后兩年的農業豐收。到1989年，糧食產量才達到4076億公斤，相當于1984年的水平。這次調整，是市場經濟規律作用的結果，用糧食生產的徘徊換來了經濟作物和畜牧業的增長，特別是鄉鎮企業在這一階段異軍突起，成為改革開放后我國經濟又一次快速增長的重要推動力。然而，國民經濟的這一次增長帶來了投資需求和消費需求的雙膨脹，導致國家在1989－1990年不得不實行收縮性的宏觀調控政策。

（二）第二次調整（1990－1993年）1990年，我國糧食產量達到4463億公斤，比1989年增長387億公斤。為了保護農民利益和糧食安全，國家開始實行糧食的最低保護價和糧食專項儲備制度，建立糧食風險基金。由于城市居民的糧食銷售價格沒有同步調整，國家對國營糧食企業的補貼迅速上升，達到477億元，占當年財政收入的14.4％。1991年，由于財政不堪重負，國家提高了對城市居民的糧食銷售價格，提價幅度達67％，1992年繼續提高銷售價格，提價幅度為43％。1993年，全國有95％的縣開放了糧食銷售，糧票失去了作用。為了妥善解決糧食企業財務掛賬問題，以1991年糧食年度為限實行新老賬劃斷。新的掛賬由上一級財政扣回，老賬按“限期清理，分清責任，區別對待，逐年解決”的原則處理。

從供給看，這一階段的供給結構不適應消費結構，一般性糧食供給偏大，而優質產品供給不足，這又造成前者價格低落，后者價格看好。在這種情況下，國家提出了發展“高產優質高效農業”的方針，鼓勵農民按市場需求配置資源。但是，在一些地方特別是南方一些糧食主產區，出現了大幅度壓縮糧食面積的情況，這些地區糧食產量連續幾年徘徊，使過去的南糧北調成為北糧南調，糧食供給又一次偏緊。這次糧食供給偏緊，又與新一輪的經濟增長相遇，加上大量農民工進城成為糧食的消費者，糧食價格又一次上漲，又帶動了食品價格的上漲。

（三）第三次調整（1994－1999年）1994年我國的消費品零售價格指數為21.7％，是建國以來物價上升的最高峰，發生了嚴重的通貨膨脹。當年的糧食產量為4451億公斤，低于1990年。由于糧食價格上漲是引發通貨膨脹的重要因素之一，糧食政策又一次進行調整。中央提出“立足國內解決十幾億人口的吃飯問題，始終是一項關系全局的戰略任務，在農業和農村經濟發展中，必須把糧食生產放在突出的位置”。同時，針對國際上出現的“誰來養活中國？”“中國糧食”的論調，中國政府于1996年發表了《中國的糧食問題》白皮書。在糧食購銷體制改革方面，采取了一些重大的措施：1994年，中央提出把糧食的政策性經營和商業性經營從業務上、機構上徹底分開。1998年1月，提出在糧食流通體制改革上實行“四分開一完善”，即實行政企分開，儲備與經營分開，中央與地方責任分開，新老糧食財務掛賬分開，完善糧食價格形成機制的政策。在同年10月黨的十五屆三中全會的決定中，又提出了“三項政策一項改革”的政策措施，即“按保護價敞開收購農民的余糧，糧食收購企業實行順價銷售，糧食收購資金封閉運行，加快國有糧食企業自身改革，確立自主經營、自負盈虧的新機制”。這些政策的實施，為新的糧食生產的到來打下了一個好的基礎，糧食生產較大幅度增長，6年中有3年的產量超過5000億公斤（1996年、1998年和1999年）。在這一階段的后幾年，又出現了農產品銷售不暢、價格下跌、農民收入增長緩慢、國有糧食企業虧損居高不下的問題。

（四）第四次調整（2000－2003年）針對農產品階段性供大于求的狀況，中央在1999年提出，我國農業進入了一個新的發展階段，2000年提出了對農業和農村經濟進行戰略性調整的要求。按照中央的精神，這次農業結構調整確定一個復合型的目標：一是解決農產品賣難問題；二是在保障農產品供求基本平衡的基礎上，要滿足市場對農產品優質化和多樣化的要求，農產品在國際上要有競爭力；三是解決農民增收緩慢問題；四是轉移農村富余勞動力問題；五是解決農業的可持續發展問題；六是推進農村工業化、城鎮化問題。中央提出的農業結構調整的思路是正確的，取得了顯著的成效。在這一階段，各種農產品供給充足，出口增加。有1億左右的農村富余勞動力進城務工，成為農民增收的一個重要來源。退耕還林使一些地區的生態環境得到改善。但是，由于這一時期的糧食價格持續低迷，農民種糧的積極性不高，土地撂荒在各地時有發生；在退耕還林過程中，一些地方不適當地退掉了一些不該退的耕地；一些地方片面理解農業結構調整政策，把減少糧食面積作為農業結構調整的標準，在耕地上挖魚塘、栽果樹，占用良田。更為嚴重的是，新一輪的經濟開發區建設如同脫韁野馬，造成了對耕地的嚴重侵占。上述種種原因，使我國糧食安全問題又一次凸現出來。

（五）第五次調整（2004年以來）針對糧食安全出現的新情況，從2004年起，中央作出了一系列部署，發展糧食生產。主要有：（1）建立對種糧農民直接補貼的制度。從國家糧食風險基金中拿出100億元用于糧食主產區農民的直接補貼。其他地區由地方財政對糧食主產縣的農民進行直接補貼。（2）在小麥、大豆、玉米主產區實施良種補貼，每畝10元。（3）對農民購買農機具進行補貼。（4）降低或取消農業稅，取消農業特產稅。（5）對重點糧食品種實行最低收購價制度。（6）穩定農業生產資料價格。（7）實行最嚴格的耕地保護制度。這些政策出臺后，農民種糧的積極性開始恢復，政策效應正在顯現。

五、保障糧食安全的對策

（一）切實保護好基本農田保障糧食安全的核心是保障糧食生產能力，依法劃定的基本農田是一條不能逾越的紅線。要嚴格執行基本農田保護的法律法規，堅決制止城鎮化、工業化過程中新的圈地運動。改革土地征用辦法，區分經營性用地與公益性用地，提高用地補償標準，防止農民失地失業。強化土地專項資金的征收管理，主要用于復墾土地，確保補充耕地數量。

（二）實施大的糧食增產工程穩住了糧食主產區的生產能力，就穩住了全國糧食供給的大局。要整合農業投資，集中財力，加大對糧食主產區的投資力度。以改造中低產田、農田水利建設、土地開發整理、完善農業技術服務體系為重點，實施大的糧食增產工程，從“藏糧于庫”向“藏糧于地”與“藏糧于庫”相結合轉變。

（三）努力提高糧食生產的科技水平針對制約糧食生產的重大技術問題，整合科技資源，集中力量攻關，建立能出大成果的農業科技創新體系。順應市場經濟的發展要求，加快農業技術推廣體系改革，在基層站所，把公益性職責與經營性活動分開，國家保住公益性業務，依靠市場搞活經營性業務。

篇5

一、調研思路和重點

一是開展面上工作的調研。主要是根據自治區黨委提出的學習實踐活動需要重點解決的問題

和王樂泉同志在全區深入學習實踐科學發展觀活動動員大會講話精神，在集中學習基礎上按照職責分工由局黨委領導班子成員帶隊，深入基層和聯系點，著重圍繞深化全區糧食流通體制改革、促進全區現代糧食流通產業發展、確保全區糧食安全和加強糧食工作隊伍建設等糧食系統重大問題進行調研。通過廣泛聽取意見建議，初步梳理出我區在糧食科學發展上存在的突出問題，提出對策措施，更好地從理論和實踐上加深對貫徹落實科學發展觀的認識，為深入開展思想討論、搞好分析檢查和整改落實打好基礎。

二是開展學習貫徹黨的十七屆三中全會精神的專題調研。按照自治區黨委學習貫徹黨的十七屆三中全會精神的安排部署，圍繞十七屆三中全會《決定》提出的確保國家糧食安全的基本要求、總體思路和重大舉措，結合我區糧食工作實際，深入了解當前糧食安全面臨的新情況新問題，提出在體制機制方面保障自治區糧食安全、保護農民種糧積極性的對策措施;研究如何抓住國家實施糧食戰略工程等重大舉措的有利時機,在糧食產業項目建設上特別是推進國家糧食后備基地方面積極爭取國家支持,提出促進糧食增產、農民增收、產業發展相協調的意見建議。

二、調研方式和要求

通過實地考察、現場觀摩、召開各種層次座談會等方式進行調研，廣泛征求各方面意見建議。重點要開好三個座談會：一是召開綜合座談會，了解掌握總體情況，聽取各地糧食部門對自治區糧食局貫徹落實科學發展觀方面的意見建議;二是召開有關方面座談會，對一些重點問題進行調研座談,梳理存在的突出問題,多方面聽取意見建議;三是召開專題座談會,根據局領導各自分工側重了解相關方面影響和制約糧食科學發展的突出問題和措施辦法。

在深入調研的基礎上，要集中梳理各個方面的調研情況、存在的問題、提出的對策措施，形成《關于促進新疆現代糧食流通產業發展的若干意見》，明確提出全區現代糧食流通產業發展的方向、目標、原則、任務、政策保障和實施措施，積極探索發展我區現代糧食流通產業的路子。

三、調研分組和時間安排

調研分三個組進行。第一組雍其新同志牽頭，卡德爾汗·米拉斯漢、黃建莊同志和辦公室、產業發展處、軍糧供應辦公室參加,赴博州、塔城、昌吉、哈密、和田調研。第二組米爾扎依·杜斯買買提同志牽頭，折為民和財務會計處、儲備基建處、政策法規處參加，赴巴州、阿克蘇、克州、喀什調研。第三組王衛軍同志牽頭，楊力同志和購銷市場調控處、政策法規處、監督檢查處參加，赴伊犁、阿勒泰、烏魯木齊市調研。

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關鍵詞：糧食；安全；穩定；購買力

中圖分類號：F326.1 文獻標識碼：A

完善糧食應急儲備體系，確保糧食市場供應，最大限度地減少緊急狀態時期的糧食安全風險，是政府的職責，也是糧食安全保障體系的重要組成部分。

1 保障糧食供給的數量與質量

1.1 數量

在1978～2012年，中國的糧食產量增長了93%。過去的9a，糧食生產的弧線始終上揚，中國的糧食產量從3.05億t增加到5.9億t，增長了93%，中國的糧食生產保持了快速增長。據統計，截至2010年底，全國耕地總數不足1.2173億hm2，已接近1.2億hm2紅線；人均耕地不足0.1hm2，不到世界平均水平的1/2、發達國家的1/4。隨著人口的增加，糧食需求必然增加。伴隨著城鎮化步伐的加快，工業及建筑用地不斷擴張，土地面積將會進一步減少。耕地面積越來越接近1.2億hm2“紅線”，這將是對糧食安全的一種挑戰。

1.2 土地質量

保持糧食供需基本平衡，在確保耕地不減少的同時，還要注重耕地質量。中國耕地資源中，70%屬于中低產田，且耕地質量呈下降趨勢。耕地水土流失、次生鹽漬化、酸化等問題比較嚴重。近些年種地基本都使用化學肥料，土地質量越來越差，土地的后勁明顯不足，勢必將給糧食生產帶來潛在危害。

1.3 種子

要想糧食獲得豐收，達到穩定高產的效果，選用優良的糧食品種是關鍵。判斷種子是否優良，不僅要看糧食的產量，同時還要看糧食質量。種植轉基因種子，雖然糧食產量暫時上去了，但其糧食的質量到底怎么樣，對人畜的影響到底如何，目前還沒有徹底搞清楚。種植轉基因的農作物，而不掌握轉基因種子的培育技術，種子一旦受控，那么糧食的種植及糧食的安全將是非?？膳碌?，必須引起高度重視。

1.4 田間管理

保證糧食的質量安全，要注重糧食作物的田間管理工作，從源頭上抓好糧食安全問題。糧食作物雖然做到無公害是很難的，但在農作物生長過程中要科學地選擇農藥、殺蟲劑，殺菌劑并不是什么難事，只要有專業技術人員，深入農村、地塊加強指導，農藥管理部門經常到經營單位監督、檢查完全可以做得到，要合理控制農藥的用量，最大限度地減少污染。

1.5 水力設施

雖然近幾年國家對水利設施進行了大量資金的投入，改善了水利設施，為農業生產創造了有利條件，但與發達的國家相比，差距還是很大，在水利資源短缺的情況下，還不能形成有效的灌溉，浪費嚴重，農民種地基本上還是靠天吃飯，不能做到“旱澇保豐收”，一旦出現大的自然災害，國家糧食安全難以保障。

1.6 安全儲存

要保證糧食的質量不僅要加強糧食收獲的管理，適時收割，合理掌握入倉時間，減少糧食生霉、變質等問題，還要加強糧食入庫的管理工作，科學、合理使用防護劑、殺蟲劑等，減少外來糧食污染，確保廣大人民群眾的身體健康。

2 糧食供應的穩定性和長期性

2.1 穩定性

要建立國家、省、市、縣的分級糧食儲備制度。要滿足每年超過6億t的糧食需求。雖然現在國家糧食儲備制度已基本建立，能夠滿足市場應急及平抑市場物價的需要，但儲備的分布還極不平衡，大部分的儲備糧庫基本在大中城市，由于受地方財力、物力的影響，縣級儲備可以說是根本沒有建立，加上糧食儲備品種的不盡合理，成品糧儲備很少，一旦遇到突發事件，不能從根本上解決用糧問題，這對糧食安全必定產生不良影響。

2.2 加強成品糧儲備

成品糧不易存儲，但只要采用科學的儲糧方法，加強糧情檢查，適時輪換也是完全可以辦到的。目前，各儲備糧庫的情況看，大部分不具備成品糧加工的設備和能力，建立糧食加工車間是完全必要的，另外還應選擇經營較好的加工企業，讓其保持一定量的可流動的成品糧食庫存作為成品儲備，既可以減少儲存成品糧的不好保管的問題，同時確保市場糧食需求時，儲備糧食用得上、用得好。

2.3 長期性

調動農民種糧的積極性，保證農民獲得比較好的經濟效益，促進糧食供應長期發展。很多地方農民的土地“摞荒”使可耕種的面積相對減少，糧食產量不能得到充分保證，對我國糧食的穩步增長起到一定的制約作用，所以要建立農民種糧成本調查機制，合理的制定出糧食的最低保護價，保證糧食生產的長期穩定。

3 保障人民的購買力

3.1 合理控制糧價

中國糧食需求呈現不斷的增長趨勢，隨著人口的增加，消費水平的提高，以及飲食習慣的改變，糧食的需求還將進一步提高，飼料用糧和工業用糧無論是數量還是質量都將同步增長。生物燃料、生物制藥的發展，都將消耗大量的糧食。要搞好市場糧食調控，合理控制糧價，依法管糧，防止市場糧價暴跌或暴漲。既要保證農民種糧的積極性，又要讓百姓能夠買得起生活所需的糧食及其他食品，使糧食經營管理走上健康發展的軌道。

3.2 理性對待糧食進口

糧食生產任重道遠，在有限的土地資源下，糧食的進口也在增加，從過去的糧食貿易看，美國、加拿大、巴西、印度等國家一直是糧食出口的主體。由于糧食的特殊性及對國際民生的重要影響，一旦出現大量糧食缺口，世界主要產糧國家就會對糧食出口進行干預，糧價將迅速攀升，高昂的糧食價格必定會影響百姓的生活和國家經濟的發展。

保證百姓的糧食購買力，保證人民的生活需求，促進社會的穩定發展，則必須掌握糧食價格調控的主動權，積極開展多邊糧食貿易，建立穩固的糧食供給來源，可增加糧食安全系數。

參考文獻

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現狀堪憂

2007年調查的情況是，119個縣（市、區）共有糧食局112個，其中行政局83個、行政掛牌局7個、事業掛牌局20個、事業局2個、有7個縣（市、區）未設糧食局?，F在的狀況是，在119個縣（市、區）中，單設縣級行政糧食局的49個（公務員編制）、在其他行政局兼掛糧食局牌子的17個（公務員編制）、行政職能在其他行政局且糧食業務工作主要由事業單位承擔的48個（事業編制）、5個新設區尚未建立相應的糧食管理機構。糧食管理部門如此狀況，勢必對糧食工作產生一定的影響。

一是機構設置很不統一，部分行政職能缺失。由于受機構限額限制，縣級糧食行政管理部門大多劃成了另一行政單位的下一層級或事業單位。在全省11個市中，縣級糧食行政管理部門設置各不相同。太原市10個縣（市、區）全部改為行政掛牌局，行政職能合并到經濟商務糧食局；大同市10個縣（市、區）全部單設行政局，但大同縣、陽高縣、廣靈縣設為二級局隸屬發改局；朔州市6個縣（市、區）均單設行政局；忻州市14個縣（市、區）中忻府區、原平市、定襄縣、五臺縣、代縣、靜樂縣6個縣（市、區）單設行政局，其他均為事業編制；呂梁市13個縣（市、區）只有汾陽市單設行政局，其他均為事業編制；晉中市11個縣（市、區）行政職能全部劃歸經濟商務糧食局；陽泉市3個（縣、區）均單設行政局；長治市12個縣（市、區）中平順縣、武鄉縣、郊區3個縣（區）單設行政掛牌局，行政職能合并到經濟商務糧食局，其他均為事業編制；晉城市5個市（縣、區）中僅有高平市單設行政局，其他4個縣（市、區）設為行政掛牌局，行政職能合并到經濟商務糧食局；臨汾市17個縣（市、區）中堯都區、霍州市、曲沃縣、永和縣、大寧縣、襄汾縣、古縣、安澤縣、蒲縣9個縣（市、區）單設行政局，其他均為事業編制；運城市13個縣（市、區）全部單設行政局。由于設置決定機構、機構定位職能，職能影響效能，因此縣級糧食行政管理部門在機構設置上的這種狀況，勢必使相當一部分行政職能缺失。這種狀況極不適應糧食行政管理工作。

二是人員身份發生錯位，嚴重影響正常工作。僅以產糧大縣壽陽縣為例，2006年，壽陽縣編委單純為了解決機關人員的身份和待遇問題，批準成立了全額財政撥款的“壽陽縣糧食流通服務中心”，26名機關干部和職工的人事手續全被安排進該單位，至此機關干部和職工的行政人員身份喪失，僅成為享受財政撥款的事業人員，職工情緒非常低落，多次向上級部門反映，始終未得到解決。2010年4月，壽陽縣政府按照市政府機構改革的文件精神，再次撤銷糧食局，成立了“壽陽縣糧食儲備中心”，編制11名（現只有副主任2人占編，其他人員人事手續仍在稽查隊），隸屬于“壽陽縣經濟和商務糧食局”管理，原糧食局的一切行政職能劃轉到新成立的“經濟和商務糧食局”，工作卻沒有任何改變，但職工待遇和公務員相差甚遠。現在是糧食流通服務中心、糧食儲備中心、糧食流通管理稽查隊三個事業單位并行，前兩個單位有編無人。糧食流通管理稽查隊，近期縣編委下發文件更名為“縣經濟和商務糧食局綜合執法大隊”，編制18名。由于局機關內部行政內設機構和事業混為一體，行政人員比例小，事業人員偏多。實質上，事業人員承擔的是業務股室的工作，履行的是局機關行政管理職能。由于人、財、物均未獨立，事業單位不能作為一級法人獨立開展工作，其自身的糧食管理職能并未得到充分發揮。同時，隨著公務員津補貼的實施，事業人員和行政人員工資待遇存在差異，也給單位內部管理帶來困難，不利于充分調動和發揮人員的積極性?？傊捎跈C構設置不一、人員身份錯位，致使正常工作受到嚴重影響。

三是編制經費難以落實，監管檢查步履維艱。目前，全省不少縣級糧食部門無論行政編制，還是事業編制均存在著偏緊問題，人員結構不合理，不能滿足繁重工作的需要。從壽陽縣情況看，2002年縣編委確定壽陽縣糧食局5個行政編制。當時，“壽陽縣糧食局”有正副局長4人，占4個，1個編制一直空缺，機關經費和其他一般干部職工的工資開支仍從中央退庫資金45萬元中予以解決，一般干部職工的行政人員身份未予明確。國家實行公務員制度后，糧食局原機關除4個領導過渡成公務員外，其他一般干部和職工沒有列入過渡范圍。2007年縣編委按照省編辦文件精神，成立了編制15名的“壽陽縣糧食流通管理稽查隊”，將縣糧食局機關剩余15名職工（2006-2009年縣局機關退休了9名職工）的人事從“糧食流通服務中心”轉入到可望參照公務員管理的糧食流通管理稽查隊，工作崗位仍在原糧食局機構中“非正常”運行?；殛牴芾砑Z油市場的工作由抽調的企業人員具體負責，給糧食監管檢查帶來難度，造成了糧油市場監管工作乏力，甚至難以進行。

深層成因

目前，造成全省縣級糧食行政管理部門“機構設置不一、行政事業兼有、職能難以發揮、工作出現空擋”的原因是多方面的。既有社會原因、又有歷史原因，不僅有主觀原因，而且有客觀原因。

成因之一，在新的歷史條件下，機構改革中對縣（市、區）政府承擔的糧食安全責任認識沒有到位。在2001年機構改革以前，縣級糧食局一直屬于縣政府行政工作部門。2004年，糧食市場化改革之后，一些地方片面認為糧食工作的地位降低了，糧食問題基本解決了，因而糧食局被改為政府直屬事業單位，弱化了糧食部門的職能。相當一部分同志在新時期、新階段對糧食行政管理部門職能轉換缺乏正確認識，沒有看到隨著國家對糧食流通體制管理改革的深化，糧食安全已經上升到國家安全、經濟安全的戰略層面；沒有看到確保糧食安全已經成為縣級工作的重點，糧食部門在對糧食產業化發展和“三農”有著舉足輕重的聯系；沒有看到縣級糧食行政管理部門要負責本縣域糧食總量平衡和地方儲備糧的管理，負責建立和完善糧食儲備體系、糧食應急體系，配合財政部門管好、用好糧食風險基金，加強對糧食市場的監測和預警分析，搞好糧食儲備輪換和保管，發展訂單糧食，執行好糧食最低收購價制度。由此導致的結果是現有的縣級糧食部門機構設置越來越不適應保障糧食安全的新要求，糧食市場放開了，糧食行政管理部門的地位反而下降了，職能反而弱化了。機構設置等方面，沒有從保證糧食安全高度和具體承擔的職能出發，形成了機構設置不一、職能弱化、人員身份模糊等問題。

成因之二，缺乏對糧食市場化改革整體把握，致使縣級糧食工作出現邊緣化問題。長期以來，我國的糧食行政管理實行計劃經濟體制，糧食部門凡事按政策執行，習慣于糧食行業管理。糧食市場化后，由于糧食部門對市場經濟這只“看不見的手”缺乏深入了解和把握，面對新形勢缺乏經驗和準備，使糧食工作出現了“空擋”現象，糧食工作邊緣化的問題愈顯突出。在社會主義市場經濟條件下，縣（市、區）級糧食行政管理部門是縣（市、區）級人民政府一個事關民生的重要部門，承擔著“民以食為天”和“食品安全”的責任。恰恰在這個重大認識上，一些同志還停留在計劃經濟的視角“原點”上來審視市場化改革的糧食工作，一些縣（市、區）將糧食行政管理部門并入經濟商務糧食局（對外保留糧食局牌子）或設置為“糧食服務中心”（事業單位）。這種設置不利于明確行政執法主體資格，執法力度受到嚴重影響。

成因之三，糧食購銷市場化之后，縣級糧食行政管理職能轉換跟進不力。隨著糧食市場化改革的推進，國務院頒發的《糧食流通管理條例》，賦予了糧食行政管理部門在糧食流通執法監管中的執法權，由過去單純的行政管理轉變為依法行政，對一切從事糧食經營活動的企業法人、其他經濟組織和個體工商戶進行依法監管。但是，目前部分縣級糧食行政管理部門還沒有完全改變在糧食流通中的角色，還停留在單純對國有糧食企業的管理上，還沒有轉變到對全社會糧食流通監管上來。糧食工作新形勢發生的這種根本性變化，縣級糧食行政管理部門的領導干部如果思想上不能自覺適應，勢必造成不作為的行為效果，失去應有的地位。

積極對策

加強和改進糧食工作，是山西省轉型跨越發展題中應有之義，是糧食工作科學發展難得的歷史機遇。要以此為契機，切實強化縣（市、區）級糧食管理。

一要強化縣（市、區）級糧食安全責任。山西省糧食自給水平低，對外依存度較大，加之糧食流通產業化程度不高，糧食應急加工能力不足，糧食安全風險較大。這是山西省的基本糧情。古人云，“不謀全局者不足以謀一域”。全省尚且如此，各個縣（市、區）糧食安全面臨的挑戰同樣十分嚴峻。因此，各個縣（市、區）一定要認清形勢，增強糧食安全意識、憂患意識、責任意識，在“米袋子”問題省長總負責的前提下，完善和落實糧食安全行政首長分級負責制，明確縣（市、區）政府對本縣（市、區）域糧食安全和糧食宏觀調控負總責，糧食工作管理不到位或者沒有管好的地方，行政首長必須承擔責任。各級政府一定要像重視糧食生產一樣重視糧食流通，像重視安全生產一樣重視糧食消費安全，真正負起糧食安全第一責任人的責任。

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關鍵詞：糧食安全 優質土地資源 現代農業

1造成農產品質量不安全的原因分析

1.1土地環境質量狀況不清楚，土地利用方式粗放是造成農產品質量不安全的根本原因

糧食中重金屬超標問題由來已久，早在上個世紀八十年代我國就發現了，很多污灌區土地遭受污染和糧食中鎘、鉛等重金屬超標的問題。截至20世紀末，我國每年因土壤污染糧食減產就達1000萬噸，還有1200萬噸糧食受污染，二者的直接經濟損失達200多億元。

由于土地污染具有較強的隱蔽性和延緩性，所以不像水污染和大氣污染容易被察覺。但是土地一旦被污染，就很難得到快速有效的治理。經過了半個多世紀的工業化發展，我國的土地環境已經發生了深刻的改變,我們必須直面土地污染問題。國土資源部在本世紀初，與我國中東部部分地區合作開展了農業地質調查工作（又稱作多目標區域地球化學調查）。最新調查數據顯示，我國土地環境質量總體良好，北方好于南方，東北地區的土地最優。全國符合種植無公害農產品的土地占到調查面積的92％，圍繞部分大中型工業城市和金屬礦山周邊存在8％左右的污染土地。進一步檢測發現，土地污染是農產品重金屬超標的主要原因,農產品超標問題主要集中在土地污染區。

當前，我國的土地利用方式還比較粗放，重視耕地數量，對耕地質量如何還缺少全面的了解。不清楚污染土地分布在哪里，勢必造成土地規劃與利用的盲目性，并導致優質土地和污染土地一視同仁不加區分的利用。不清楚土地質量狀況，好的土地產出的優質糧食和污染土地產出的超標糧食以同樣的價格進入市場流通領域，農產品的品質差異沒有在價格上得到體現。產地土壤環境不清是造成農產品品質不安全的根本原因。

1.2土地經營方式落后，現代農業發展滯后，生產過程難以監控是農產品質量不安全的主要原因

我國農村土地利用現狀比較零散，農業生產效率低下，農業生產成本高。土地分散經營造成農戶重產量，輕于對土地的養護和管理。大量無序的施用農藥化肥，不但污染了土地、河流和大氣環境，而且直接導致農產品的污染。加之，以各家各戶為單位的農業生產過程無法得到科學指導和有效監控，農業生產隨意性大，這是我國農產品質量良莠不齊的主要原因。

曾經極大地激勵了廣大農民的經濟性和創造性，但是現階段看這種土地經營模式只能解決農民的溫飽問題，而不能給農民帶來更大的效益。土地的條塊分割，存在“小生產、大市場”的基本矛盾，并造成先進的農業技術難以推廣，農業生產的非標準化必然造成農產品的不安全。經過半個世紀的工業化，社會財富得到積累，逐步轉變傳統的農業生產模式備受政府和社會的關注，全面推進我國現代農業是解決當前農產品質量安全問題的重要手段。

1.3農產品沒有變成真正意義上的商品，銷售環節的管理和監控不到位是農產品質量不安全的重要因素

農產品也是商品，當農產品沒有得到商品的標識，就不能有效的區分農產品的品質，這是流通領域造成農產品不安全的重要因素。目前，我國大多數農產品還處于銷售原糧狀態，銷售的農產品無產地、廠家和生產日期，基本是“三無”產品。消費者不能了解到農產品的產地環境、農產品中各種元素含量狀況、有哪些有益的成分、生產過程和生產日期等基本信息，消費者只能通過外觀、顏色和形狀來粗略判斷農產品的新鮮程度，無法判斷糧食中有害物質是否超標，吃了以后是否有益健康，消費者無法得到農產品品質的知情權。另外，市場銷售環節的管理和監控不到位，致使市場中假的東西泛濫，往往對市場秩序形成巨大沖擊，這也是造成農產品不安全的潛在因素。

1.4信息不公開，往往夸大了污染的問題，不利于監督和改善農產品質量不安全問題

信息不公開，大家就會猜測，其結果往往是夸大了問題的嚴重程度，并最終造成社會恐慌。對農產品質量問題也是一樣的，人們往往因為一個污染事件或側面，就容易聯想到整個農產品市場，結果往往夸大了污染問題。食品質量安全問題關系到千家萬戶，社會民眾和媒體都有極大的熱情參與監督工作。實踐證明，社會監督最有效果，也最容易得到大家的理解和支持。也就是說，只有大家都滿意了，政府的工作才做到位。因此，充分發揮公眾和媒體對食品安全的監督作用，才會監控好食品安全。

2解決我國糧食質量安全的應對策略

抓好食品安全是政府職責所在，是提升老百姓幸福指數的有效手段。科學利用清潔土地資源，大力發展現代農業，推進農產品商品化進程，提高信息透明度是解決我國糧食質量安全的應對策略。

2.1查清土地質量，科學規劃和利用土地資源

國土資源部在過去的十年時間里，已經完成了我國中東部主要農業平原區165萬平方公里面積的土地質量調查評估工作，計劃在今后的5－10年時間內，將該項調查工作覆蓋我國主要農業區455萬平方公里面積。這項工作意義重大，查清土地環境質量狀況，對推動現代農業發展，保護農業生態環境和促進土地資源的可持續利用具有重要意義。建議，各級政府關注土地質量調查工作，督促相關部門配合盡快查清我國主要農業區的土地環境質量狀況，為我國經濟轉型提供優質土地資源。

調查成果顯示，土地污染區相對集中在重工業城市和礦山周圍，糧食超標區主要集中在土地污染區。只要做到科學規劃和合理利用土地資源，就可以保障我國的糧食安全。建議，依據國土資源部土地質量調查成果，將無污染潔凈的土地劃分為基本農田加以切實的保護，把受到輕微污染但還可以利用的土地規劃為工業用玉米、桑麻、經濟林或苗圃等用地，對已經嚴重污染的土地要盡早治理。查清土地質量，科學規劃和利用土地資源，是保障農產品質量安全的根本途徑。

2.2積極開發優質農田，以發展特色農業為契機推進農產品的“商品化”

土地環境質量是一把雙韌劍，污染土地產出重金屬超標的糧食，優質土地就會產出具有特殊保健功效的食品。近些年，一些富含鋅、硒、鈣、鐵等有益元素的特色農產品得到得到人們的青睞。根據各地區實施的農業地質調查成果，江西豐城、青海的西寧和海南的定安縣等進行了優質土地的開發試點，通過科學開發當地富硒優質土地資源，推進了現代農業的快速發展。例如，江西豐城市富硒土地資源就吸引了企業的6億元投資，將昔日偏僻落后的小山村迅速建設成為現代農業園區，開發出的富硒大米市場價格每斤達到30元以上，促進了當地農民和地方財政的增收；遼寧盤錦地區擁有典型的富鐵、鋅、鈣等特色土地資源4萬余公頃，每年可開發出28萬噸的特色優質大米，每年可增加的潛在經濟價值就可以達到42億元以上。從全國的農業地質調查成果看，我國優質特色土地資源豐富。建議，以開發優質土地資源為契機，大力發展特色農業，提高優質農產品的附加經濟價值。

同時，要積極研究和推進農產品的商品化進程，賦予所有的糧食和蔬菜以商品標識，以物聯網科技為平臺，逐步實現農產品的查詢功能。只有明確了農產品的出產地、產地環境、加工企業、生產過程和產品質量等信息，營造監管好市場經營秩序，才能實現農產品真正意義上的商品化，才能切實的提高農產品質量，保證農產品的安全。

2.3改變傳統農業生產模式，加快現代農業建設

我國的農業正處于由傳統農業向現代農業提升的轉型期。建議，政府部門加強研究土地流轉方式，積極引導土地集約化經營，大力推進現代農業的發展。只有做到農業生產的規模化、標準化，才能監控好農產品的生產過程，才能保障農產品質量的安全。

2.4提高信息透明度，廣泛發動社會輿論力量監督農產品質量

調查成果顯示，我國土地環境質量總體良好，但就是因為大家不了解實際情況，就夸大了糧食污染，造成大家的信任危機，影響了我國農產品的信譽。建議，政府部門加強對土地環境質量和農產品質量的監測和檢查，及時公布相關信息。同時要，利用和發揮好社會媒體和公眾的監督作用，促進企業不斷提高農產品質量，督促政府部門加強農產品安全的管理和檢查。

總之，農產品安全是件大事，應該引起各級政府的高度關注。以科學利用土地資源為切入點，以培育我國現代農業為主線，積極推進農產品的商品化進程，加強社會的監督力量，切實保障我國食品安全。

參考文獻

[1]楊曉波等.遼寧省遼河流域1／25萬多目標區域地質調查成果報告.2007年內部出版.

[2]楊曉波等.加強多目標調查成果的轉化應用為社會經濟與生態環境的協調發展服務.巖礦測試.2007年第26卷第4期.

篇9

關鍵詞：中部地區；糧食安全；思路與對策

中圖分類號：F327

中部六省除山西省以外的其余五省均是農業大省和農產品深加工基地的集中區域，其糧食產量占全國糧食總產量的30%以上（見圖1～2）。作為我國重要糧食生產基地，在全國六個糧食凈調出省中，有三個在中部?！度珖略?000 億斤糧食生產能力規劃（2009-2020 年）》中，將安徽、江西、河南、湖北、湖南五個中部糧食主產省列在核心區域，規劃要求力爭把中部地區糧食產量達到全國糧食總產量的1/3，到2020 年達到18300 多萬噸。中部糧食主產區承東接西，在保障國家糧食安全中占據十分重要的地位。在實現中部地區崛起的戰略背景下，為避免走工業化危害糧食安全的老路，提出如下幾方面戰略思路。

一、落實中部糧食主產區主體功能發展戰略規劃

落實中部糧食主產區主體功能發展戰略規劃，包括以下兩點：

（一）中部重點開發區與農產品主產區分工協作

根據全國主體功能區劃，中部農業主產區主要包括黃淮海平原主產區、長江流域主產區兩個區域。我國“兩橫三縱”的城市化戰略格局中的重點開發區包括“中原經濟區、皖江城市帶、湖北武漢城市圈、湖南環長株潭城市群、江西鄱陽湖生態經濟區”等。中部地區農產品主產區和重點開發區部分區域的交叉重合，在一定程度上激發了城市擴張與保護耕地之間的潛在矛盾。隨著城鄉統一的土地要素市場的一體化推進，在缺少配套措施約束的前提下，擠占耕地矛盾有可能進一步加劇。為此，中部糧食主產區的經濟發展，應該首先以保護耕地，確保糧食安全為前提。中部糧食主產區優質耕地較多，實現開發和優質耕地保護二者之間的有機協調，成為“四化”推進中需要解決的關鍵問題。

（二）發掘中部糧食主產區集中連片的規模優勢

我國“七區二十三帶”農業發展戰略布局中，中部農產品主產區主要包括黃淮海平原農產品主產區、長江流域農產品主產區兩大區域。其中，黃淮海平原農產品主產區是建設優質專用小麥、專用玉米、優質棉花、大豆和畜產品的產業帶；長江流域農產品主產區，要建設優質水稻、專用小麥、優質棉花和油菜、畜產品以及水產品產業帶。黃淮海平原主產區和長江流域主產區在我國“七區二十三帶”中是典型的農產品集聚地區，抓好這兩個地區的發展對糧食主產區的發展至關重要。要優化糧食生產布局，打造糧食生產核心區，形成集中連片、高產穩產商品糧生產基地。對于此類地區，應該納入政府重點支持范圍。2013年3月，國務院批復了《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃》，明確到2020年，完成改造中低產田、建設高標準農田4億畝。以此為契機，應加快集中連片地區中低農田改造，噴灌、水利基礎設施改造、建設與維護，集水和節水灌溉，山區的梯田修建，平原和丘陵地區的土地整治等。大力支持提高耕地基礎地力和產出能力，充分發掘集中連片地區糧食規模種植優勢，提高糧食產量，確保糧食安全。

二、建立中部糧食主產區農業生態補償機制

建立中部糧食主產區農業生態補償機制包括：建立重點糧食主產區農業生態補償機制，拓寬重點糧食主產區農業生態補償渠道，以及激發中部糧食主產區生態種植的積極性。

（一）建立重點糧食主產區農業生態補償機制

目前，我國建立生態補償機制的重點領域主要有禁止開發區中的自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發區和流域水環境。在國家主體功能區劃中，糧食主產區已列為限制開發區，所以重點糧食主產區建立農業生態補償機制已具備政策基礎。糧食主產區的主體功能定位是提供商品糧和發展綠色生態農業，工業和城鎮化發展只能作為輔助功能，是以確保糧食安全為前提。糧食生產不僅是通過利用資源，產生排放的產品產出過程，而且還具有提供生態功能價值的功能，如凈化環境、美化田野、吸收二氧化碳、釋放氧氣、調節氣候等。此外，基于糧食的公共物品屬性，社會公益性很強，自然風險與市場風險并存，并且供需彈性小、投入回報率低。鑒于糧食主產區的獨特性，將糧食主產區（或糧食主產縣）分步驟、無差別的納入生態補償政策扶持范圍，采取與重點生態功能區，或者部分與禁止開發區相同的補償政策，是堅持以人為本，縮小城鄉差別，提高農民收入，實現社會公平的關鍵。

（二）拓寬重點糧食主產區農業生態補償渠道

農業補償的范圍廣、補償資金量大，如果全部由中央財政轉移支付，國家財力難以為繼。因此，在補償范圍上應明確界定，在補償渠道上應多方籌資，廣辟來源?？刹捎脟摇⒌胤?、企業等共同出資的多元化補償格局。補償范圍的重點應是能夠修復環境，易于實現糧食安全和食物安全的重點領域。

首先，建立穩定的國家財政轉移支付制度。財政轉移支付重點是對糧食主產區生態環境修復行為進行補償。在地方財力相對充裕的地區，拿出一部分財政資金作為補償基金。

其次，建立發達的主銷區對主產區的生態補償機制，補償糧食主產區的機會成本。以增長對主銷區財政提成，提高機會成本稅、耕地補償稅等政策，對糧食主產區生產外部性進行有效補償。

最后，通過金融體系來實現補償，即以貼息無息貸款等財政金融政策重點支持集中連片糧食主產區的基礎設施改造。在河南、安徽、江西等糧食主產區設立諸如村鎮銀行等新型金融機構，提高對糧食主產區農業基礎設施建設的財政支持力度。在中部糧食主產省可以設立農村金融改革實驗區，人民銀行支農再貸款向糧食主產區傾斜，適當增加貸款額度。對各銀行的涉農貸款，放松存貸比考核標準，解決支農資金制約問題。

（三）激發中部糧食主產區生態種植的積極性

中部糧食主產區為了提高糧食產量，保證糧食供給，使得該地區農民的主要來源為比較效益較低的家庭經營，農民人均純收入一直處于全國平均水平以下（見圖3），嚴重妨礙了農民務農積極性。為了維持糧食主產區糧食生產的可持續性，在制度安排和政策設計中，切實執行“誰受益、誰付費，誰保護、誰受償”的資源補償原則，建立健全耕地保護補償機制。

首先，對保護耕地者給予補償。補償主體包括地方政府和經濟個體，因為地方政府為保護耕地而放棄當地開發建設獲取更高經濟收益的機會。補貼為國家提供糧食安全保障的各個糧食經營個體。

其次，對高效集約利用耕地者進行補償。對努力避讓耕地、提高土地利用率等行為予以補償，建立有利于土地資源科學配置的利益調節機制。

再次，對改造中低產田質量的行為進行補貼。對使用有機肥、農家肥，進行生態種植和耕地修復的農戶和集體經濟組織進行生態補償。

最后，對提高水稻復種指數和單產水平的農戶進行獎勵。通過系列措施的實施，激發家庭、農民專業合作社和種糧大戶保護耕地，改善糧食種植外部環境的內在積極性。

三、加快中部糧食主產區食物加工和監測技術創新

加快中部糧食主產區食物加工和監測技術創新，主要體現在以下幾點。

（一）開展糧食生產加工及食品安全監管技術創新

開展主要農作物定向調控關鍵技術、糧食生產數字技術、農業生物環境控制等關鍵技術研究。開展糧、棉、油、蔬、果等主要農作物高產優質的生理生態機制，有害生物控制與糧食質量安全，生態儲糧等基礎研究。開展糧油、果蔬、畜禽產品、食品添加劑綠色制造等關鍵裝備開發。開展食品包裝材料、發酵食品、食品配料和特殊專用食品等技術集成示范。開展食品分子重要生物活性物質靶向作用機制，食品生物工程代謝組學理論等重大基礎研究。開發現代優良食品微生物高效篩選，蛋白質分子修飾與功能化改造，糖與油脂生物制造等前沿技術。突破食品非熱加工、生物制造、高效分離和節能干燥等核心技術。

此外，在食品安全監管領域，開展食品加工在線無損檢測等裝備與技術研究，開發傳感器、可視芯片儀等快速便攜檢測設備。開展食品有害物殘留物減控，貯藏腐敗微生物和病原微生物預測預報等關鍵技術研究；攻克食品高精度快速在線檢測和智能化監控等共性核心技術；構建食品安全精準溯源、預警體系和評估方法。

（二）打破國外糧食加工技術壟斷，大力發展糧深加工

目前，中部糧食主產區中小型糧食加工企業經濟效益相對較低，通過自身積累進行技術升級改造的可能性不大。從全國來看，大部分農業產業化龍頭企業位于東部地區（見圖4），位于中部糧食主產區的大中型糧食加工企業，受經濟條件的制約，無法投入足夠的資金進行技術研發。受資金和效益的限制，中部糧食主產區糧食加工企業自主創新能力弱，自身造血機能差。從糧食加工設備看，現在糧機裝備制造業主要以生產小型成套和單臺大型設備為主，但大型關鍵設備與國際先進技術相比，產品技術含量少，穩定性差、耐用性低，重要加工工藝和技術裝備尚未擺脫 “引進-落后-再引進—再滯后”的惡性循環。

因此，從糧食安全和農業發展的角度，應加大國家糧食加工重大關鍵技術立項，加快技術創新速度，依托公益性農業研究機構進行農產品深加工技術的重大突破性研究。地方應用型農業技術研究機構應與地方糧食加工企業建立緊密合作創新體系，立足糧農增產和增收，整合糧食產業鏈資源，構建農業產業化循環經濟模式，大力開發糧深加工和飼料加工技術，實現中部糧食主產區糧食產業高效、協調、可持續發展。

四、推進糧食物流體系建設

推進糧食物流體系建設具體包括，加強中部糧食主產區基層糧庫倉房基礎設施建設，建設現代化的糧食物流體系，以及建立完善的糧食收儲數據庫信息管理系統。

（一）加強中部糧食主產區基層糧庫倉房基礎設施建設

國家財政重點支持基層糧庫倉房建設，以縣為單位對中部糧食主產區國有基層糧庫進行合并改造。能利用的庫區繼續保留，條件不具備的庫區采取置換、征地等方式重建糧倉。根據區域輻射能力和糧食生產能力的大小，確定倉庫建設規模，徹底解決小、散、零問題，把中部糧食主產區國有基層糧庫打造成現代化糧倉，爭取全面實現機械通風、環流熏蒸、電子測溫，電子監管系統，以提高糧庫利用效率和自動化監管水平。

（二）建設現代化的糧食物流體系

疏通和建設糧食主產區同主銷區之間跨省區糧食物流通道和節點，加強電氣化鐵路糧食物流通道建設。使省區間主要糧食物流通道的裝卸儲運等整個流通環節管理快捷高效、節省成本。建議國家應該穩步加大對糧食主產區流通體系規范化建設的投入力度，使銷售、加工、倉儲、運輸等各個環節實現標準化運作，減少各方面的不確定性。此外，要充分發揮國有糧食購銷企業主渠道作用，扎實國有糧食購銷企業的倉儲設施建設。

（三）建立完善的糧食收儲數據庫信息管理系統

目前，我國大部分糧食行政管理部門沒有建立糧油產品質量和糧油產品安全檔案內容的數據庫，這不利于監管部門掌握糧食收購企業的經營動態和經營糧油的質量。為此，積極開展糧食質量調查和品質測報，依托各級糧食檢驗機構對當年收獲的主要糧食品種進行收獲質量調查、品質測報和質量信息反饋，率先在中部糧食主產區建立省、地（市）、縣三級糧食質量信息數據庫，把糧食收購、銷售、儲存、運輸、加工等環節中涉及糧油產品質量和糧油食品安全檔案的內容都納入到糧食收儲數據庫中，定期向社會，為政府決策、調整結構、指導生產、優化品質等提供決策依據。

五、加強糧食安全監管體系建設

加強糧食安全監管體系建設應加強對糧食安全全方位的監管，以及構建中部糧食進出口貿易安全監管體系。

（一）加強對糧食安全全方位監管

目前我國大部分糧食行政管理部門的糧食流通管理工作停留在糧食收購上，沒有形成對糧食儲存、加工、銷售等環節的全方位長期監管，影響糧食市場整體監督力度和效果，這個問題在中部糧食主產區十分突出。為此，引入物聯網技術，采用重點監管與日常監管并舉，實現糧食各環節、長期、多方位監管。收購期間對糧食收購、生產加工企業重點監管，收購結束后對加工企業、分散經營戶日常監管。做到“重管理、重服務，以管為主，以罰為輔”。對中部糧食主產區糧食儲存環節的倉儲設施和糧食質量檢驗能力進行嚴格監管，確保原糧在儲存期間和出庫時的質量安全；對中部糧食主產區糧食運輸環節的糧食質量和糧油食品安全進行監管，促進中部糧食主產區糧食市場科學化、法制化、規范化運行。只有這樣，才能追責到庫、追責到人，避免出現糧庫虧空，無法追責現象的發生。

（二）構建中部糧食進出口貿易安全監管體系

積極參與國際食品法典、轉基因作物等規則和標準的制定，掌握國際組織有關農業規則和標準的要義，充分發揮與歐美等有關發達國家農業磋商機制的作用，以最大程度維護我國糧食產業利益，積極應對我國農產品出口受限等有關問題。不斷完善我國農產品進出口調控機制，使糧食貿易政策和國內產業發展政策協調。充分調動糧食主產區農業主管部門、行業協會和企業的積極性，保障國內農產品有效供給和市場穩定。構建中部六省糧食信息數據收集、貿易監測在內的一整套糧食進出口貿易體系，并且將現有中部地區5個糧食主產省省內外、國內外調入調出全部覆蓋。通過建立糧食進出口安全監測預警體系，實現糧食主產區和三大主要作物品種的全覆蓋。并跟蹤監測糧食進出口對產業結構調整的影響，實行定期公布制度。

參考文獻：

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[3]農業部國際合作司.農業國際合作發展“十二五”規劃（2011-2015）[Z]. 2012-01-11.

[4]國務院.全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020）[Z].2009-04-08.

[5]國家發改委和工信部.食品工業“十二五”發展規劃[Z].2012-01-12.

篇10

水資源安全：21世紀國家安全的關鍵組成部分

水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源。地球的淡水資源僅占其總水量的2．5％，而在這極少的淡水資源中，又有70％以上被凍結在南極和北極的冰蓋中，加上難以利用的高山冰川和永凍積雪，有87％的淡水資源難以利用。人類真正能夠利用的淡水資源是江河湖泊和地下水中的一部分，約占地球總水量的0．26％。全球淡水資源不僅短缺而且地區分布極不平衡。按地區分布，巴西、俄羅斯、加拿大、中國、美國、印度尼西亞、印度、哥倫比亞和剛果等9個國家的淡水資源占了世界淡水資源的60％。約占世界人口總數40％的80個國家和地區嚴重缺水。目前，全球80多個國家的約15億人口面臨淡水不足，其中26個國家的3億人口完全生活在缺水狀態。預計到2025年，全世界將有30億人口缺水，涉及的國家和地區達40多個。21世紀水資源正在變成一種寶貴的稀缺資源，水資源問題已不僅僅是資源問題，更成為關系到國家經濟、社會可持續發展和長治久安的重大戰略問題。

我國水資源安全形勢十分嚴峻。我國水資源總量28124億m3，占全球水資源的6％，僅次于巴西、俄羅斯和加拿大，居世界第4位。但人均水資源僅為世界人均量的1／4、美國的1／5、加拿大的1／50，在世界上名列110位，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。全國600多個城市中有一半城市缺水，農村則有7000萬人口飲水困難。黃河流域水資源嚴重短缺、西北內陸河流域水資源枯竭，嚴重制約區域社會經濟發展、導致區域生態環境嚴重惡化。水資源短缺已經成為制約我國經濟社會可持續發展的瓶頸之一。建立水資源安全戰略已經成為國家長遠穩定發展的必然選擇和重要戰略問題。

虛擬水——水資源和水安全研究的創新領域

最新研究表明，生產1t小麥需要耗費1000t的水資源，1t玉米需要耗費接近1200t的水資源，1t稻米需要耗費2000t的水資源。生產一個2g重的32兆計算機芯片需要32kg水。虛擬水不是真實意義上的水，而是以“虛擬”的形式包含在產品中的“看不見”的水，因此虛擬水也被稱為“嵌入水”和“外生水”，“外生水”暗指進口虛擬水的國家或地區使用了非本國或本地區的水這一事實。

虛擬水戰略是指缺水國家或地區通過貿易的方式從富水國家或地區購買水密集型農產品－尤其是糧食，來獲得水和糧食的安全。國家和地區之間的農產品貿易，實際上是以虛擬水的形式在進口或出口水資源。中東地區每年靠糧食補貼購買的虛擬水數量相當于整個尼羅河的年徑流量。從虛擬水的概念可以看出，虛擬水以“無形’的形式寄存在其它的商品中，相對于實體水資源而言，其便于運輸的特點使貿易變成了一種緩解水資源短缺的有用工具。

傳統上，人們對水和糧食安全都習慣于在問題發生的區域范圍內尋求解決問題的方案。虛擬水戰略則從系統的角度出發，運用系統思考的方法找尋與問題相關的各種各樣的影響因素，從問題發生的范圍之外找尋解決區域內部問題的應對策略，提倡出口高效益低耗水產品、進口本地沒有足夠水資源生產的糧食產品，通過貿易的形式最終解決水資源短缺和糧食安全問題。通常相對于國家甚至世界范圍而言，水資源的短缺通常只是局部現象。人口、糧食和貿易之間的特殊連接關系，為水資源短缺地方的決策者提供了在更大的范圍尺度上找尋緩解水資源短缺的新途徑。當前世界上許多國家對糧食進口的補貼政策，實際上是補償本地區水資源的不足，南部非洲和中東地區的一些國家是非常典型的例子。

虛擬水戰略——水資源管理的制度創新

水資源管理的目的是為了規范在水資源短缺情況下人們的生產和生活方式。從當前國內外的研究和實際應用來看，采用的水資源管理包括供給管理和需求管理兩個方面，基本的管理途徑有工程建設、終端利用效率和配置效率三種，相應的管理戰略和管理階段可分為四個層次：供給管理，包括開辟新水源、大規模遠距離調水等，其目標是提供更多的水資源，但通常成本巨大；技術性節水管理，這是水資源需求管理的第一步，其目標是提高水資源的利用效益，但通常節水數量有限；內部結構性管理，是水資源需求管理的更高層次，涉及到區域內部社會結構變化等問題，如結構性節水；社會化管理，這是水資源需求管理的最高層次，認識到水資源的社會屬性，以水資源的社會屬性為主線，充分利用各種外部資源來緩解局地水資源的緊缺。

水資源管理的最終目的都是為了跨越水資源稀缺的障礙，社會化管理階段的出現意味著水資源管理問題域范圍的擴大，管理的著眼點從克服自然資源的稀缺（第一類資源稀缺）轉向克服社會資源的稀缺（第二類資源稀缺）。在這種意義上，能否調動足夠社會資源的能力（社會適應性能力）來克服第一類資源的短缺就成為水資源短缺問題能否解決的關鍵。顯然，虛擬水戰略擴展了水資源研究的問題域范圍，屬于水資源社會化管理層次。由于人口增長是水資源稀缺的最原始驅動力，糧食作為人類的生活必需品攜帶有大量的虛擬水，是當前世界貿易中數量最大的商品，因此，人口—糧食—貿易之間的連接關系就成為虛擬水分析的主線，從另一個角度來看，也就是從水的社會屬性這條主線來進行水資源管理。因此，虛擬水戰略的應用必將引起水資源管理的制度創新。虛擬水戰略——平衡區域尺度，水赤字的有效工具和戰略措施

自虛擬水概念提出以來，已經在水資源短缺的國家和地區如中東和南非地區得到了一定的實際運用。虛擬水戰略可以成為一個平衡區域尺度的水赤字的有效工具。虛擬水貿易與虛擬水戰略研究已經成為國際上的一個前沿研究領域。對于經濟發展內部不平衡、水資源分配模式與經濟發展模式不一致的國家或地區，虛擬水戰略特別有用。虛擬水貿易對于那些水資源緊缺的地區來說，本身提供了水資源的一種替代供應途徑，并且不會產生惡劣的環境后果，能較好的減輕局地水資源緊缺的壓力。對參與虛擬水貿易的國家或地區來說，還能增強這些國家和地區糧食安全的相互依賴性，減輕國家或地區之間因為水或糧食問題所引起的直接的沖突，創造持久的合作關系。當世界或地區糧食價格低于缺水地區自身的生產成本的時候，虛擬水戰略的優勢就更加明顯。富水地區和缺水地區之間實體水貿易由于運輸距離長遠、成本高昂通常十分困難，因此，虛擬水戰略日益引起了缺水國家和地區政府和水資源管理部門的重視，并開始在水資源戰略管理中應用。虛擬水戰略非常適合作為干旱和半干旱地區的一項現實的戰略措施，即通過貿易的形式滿足缺水地區水資源和糧食的安全。

開展虛擬水和虛擬水戰略研究，構筑水資源安全戰略體系