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提要：社會服務成為西方社會政策的一部分已有100年。覆蓋全體成員的、普惠理念指導下北歐的社會關照服務；在福利多元化思想指導下，由政府、志愿組織和私人共同構建，有混合經濟和準市場特色的英國的人身社會服務體制，對中國社區照顧服務，無疑是一個啟示。本文探討了開展社區照顧服務的重要性和政策導向。其發展將和調整產業結構、轉變福利事業結構、新農村建設、城市化發展和老齡問題結合起來，文章也強調了社區照顧專業人員隊伍的建設。

關鍵詞：社會服務，北歐社會關照服務，英國人身社會服務，社區照顧服務

Abstract:SocialServiceasapartofsocialpolicyintheWesterncountrieshasbeenacentury.InNordiccountries,socialcareservicesareunderanuniversalprincipleandcoveragesfullcitizens.InBritain,personalsocialservicefollowstheideaofwelfareplural,andservicesconsistedofgovernment,voluntaryandprivatesection,withnaturesofmixedeconomiesandquasi-market.TheywillinspirecommunitycareofChina.Thispaperexploresthesignificanceofdevelopmentofcommunitycareservicesandpolicydrivers.Itsdevelopmentwilllinkwithadjustindustrialstructure,reformwelfareinstitutions,newcountrysideconstruction,urbanizationandagingpopulationissue,andalsothepaperemphasizestobuildprofessionalstaffofcommunitycare.

Keywords:socialservice,socialcareservice,personalsocialservice,communitycareserveice

2006年6月，國務院下發了《關于加強和改進社區服務工作的意見》，標志著我國始于上世紀80年代的社區服務業將處在為建設和諧社會服務的一個新的起點上。它在新時期的主要目標是：建立與社會主義市場經濟體制相適應的、覆蓋全體人員、服務主體多元化、服務功能完善、服務質量和管理水平較高的社區服務體系。

自改革開放近30年來，我國社區服務從無到有，從最初的街道居委會辦的便民利民服務項目，到目前社區服務在向社會生活的廣泛領域延伸，在內容、手段、機制和質量上都有了很大的提升。但是，就社區服務范圍而言，我們的目前的范圍還很狹窄，如在社區內，對老人年的照顧、對精神病人、殘疾人和兒童的照顧還處在探索階段；另外，我們的對社區照顧的認識水平和專業化管理水平處在很初級或者茫然的階段。什么是社區服務？社區服務在現代社會中承擔什么功能？這些基本問題不解決，就會阻礙中國社會服務的發展。因此，對社區服務，特別是社區照顧服務的發展歷史、基本理論、體制機制、方法技術等，作進一步的研究和討論很有必要。

而在，回溯西方福利國家，社區服務已經走過一百多年的發展歷程，回溯西方社區服務，特別是北歐和英國社會服務的發展道路，將會開闊我們推動中國社區服務發展的思路。

社會服務的概念、意識和實踐：

社會關照服務和人身社會服務

一、社會服務的基本概念及實踐模式

我們稱之為社區服務的概念最早在英國被稱為社會服務。最早使用社會服務這個詞的是英國倫敦政治經濟學院社會管理系的教授：理查德•蒂特馬斯。他談到社會服務的觀念和方法時說，這可以追溯到19世紀：“在那個世紀之初的偉大的集體主義的進步以及隨之而來的在社會立法上的積極成就，目的在于逐漸地超越濟貧法。但是因為沒有可以選擇的觀念來工作，沒有新的視野投入人類的需要和規范這些社會現象，濟貧法的觀念和方法被移植進入了新的社會服務。”社會服務作為實踐出現在19世紀，而社會服務作為一個學術詞匯在1951年被蒂特馬斯第一次提出。什么是社會服務？蒂特馬斯以1911年的國民健康保險的例子說，國民健康保險以現金支付的形式提供給患病期間的病人，這不是社會服務。他歸納引用了1913年在英國出現的醫療照顧的例子，作為最早的對社會服務的介紹。蒂特姆斯指出，服務和以現金支付的保險是截然不同的。

1945年以后，社會服務在西方世界里已經上升為社會政策的一個組成部分。上個世紀50年代以后的社會福利研究中，被多方變化使用的社會福利概念已經基本固定，被分為以下四部分：教育、住房、收入保障和國民健康服務（NHS）。但是，實際上，除了這四種福利，還有一種服務獨立地存在，這就是社會服務。

西方學術界認為，給社會服務一個更加區別于其他福利項目的具體限定，就是在英國被稱之為人身社會服務（PersonalSocialService）或者在北歐叫做社會關照服務（SocialCareService）所提供的服務。但是，只講提供給個人的服務還是不太明確的，有的學者認為應該加入一個重要的因素：即根據人類的不同的需求提供的服務。所以Sainsbury給社會服務的定性是：“人身社會服務是關心有需求和困難的人，因為困難阻止了他作為個體在社會上應能夠發揮的最大的社會能量，阻止了他自由地發展個性和通過和外界的接觸實現自己的渴望。這種需要在傳統上被個人和家庭的功能來滿足的；而目前改為由社會服務來滿足，并且社會提供了高水平的幫助過程，并不是提供單一化的幫助；服務資源適應個人和群體的不同需求并不是人與人之間都是一樣的”。社會關照服務強調了行為，重點在關心照顧。它對全部的社會群體根據總的標準區別服務，例如，根據年齡和居住地點、特殊的問題和特定的人口群提供服務。在西方，居住在社會福利機構的老人，無論是政府辦的還是私人辦的，都僅僅是受護理老人的一部分。近年來，越來越高的呼聲是：讓老人回社區護理，在家庭享受服務。所以，當談及社會服務時，并不是可以與其他的社會福利服務項目混淆的，它專指社會關照服務和人身社會服務。在上個世紀70至80年代的西方，沒有其他任何工業產業能夠像社會照顧關心服務一樣飛速地發展膨脹。

1、北歐社會關照服務的理念：普遍主義——覆蓋全體公民的綜合服務

社會關照服務作為為個人提供的社會服務，已成為社會結構的新現象。1945年以后，社會服務在西方國家已經成為社會政策構架中的一個組成部分。社會服務在金融投入、組織管理、生產程序和控制過程的增長程度上都已經使其變成了公共事業中一個獨立負責的部分。最顯著的成型發展是在北歐，它們比英國走得更快。斯堪的納維亞的五個社會民主福利模式的國家里，社會服務的概念于上個世紀60年代出現在官方的文件里。然后，社會服務被規劃為總的社會政策的一部分，為一系列不同的主要是地方政府的行為創造了一個廣泛的基礎。

這些在社區內被提供的社會照顧服務，包括：1）提供兒童家庭服務：接收兒童，收養兒童，撫養兒童，監督兒童父母對兒童的撫養，保護兒童不被冒犯。給兒童提供財力和物質幫助，提供輪椅餐飯。2）家庭護理服務：給老年人和肢殘人、盲人、聾人提供家庭服務或教育。3）日常照顧：為老人和殘疾人建立俱樂部、日常診所、老年人弱智訓練中心、殘疾人日常護理學校和健康中心等。4）咨詢服務：建立咨詢中心，提供家庭財產計劃、年輕人醫療咨詢等，還給健康家訪員、家庭護士、接生員、心理工作者提供家庭護理知識和教育。

社會服務概念的使用反射了兩種變化：意識形態和政治領域的變化以及在統計數字上的顯著的變化。

斯堪的納維亞國家創造了世界著名的社會關心照顧服務，其特征是內容廣泛并且覆蓋全體公民。社會關心照顧服務是自愿的，沒有人強迫他們接受，接受服務者也沒有羞辱的烙印。在北歐這種典型的社會民主福利國家，社會政策與其他國家不同。二戰后，斯堪的納維亞模式形成，保持了更多的“貝弗里奇式”而不是“俾斯麥式”的模式的成分。北歐社會福利基于一個政府驅動的綜合的模式。他們建筑了一個“制度（institutional）”模式。在北歐，有一種社會理念造成了由國家干涉的社會政策，即各階級的團結和保障全體公民應該平等地享有充分的公民的權利和保持體面的生活標準。北歐國家是馬歇爾“公民權”理念在社會立法上的追隨者。

由于北歐把社會關照服務當作一種每個人都應該享有的權利來加以推行和發展，所以，完善的普遍建立的社會關照服務體系就成了北歐福利社會的一個鮮明的特點。在北歐，關照服務體系由三個最大的部分構成，即老年之家、家庭幫助服務和兒童日托中心。

老年之家

北歐的老年之家很發達，從1960年社會福利制度的建立到1993年的社會福利體制的完善時期，這30多年間，北歐五個國家除了愛爾蘭，居住在福利院和養老院的老人的平均數字大概徘徊在5-7%之間。1993年，北歐五國，居住在老人之家的65歲以上的老人的比例，最高的是愛爾蘭12%，最低的瑞典是5%，平均達到7.2%（見下表）。

北歐五國居住在福利院和老人之家的老人1960-1993

居住在敬老院的全部65歲以上老人絕對數字和百分比

丹麥%芬蘭%愛爾蘭%挪威%瑞典%

1960------22,422634,7194

197040,731731,90771,338731,565659,8315

198150,230729,84551,891841,1397114,5535

199351,976646,10073,4821243,215676,4005

來源：北歐國家的社會保障和北歐統計年鑒（Sipila:1997:190）

比較西歐其他國家，北歐五國因為遵循普遍服務的原則，其享受社會關照服務的老人的文比例也比較高。不僅居住在福利院的老人比例高，所提供的綜合服務質量也好，原因政府投入大，社會服務支出占GDP的比例高。此外，接受家庭照顧幫助的老人的比例也普遍高于其他西歐國家（比例見下表）。

歐洲的老年關心照顧現狀（1990）

支出占GDP的%住進老人之家接受護理的占全部老齡人口的%提供家庭幫助的占老齡人口的%提供家庭護理的占老齡人口的%接收家庭幫助的比例接受輪椅餐飲的比例接受家庭護理的比例

比利時0.86.61.01.1---

丹麥2.310.63.80.718.56.35.9

(3.2)(6.5)(3.5)(14.2)

德國0.45.4-0.31.3ca2ca3

西班牙-2.0-----

法國0.55.10.50.16--

希臘-0.5-----

意大利2.32.8----1

愛爾蘭-5.0-0.30.4--

荷蘭1.612.32.10.48-15

英國-10.0-----

葡萄牙-2.0----0.8

芬蘭1.65.61.8-14.4--

冰島0.7-1.5-3.4--

挪威2.86.51.8-11.5--

瑞典2.85.0--26.6--

注：老齡人口至65歲以上的老人。

丹麥的第一行數據為研究人員JensAlbre給予的數據，第二行為北歐統計機構給予的數據。

來源：JormaSipilaEd.,(1997),SocialCareServices:ThetotheScandinavianWelfareModel,p.167,table9.8

家庭幫助服務

在北歐，提供家庭服務最初是指支持有孩子的家庭，不久這種服務就發展為老年人、慢性病人和殘疾人的家庭照顧。北歐的家庭幫助服務有一個真摯的服務功能：提高需要幫助的人的生活標準并讓他們的親屬從照顧的負擔下解脫出來。北歐接受家庭服務的老年人和殘疾人的服務自1960年以來有一個上升的曲線。從最初的個位數上升到后來的兩位數字。使用家庭服務幫助的老年人的家庭的數字平均為家庭總數的19%。

接受家庭服務幫助的老年人和參加人員的家庭數字統計1960-1993

（高于65歲以上的老年人）單位：人，百分比：家庭

年丹麥%芬蘭%愛爾蘭%挪威%瑞典%

1960--------82,2769

1970--25,0006472342,1588251,61723

1981135,75618107,77018--105,53517346,54325

1990171,74021144,227214,09715114,60717302,38520

1993187,04623153,578225,35319117,98416303,56413

來源：北歐國家的社會保障和北歐統計年鑒

北歐國家給我們展示了一個非常好的社會照顧服務的榜樣。到了90年代，老年貧困程度已經降低。在挪威，老年人口中貧困者的比重已經低于5%，芬蘭是4%，在瑞典，比例則低至0.5%。由于他們堅持普遍主義的理念，所以表現在社會關照服務事業的特點是為全體公民提供服務，人民接受社會服務的比例很高，而且涵括不同的服務類型，種類很健全，專業化水平很高。無疑，北歐國家的社會照顧服務相對來講是一個普遍化、規范化、現代化的服務。但這個模式需要政府有足夠的支出。

2、英國人身社會服務的模式：混合經濟型的服務

英國的人身社會服務的特色是混合經濟型服務模式。英國的社會服務部創建于1971年。英國人身社會服務內容和北歐一樣，同樣包含了幫助老年人、殘疾人和其親屬、兒童和年輕人、智力殘障的人以及他們的家庭。經過受過培訓的福利之家和日托中心等主要服務組織提供不同種類的社會服務工作，來幫助那些行為不便的人享受家庭生活。

1955年，英國人身社會服務支出僅僅占國內生產總值的(GNP)的0.2%，到了1974年升到了1%，在1988年，支出達到3844百萬英鎊。這些社會服務支出按比例投放在不同的服務領域，其中老年人、肢體殘疾人以及盲人聾人的護理院最多，約占40%，提供家庭餐飲也約占40%，然后是護理院的培訓和兒童寄托所，各約占1%，其他部分投入到家庭護理、日間護理等項目上（詳下表）。

人身社會服務支出的費用百分比（英格蘭）

服務領域1983/41984/51985/61986/7

兒童寄托所9.69.39.09.4

老年人、身體殘疾人以及盲人聾人護理院36.235.641.739.5

其他的護理員，包括培訓和管理10.410.411.311.1

家庭護理7.07.27.56.9

提供家庭餐飲36.138.538.138.3

每日護理5.44.94.84.6

其他1.61.31.36.6

來源：Barr,Nicholasandothers(1995),TheStateofWelfare,thewelfarestateinBritainsince1974,Oxford:Clarendon,p.224.

英國人身社會服務的最顯著的特點是它的混合經濟型服務。自上個世紀時期80年代末期起，由于經濟發展緩慢導致了投入和產出的不平衡。于是北歐各國采取了措施削減福利預算，修改福利指標規則，增收服務費用，降低賠償水平，家庭收入調查和利益凍結等等措施。

一直是強勢的撒切爾的保守黨提出了自由主義的理念，布萊爾的工黨提出了競爭的福利國，都對國家福利進行了修正。他們推行的“福利的多元化”和“競爭的福利國家”的可取之處在于因為國家的資源的有限，而把社會服務堪稱全社會的責任，調動社會資源投入社會福利事業，無疑對社會福利事業是一個有力的推動。當然，需要加強的是政府規章制度的制定與強化管理和監督。

于是，在上個世紀80年代，一個新的概念，福利多元化（welfarepluralism）或者多重性在英國被提了出來。多元化包括了除政府外的其它非政府的、志愿的和私有的部分的共同參與。這意味著社會服務有更多的參與者，強調其分散化和非官辦等特質。同時，有人也把多元化稱為“福利的混合”（welfaremix）,意味著混合提供福利利益。國家提倡社會服務的多元化是為了解決資金的問題，于是，出現了多元的融合了保險、收費服務、無償服務等多類型的政策，還更多地體現了志愿者的參與。“福利的多元化”和“競爭的福利國家”的可取之處在于因為國家的資源的有限，而把社會服務堪稱全社會的責任，調動社會資源投入社會福利事業，無疑對社會福利事業是一個有力的推動。

政府、私人和志愿者共同參與社會服務管理

在福利多元化的思想指導下，西方社會服務領域開始了一些新的嘗試。最先和典型的嘗試發生在英國。在英國，護理院呈現出由地方政府、志愿者和私人創辦的多元化的趨勢。到了2001年，英國地方政府創辦的護理院比重下降，志愿者辦的居中，而私人辦的護理院占到了絕大多數。使用國家提供的老年人服務的比例只有8%，低于北歐的19%，但是由私人提供的家庭服務幾乎與政府提供的平分秋色，加上其它種類的社會服務，總的使用社會服務比例的老人高于65歲以上老人總數的四分之一（見下表）。

護理院的種類（2001年3月31日）百分比

百分比地方政府志愿者*其他**

英國17%21%63%

英格蘭15%20%65%

威爾士26866

蘇格蘭314326

北愛爾蘭372638

*包括雙重登記的志愿者辦的護理之家。

**私人辦的護理之家。

來源：英國國家統計

在英國，國民健康服務體系(NHS)由于國家的資助是全部免費的，但是個人社會服務體系（PPS）不完全如此。接受政府辦的社會服務體系要經過家庭財產調查，而且接收人員的數目受控制，申請的人員多，要長時間地排隊等候。所以，由以上表看出，在2001年，英國的護理院，地方政府辦的只占17%，民間志愿組織辦的占21%，而私人辦的和管理的占總數的63%。下表是關于老人之家主辦和管理者的統計。

英格蘭的老人（65歲以上的老人）之家和老人護理之家

英格蘭千

199319941995199619971998

志愿者辦的293131313031

私人辦的140137136135132135

家庭的小型-23465

多方合辦的老人院101213162226

多方合辦的護理所*-2720304041

其他的護理所*-8396838499

以上全部-293299298314337

*護理院不是專為老人作為顧客的。這里的數字是僅僅為老人作為護理對象群的護理所，數字不包含智力疾病、弱智、身體殘疾、酗酒和虐待的顧客群。

來源：英國國家統計

志愿者的服務

志愿者包括慈善機構和個人。在英國，護理照顧服務的絕大部分由非官方的機構組成，其價值和效益是難以用金錢估算的。在英國的國家統計數字里，非官方的照顧指人們給患病的、殘疾的和年老的家人、朋友、鄰居和其他人提供無償的照顧。在2001年，英國有590萬非官方（志愿部分）的護理者。這些護理人員主要的是女性（在250萬到340萬之間），其中大一部分是社區自愿組織承擔的。在1998年超過1/4的18歲以上的成年人參加了社區活動，比如居民協會和家長——教師協會。

私立護理公司

英國有許多著名的私立的護理機構。如英國護理（CareUK）擁有90個護理之家和8700個工作人員。再如，步柏（BUPA）公司，在全世界190個國家有400多萬個護理之家。在英國步柏擁有49個醫院，34個健康庇護中心，245個護理之家，45個退休之家，大約有4萬個工作人員。它的245個護理之家住有1.5萬個護理對象（平均每個護理之家有61人）。一般這種私立的護理機構需要高付費，但是條件比國家辦的要好。

這樣，在英國社會照顧服務業中，形成了準市場的方式，即購買方與提供方分離。國家逐漸淡處提供者的身份，變成立法者。社會照顧服務也是一個市場，因為在提供服務中，多方參與競爭，替代了國家壟斷提供。但是，它不同于常規的市場，所有這些服務機構不是必然把產出的最大利潤最為最終的追求，并且它們不是必然地為私人有所。在需求方，消費購買力不是直接地表達在金錢的概念，而是最終服務的使用。準市場經常不是基于自由競爭，而是根據照顧服務的標準和質量。比如，根據國民立法，被地方政府監督而保持了高標準的服務。

在英國的混合型福利的模式中，國家、非營利機構，志愿組織和私人的服務之間構成了諸如相互作用、相互補充，相互挑戰，互為動力機制的關系模式。因此，但是，我們也會發現，政府在社會服務中依舊發揮其主要作用。英國服務的支出，實際上絕大部分來自政府的預算。當小規模志愿組織活動時是不要報酬的，或者資金來源于義賣和其他途徑。但是，當許多服務組織支付工資時，資助的方式就改變了，大多數的資助來源于地方和中央政府，也有許多被政府的免稅所代替。在1999至2000年的繳稅期間，有112億英鎊的稅務被免除。在英國，志愿組織服務中政府的資助占第一位，達到了志愿組織全部收入的54.4%，其次是個人繳費部分，占26%。

所以，私人和志愿組織的社會服務，實際依舊在政府的計劃之內。只不過是政府不再具體操作辦理，交給志愿組織和私人機構去操作和執行,政府是主要出資者、政策法規制訂者與監督者，政府購買服務，在福利服務領域內形成一個準市場。這樣，政府騰出活動的空間給志愿組織和私人，同時也增加了社會服務內容的多樣化和個性化。

二、中國社區服務發展的現實需求和政策導向

我們轉而反思我們自己的社區服務的發展，我們為什么要談加強發展中國的社區服務，特別是社會照顧事業？我們如何發展中國的社區服務？

（一）現實需求

1、弱勢群體的迫切需要

目前，我國有5億多人生活在城鎮社區，其中包括了4400萬65歲以上的老年人，2600萬已經移交社區管理的企業退休職工，200萬城市貧困人口和1400萬下崗失業工人。農村絕對貧困和低收入人口6500多萬，殘疾人口8200多萬，孤兒57.3萬。隨著城鎮化的不斷推進，越來越多的農民將變成城鎮社區居民；隨著企業改革的不斷推進，越來越多的退休職工將移交社區管理；隨著人口老齡化、家庭小型化的加劇，城鎮社區需要承擔的社會管理事務和服務項目越來越多。同時，在廣大的農村社區服務幾乎是空白，社會保障業剛剛起步。一方面是社區服務的需求增長，另一方面是我國服務業尤其是社區服務業的發展滯后，許多殘疾人、孤兒等等，得不到應有的服務。如全國需要進入福利機構寄養的殘疾人有601萬人，而殘疾人服務機構的容量只有3.4萬人，僅為需求的0.6%。全國需要由國家撫養的孤兒童428萬人，而各類福利機構能夠提供的床位只有3.15萬張，僅是需求總量的0.7%。

2、中國城市化發展的需要

我國城市化水平已從1978年的17.9%提高到2006年的43%。世界城市發展的經驗表明，城市化進程可分為起步、加速和成熟三個階段，其中30%到70%的增長過程是城市化的加速階段。目前，我國的城市化水平為40%左右，正處于加速發展階段，但仍然比世界城市化平均水平低約10個百分點，比發達國家低20個百分點左右，按照我國全面建設小康社會的目標，城市化水平必須提高提高1個百分點左右。城市化與服務業是相互依存、相互促進的關系：城市化為服務業的發展提供需求和創造的條件，社會服務業的發展提升了城市化的速度和城市先代化的水平。我們要抓住我國城市化的機遇，發展第三產業，增強城市的服務功能。

3、養老服務事業的需要

觀察北歐和英國的社會服務，我們不難發現為老年人服務是其主要服務內容之一。目前，中國60歲以上的老年人口達到了1.44億，65歲以上人口超過1億，分別占總人口的11.03%和7.69%。在今后較長時期內，我國60歲以上人口還將繼續以年均約3.2%的速度增長。據預測，到2020年，老年人口將達到2.4億，占總人口的16%以上；2050年，老年人口將超過4億，約占總人口的25%。35年前，中國兒童人口與老年人的比例是6:1，而往后的35年，這個比例將顛倒過來，老年人口將是兒童人口的兩倍。

但是，與西方國家和一些發展中國家相比，中國社區養老服務事業都存在顯著的差距。據民政部社會福利和社會事務司1999年的統計，全國1.26億老人中大約有1400萬老年人要求進入福利機構養老，占老年人的11%強。但是各種福利機構能夠提供給老人的床位不足100萬張。在北歐，19%的老人享有國家提供的社會服務，在英國接受政府和私人服務機構提供護理幫助的65歲以上的老人的比例為15%，加上享受其他種類社會服務，老人享有社會服務的比例高達26%。相比之下，中國老年人對社區服務需求的滿足程度還相當低下，社區服務擁有十分廣闊的發展空間。

4、農村大量的剩余勞力的轉移和失業問題的解決

大量的剩余農村勞動人口，表明農民工需要向城市轉移。經濟學家論證，到2020年，我國的人均收入是3000美元，農村的收入水平要達到這個標準，農村人口在總人口的比重必須從現在的62.3%降低到45%左右，到2020年我國人口大約是15億，農村人口的45%即為6.8億。目前我國農村人口為8.8億，也就是說在未來的十多年里轉移出2億的農村人口到城市人口。

但是，另一方面，我國現在城市失業率已經超過了警戒線。西方失業率的發生得很晚，在90年代產生。在60年代的高速發展時期，失業率非常低。在西歐和日本僅僅是3%，甚至在美國也不會高于5%。而中國不同，在高速發展經濟的同時，失業率很高。據世界銀行等機構的調查，我國失業率為8%，官方公布的數字是4%。另外，我國每年新增1000萬勞動力，300多萬大中專畢業生，還有2200多萬城市貧困人口需要國家提供最低保障。

在如此失業率的基礎上，加上日益增長的農民工和勞動力，城市如何消化這么多人口？一邊是就業人口的增加，一邊是大量失業人口的存在。無疑，社會照顧服務事業將成為這些勞動力的主要溶解點。

5、經濟發展戰略的需要

社會服務事業屬于第三產業的領域。我國目前和世界中等收入國家相比，第三產業所占的比重很小。從2003年的存量數據來看,中國勞動者在一、二、三次產業就業的比例為49.1:21.6:29.3。根據有關統計,世界中等收入國家三大產業的平均比例為10:38:52。以下表格是中國和西方國家的橫向比較。

第一產業第二產業第三產業

中國49.121.629.3

世界中等收入國家103852

我國經濟發展中的一些深層次問題并沒有從根本上得到解決，尤其是調整優化產業結構的緊迫性顯得更加突出。2004年，我國第三產業增加值占GDP的比重比2003年下降達1.4個百分點，我國三大產業（一、二、三次產業）增加值的比例從2003年的14.6∶52.3∶33.2變為15.2∶53∶31.8，三次產業比例呈現出與國際產業結構總體變化趨勢不相一致的變動情況，產業發展之間的不協調問題亟需引起進一步的關注。三產在經濟總量中所占比重繼續下降主要是三產增長相對緩慢造成的。據經濟學家的觀點，按照世界銀行公布的資料，2003年第三產業增加值不到世界平均水平的一半，大大低于高收入國家水平，也明顯低于中低收入國家的平均水平。在全部大國中，我國第三產業增加值比重位列倒數第二；質量不高，傳統服務業比重過大，批發零售貿易餐飲業與交通運輸倉儲郵電通信業仍然占第三產業的42％左右。而另一方面，社區服務卻遠遠不能滿足社會的需要。所以，發展社區服務改變第三產業的發展速度和機構構成，是非常緊迫和重要的。

（二）、政策導向

社區服務在中國的實踐中是一個新事物，在政策規劃制定領域需要學習探討的事情很多。這里只談幾個重點政策導向。

1、調整第三產業結構，著重建設社區服務體制。我們需要轉變方向，調整第三產業內部的結構，建立以社會照顧為基礎的社區服務。市場經濟下的第三產業的商業服務重點在娛樂消費，一方面，提供給有錢人（多為體力好的青壯年人）的旅游項目：包括風景區、度假區旅游，種類包括洗溫泉和打高爾夫等等。另一方面，公共服務匱乏。前者無疑也給部分經濟和身體條件適應的老年人提供了服務。但是，對于大多數家庭需要的老人兒童的基本的社區服務的項目和提供給有障礙的人的社區服務，比如社區老人照顧中心等發展卻處于貧乏的階段。

2、調整社會福利機構的內部結構，把醫院護理轉化為社區照顧。

在西方，社區照顧和社區醫院相比，占有更多的比重。他們把常年需要照料的病人、肢體功能殘缺和智力障礙的人回歸社區和家庭，在那里受到專業照顧部門的照料、監護和幫助。每個社區都建立老人護理院，這支有醫務人員、護理人員、心理工作者和社會工作者組成的專業隊伍隸屬于社會服務部門，而不是醫療衛生部門。中國需要有這樣一個機構調整或者機構設置。

3、建立專業化技術化的工作人員隊伍，提高社區服務管理的專業化水平。社區服務需要大量的社會工作者，目前在民政系統內社會福利領域內從事社會管理和公共服務工作的有40萬工作者，面臨著技術的培訓和提高專業化水平的問題。中共中央十六屆六中全會《決定》提出建設宏大的社會工作人才隊伍，提出到“十一五”期末，民政系統要培訓近千名高級社會工作人才，近萬名中級社會人才，近十萬名處級社會工作人才。

社區服務的發展不僅決定于社會工作者的數量，還決定于專業人員的精確分工和服務專業水平。“社會服務在于建立針對不同服務對象、人種的不同服務，比如對老人、婦女、兒童、殘疾人的不同服務，提供在社區、小組、居民點和家庭的不同服務，和提供心理、生理和病理的不同方面層次的服務。老年人、殘疾人、兒童、精神病人服務機構、救助部門管理、未成年人救助、收養服務、入戶護理服務和其他咨詢服務上需要配置有很高的專業化水平的技術工作人員，包括經過嚴密分工和嚴格培訓的醫生、護理服務員、護士、社會工作者、心理咨詢醫生和其他心理治療工作者、康復人員、配餐員、清潔工、管家和娛樂員，由他們來處理包括安全、護理、技術、心理問題。社會工作者的任務是能夠通過支持、恢復，保護或者修改行為來支持有困難的兒童、成年人、家庭、群組、和社區，促進社會福利和回應廣泛的社會需求，促進每一個年齡、性別、階層、種族、文化的人以平等的機會”。我國目前的這類人員大大匱乏，受過專業基礎培訓的僅在少數。社區服務專業人員的培訓是一個重要的工作。社區工作的好壞，決定于這些人員技術專業水平的高低與優劣。

4、發揮中國社區組織的優勢。中國的居民委員會、村民委員和街道辦事處的組織網絡是其他國家都沒有的體系。有人認為這套組織結構束縛了社會團體即第三部門的發展。其實，居委會是中國的優勢。如果要建立一個社區服務的網絡，需要大量的人力物力的投入。而我們有現成的體系，我們有這些基礎，如家庭的功能，鄰里的功能，居委會的功能，這些現有功能發揮的社區服務的作用，可以防止北歐出現的社會福利的普遍性和水平高造成的國家支付高造成的困難。

所以，要充分利用中國現有的社會組織結構，只不過是轉變服務功能，轉向社區服務業，并加強專業技術含量。和英國的混合經濟比較，中國的社區網絡，恰恰是我們的優勢。社區組織，不僅包括基層的政府公共事務的管理，也行使了基層群眾自治功能，還包括社區內的社團和志愿協會。據統計，目前全國還約有三分之一的城市街道辦事處和將近一半的社區居民委員會沒有建立老年服務機構和設施，農村鄉鎮則更少。社區的支架早已存在，需要做得的是填充社會照顧的內容。

5、把社區服務和其他社會福利體制的改革結合起來。目前，在城市還有相當一部分的人沒有進入社會養老保險體系和醫療保險體系，在農村，絕大部分地區尚未建立社會養老保險制度，新型的農村合作醫療制度還處于試點階段，農民的養老、醫療缺乏必要的保障。所以，在發展社區服務時可以做總體的規劃，社區服務可以與建立這些社會保障體制并進，成為社區人口的老年保險和醫療保障的后盾和屏障，建立社區醫院和醫療站、康復和撫養照顧中心，提供家庭入戶照料服務，在提供方便優質的服務同時價格合理。

5、把社區服務和新農村建設結合起來。農村人口依舊占中國人口的絕大多數。農村的文化、娛樂、教育、體育、醫療設施都落后了城市一大截。社區服務是新農村建設的一個內容，特別是今天，農村的留守家庭中多為婦女、兒童和老人。這些是更加需要社區服務的人，要提供給他們和一切需要服務的人以方便的服務。社區服務同時培育了農村的專業人員，將提高農村的整體素質。例如廣東商學院的社工系就給即將進城的農民做培訓咨詢的服務，這也是社區服務內容之一。實際上，最基本的培訓和最基本的教育可以在農村當地舉行。而且，農村社區服務的發展也促進了農業人口的就地消化轉移，使其轉移到農村社區服務領域中來，轉移到當地新農村的建設中來。

6、提高和加強地方政府對社區服務的重視管理。國家已經提出了諸如建設和諧社會，推進社會工作和建設社會主義新農村的一系列的方針，這些提法與社區服務有直接的或間接的關聯。這種前所未有的重視給社區服務事業以極大地推動，無疑是最好的動力機制。在西方國家，包括北歐和英國，社會服務都是地方政府管理。國家提出方案、政策，地方政府出資興建。所以，地方政府重視是否是關鍵。不僅僅社區服務，社區建設也是如此，哪里的政府重視人民的生活環境和質量，哪里的工作就做得好，做得細致。

如前所述，中國社區服務工作的任務是重大的，但同時，中國獨特的社區的政治和社會建設結構，是社區服務的先天優勢。除此之外，中國具有獨特和良好的社會和文化基礎。首先是中國的集體主義的文化，是社區的凝聚力的基礎；其次，中國的家庭觀，尊老愛幼扶貧濟困文化，這些是社區服務的主要精神和道德基礎；還有，中國有社會主義的社會理念導致和資本主義完全不同的福利價值觀。我們需要學習西方的先進的技術、管理方法，在我們自己文化遺產與社會傳統的基礎上，創建一個有現代管理方法、擁有大量專業技術人員、具有中國傳統的文化精髓和現代社會主義組織網絡的，覆蓋全體居民的，由社會多方投入包括大量志愿者隊伍的中國式的體制型社區服務的體系。

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